ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 48 del 2008 proposto da CONFTRASPORTO (Confederazione del Trasporto, della Spedizione e della Logistica), FAI (Federazione Autotrasportatori Italiani) e UNITRA, soc. coop. a r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avv.ti Michele Calleri, Natale Callipari, Francesca Fiorini e Francesco Valsecchi ed elettivamente domiciliate presso lo studio dell’avv. Lino Rosa in Trento, via Brigata Acqui 9
CONTRO
l’AUTOSTRADA DEL BRENNERO S.p.A., in persona del Presidente in carica pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Claudio Guccione con domicilio presso la Segreteria di questo Tribunale ex art. 35 r.d. 1054/24;
l’ANAS S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento nei cui uffici in Largo Porta Nuova, n. 9 è per legge domiciliata;
il Ministero delle Infrastrutture, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento nei cui uffici in Largo Porta Nuova, n. 9 è per legge domiciliata;
il Ministero dei Trasporti, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento nei cui uffici in Largo Porta Nuova, n. 9 è per legge domiciliata
per l’annullamento
dell’ordinanza n. 50/07 del 30.5.2007, adottata dal Presidente dell’Autostrada del Brennero S.p.A., recante il divieto di sorpasso ai mezzi pesanti in alcuni tratti autostradali.
Visto il ricorso con i relativi allegati, inizialmente proposto davanti al T.a.r. del Lazio e successivamente riassunto, a seguito di regolamento di competenza, davanti a questo Tribunale;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Società concessionaria intimata,
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’ANAS e dei Ministeri intimati;
Viste le memorie prodotte;
Vista l’ordinanza del T.a.r. del Lazio 27.9.2007, n. 4441 con cui è stata respinta l’istanza cautelare proposta dalla parte ricorrente;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi nella camera di consiglio del 15 gennaio 2009 – relatore il consigliere Lorenzo Stevanato – i difensori delle parti come specificato nel verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
A sostegno del ricorso in epigrafe vengono dedotte le seguenti censure:
1) violazione degli artt. 5 e 6 del D.lgs. 30.4.1992, n. 285, non essendo stata previamente effettuata la comunicazione all’ente concedente, senza che l’omissione fosse giustificata dall’urgenza di provvedere: il divieto di sorpasso dei mezzi pesanti non sarebbe una misura straordinaria né temporanea, ma costituirebbe il consolidamento di una prassi in vigore dal 1999.
2) violazione del’art. 5 del D.lgs. 30.4.1992, n. 285 ed eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, non essendo stati indicati gli elementi istruttori a supporto del provvedimento adottata e non essendo possibile verificare e ricostruire il relativo iter logico;
3) eccesso di potere sotto vari profili, non essendo stato osservato l’accordo – quadro del 2003 fra le parti interessate, in particolare per la durata indefinita nel tempo del divieto; sarebbe stata omessa l’acquisizione all’istruttoria di dati rilevanti; sarebbe stato violato il principio di proporzionalità dell’azione amministrativa;
4) violazione degli artt. 28, 29 e 30 del Trattato CE, in quanto l’impugnato provvedimento avrebbe l’effetto di limitare gli scambi intracomunitari.
La società concessionaria intimata, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività e la sua l’inammissibilità, allegando: a) l’omessa impugnazione delle presupposte ordinanze n. 21 e n. 12 del 1999; b) il difetto di legittimazione attiva; c) la mancata contestazione di una parte essenziale della motivazione.
Nel merito ha controdedotto diffusamente, concludendo per la reiezione del ricorso.
Si sono costituiti in giudizio anche l’ANAS ed i Ministeri intimati delle Infrastrutture e dei Trasporti, contestando la fondatezza della prodotta impugnativa.
Alla pubblica udienza del 15.1.2009 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
Con l’impugnata ordinanza è stato introdotto “A partire dalle ore 06.00 del giorno 15 giugno 2007 il divieto di sorpasso dalle ore 6.00 alle ore 22.00 per i veicoli di massa complessiva a pieno carico superiore a 12 tonnellate adibiti al trasporto di cose e per i treni costituiti da autoveicoli trainanti caravan o rimorchi … sul tratto autostradale compreso tra Ala – Avio ed il Raccordo con la A1, da progr. km. 179 a progr.km. 314, in entrambi i sensi di marcia, fatte salve eventuali manovre di superamento di automezzi scortati, veicoli o trasporti eccezionali, mezzi d’opera quando viaggiano a pieno carico e comunque veicoli già soggetti a limitazioni di velocità particolari, nonché, veicoli in avaria”.
E’ stato, altresì, stabilito “il divieto di sorpasso dalle ore 6.00 alle ore 22.00 del giorno 15 giugno 2007 per veicoli di massa complessiva a pieno carico superiori a 12 tonnellate adibiti al trasporto di cose sul tratto autostradale compreso tra Bolzano sud ed Ala-Avio da progr. km. 85 a progr. km. 179 in entrambi i sensi di marcia, fatte salve le eventuali manovre di superamento di succitate”, nonché “il divieto di sorpasso per i veicoli adibiti al trasporto di cose di massa complessiva a pieno carico superiore a 7,5 tonnellate ed ai treni costituiti da autoveicoli trainanti caravan o rimorchi come definiti dall’art. 56 del C.d.S., nel tratto autostradale tra Brennero e Bolzano sud, da progr.km 0 a progr.km 85, dalle ore 0.00 alle ore 24.00 del giorno 15 giugno 2007, in entrambi i sensi di marcia, fatte salve le eventuali manovre di superamento di cui sopra”.
Pregiudizialmente all’esame del ricorso nel merito, vanno decise le eccezioni in rito opposte dalla difesa della Società Autostrada del Brennero.
L’eccezione di irricevibilità del ricorso perché asseritamente tardivo è infondata, non essendo stata fornita dalla parte resistente in giudizio la piena prova che la conoscenza dell’ordinanza impugnata sia avvenuta antecedentemente al decorso dei sessanta giorni che hanno preceduto la proposizione del ricorso.
Sono infondate anche le ulteriori eccezioni di inammissibilità del ricorso.
Circa l’eccepito difetto di legittimazione, osserva il Collegio che le associazioni di categoria agiscono in giudizio per la tutela degli interessi collettivi degli associati, e perciò esse possono adire il giudice amministrativo per l’annullamento di provvedimenti che ledono tali interessi, come ricorre nella fattispecie, ove attraverso la prodotta impugnativa di una misura pertinente il traffico sull’autostrada del Brennero, ritenuta pregiudizievole per il suo agevole scorrimento da parte degli autocarri ivi indicati, s’intende tutelare l’intera categoria rappresentata.
Circa l’omessa impugnazione delle previe ordinanze del 1999, va in contrario rilevato che l’ordinanza impugnata col presente ricorso è lesiva ex se, essendo stati introdotti elementi di novità rispetto alle precedenti ordinanze e non si configura, quindi, come meramente confermativa; in disparte resta in ogni caso il fatto che, alla luce dell’istruttoria svolta, la natura propriamente provvedimentale della suddetta ordinanza pare non seriamente contestabile.
Infine, circa la mancata impugnazione di una parte della motivazione, ove fa riferimento alle esigenze di tutela ambientale, l’omissione non fa venir meno l’interesse all’impugnativa poiché detto capo di motivazione non è sufficiente a sorreggere autonomamente il provvedimento.
Nel merito, peraltro, il ricorso è infondato.
Va premesso che il potere esercitato nella fattispecie dalla società concessionaria è disciplinato dall’art. 6, comma 4, del D.lgs. 30.4.1992, n. 285 (Codice della Strada) nei termini seguenti:“L’ente proprietario della strada può, con l’ordinanza di cui all’art. 5, comma 3:…
b) stabilire obblighi, divieti e limitazioni di carattere temporaneo o permanente per ciascuna strada o tratto di essa, o per determinate categorie di utenti, in relazione alle esigenze della circolazione o alle caratteristiche strutturali delle strade”…
Il comma 6 dello stesso art. 6, a sua volta, stabilisce che “Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente. In caso di urgenza, i relativi provvedimenti possono essere adottati anche senza la preventiva comunicazione al concedente, che può revocare gli stessi”.
Ciò premesso, col primo motivo di ricorso si sostiene che sarebbe stata omessa la comunicazione prescritta dal citato comma 6, non ostandovi l’urgenza di provvedere.
In realtà, la società resistente ha dimostrato, producendola in giudizio, che tale comunicazione preventiva è stata effettivamente eseguita in data 24.5.2007 (doc. n. 12), per cui la relativa censura si rivela infondata in fatto.
Nell’ordine logico, sono stati poi dedotti (col secondo motivo) i vizi di difetto di motivazione e di istruttoria.
Nemmeno tali censure sono fondate.
Invero, l’ordinanza impugnata – contrariamente a quanto assumono le istanti associazioni – appare obiettivamente assai ampiamente motivata.
Essa, infatti, muove dalla riconosciuta utilità che hanno svolto le precedenti ordinanze del 1999 (n. 18 di data 7 agosto 1999, n. 19 di data 12 agosto 1999 e n. 21 di data 4 ottobre 1999) per “ovviare a situazioni di pericolo determinate dalle frequenti manovre di sorpasso tra mezzi pesanti che comportano l’impegno della corsia di sorpasso per lunghi tratti a causa della minima differenza di velocità tra i mezzi in questione, con penalizzanti conseguenze anche sulla capacità di assorbimento del traffico dell’arteria, dove il traffico leggero è sottoposto a continue variazioni di velocità”.
Con quei provvedimenti era stato imposto il divieto di sorpasso per i veicoli adibiti a trasporto di cose di massa complessiva a pieno carico superiore a 7,5 tonnellate nel tratto autostradale tra il passo del Brennero e Ala – Avio per entrambi i sensi di marcia.
La motivazione considera, poi, che tali provvedimenti “hanno portato in generale notevoli benefici per la sicurezza della circolazione (diminuzione degli incidenti con conseguenze gravi); per la fluidità della stessa (aumentata capacità di gestione del traffico senza formazione di code); per il rispetto dell’ambiente (minori accelerazioni e frenate); per la maggior sicurezza percepita dagli utenti”.
L’ordinanza, in punto di istruttoria, fa successivamente riferimento alla circostanza che “i dati raccolti insieme con la Polizia Stradale e da questa certificati dimostrano una accentuata differenza in tutti gli indicatori della incidentalità tra il tratto ove sono in vigore i divieti di sorpasso rispetto al tratto ove questi non sono vigenti, a favore del primo”.
Sul piano istruttorio l’ordinanza dà atto che “l’analisi dei tempi di percorrenza dei tratti autostradali ove sono in vigore i divieti di sorpasso ha dimostrato che, a fronte di un flusso veicolare più ordinato e di una maggiore fluidità della circolazione, non vi è alcuna penalizzazione temporale per i veicoli per i quali non è consentito il sorpasso. Infatti i tempi di percorrenza medi per chilometro per i veicoli pesanti a 5 o più assi, dotati di apparato Telepass, sono sostanzialmente uguali sia nelle ore e nel tratto ove è in vigore il divieto di sorpasso che nelle ore e nel tratto ove non vi è divieto.”
Detti puntuali rilievi, che trovano supporto nei dati di fatto cui fanno riferimento, acclarano dunque non solo l’adeguatezza della motivazione addotta, ma consentono di disattendere l’associato rilievo di un’insufficiente istruttoria, che all’opposto è stata puntualmente eseguita con modalità appropriate al fine da perseguire e con articolazione esauriente rispetto a ciascuna questione da sottoporre a meditata verifica.
Alcuna contestazione, del resto, viene mossa dalla parte istante quanti ai fatti ed ai dati esposti, il che manifesta che l’onere di dimostrare l’assunto consistente ed effettivo pregiudizio, derivante dal divieto di sorpasso, a fronte del risultato degli accertamenti svolti dalla Società Autostrada del Brennero, non è stato assolto in giudizio; è, in particolare, rimasto incontroverso in atti il fatto che i tempi di percorrenza dei visto tratto autostradale da parte dei mezzi pesanti non sono sostanzialmente variati rispetto al periodo in cui il suddetto divieto non era in vigore.
Col terzo motivo è stata denunciata la violazione dell’accordo – quadro del 2003 tra le parti interessate, in particolare per la durata indefinita nel tempo del divieto. E’ stata, inoltre, censurata l’omessa l’acquisizione all’istruttoria di dati rilevanti e la violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa.
Procedendo dall’analisi di quest’ultimo vizio, il Collegio osserva che la società concessionaria ha correttamente applicato il principio di proporzionalità e di ragionevolezza dell’azione amministrativa e, cioè, il criterio del minor sacrificio possibile. Secondo la ben nota scansione trifasica, la misura prescelta dev’essere necessaria, astrattamente idonea a perseguire lo scopo ed, infine, strettamente proporzionale in modo tale che il provvedimento emanato non superi la soglia del soddisfacimento dell’interesse pubblico perseguito, obbligatoria restando l’opzione per la misura più mite che permetta, comunque, il raggiungimento dello scopo.
Nella specie, è avviso del Collegio che tale parametro non sia stato violato e che l’imposizione del divieto di sorpasso ai mezzi pesanti fosse in effetti la misura più mite e nel contempo pienamente idonea a contenere gli incidenti stradali ed a garantire una maggiore protezione dell’ambiente; per converso il pregiudizio da essa recato ai tempi del servizio di autotrasporto è in ogni caso assai modesto se confrontato con i vantaggi prodotti in termini di sicurezza del traffico, ivi compresa la riduzione degli incidenti, nonché di tutela ambientale.
Circa la denunciata violazione dell’accordo – quadro del 2003, dal documento n. 6 prodotto in giudizio dalla società resistente si evince che esso reca criteri di massima (come le caratteristiche fisiche del tracciato, le condizioni climatiche e gli elevati volumi di traffico) relativi alla sperimentazione dei divieti di sorpasso in autostrada, che peraltro non risultano affatto disattesi nel caso all’esame. Inoltre, va rilevato che l’ordinanza impugnata è comunque successiva alla fase sperimentale, già esplorata dalla società concessionaria, e la sua durata a tempo indeterminato si giustifica proprio perché la precedente sperimentazione ha fornito concludenti indicazioni sull’utilità della misura adottata. A tal riguardo si può aggiungere che le diverse scelte adottate da altre concessionarie (come quella, citata dalle ricorrenti, di Autovie Venete per la tratta di imbocco della tangenziale di Mestre dell’A4 – A27) riguardano situazioni obiettivamente diverse sicchè il dedotto vizio appare del tutto inconfigurabile. In particolare, è completamente diversa e non affrontabile con quella dedotta in giudizio la situazione della tangenziale di Mestre, dove l’incolonnamento ininterrotto dei camion sulla corsia di destra rende oltremodo difficoltosa l’immissione dei veicoli dagli innesti stradali, rendendo ben comprensibile che non sia applicato il divieto di sorpasso ai mezzi pesanti per non congestionare ulteriormente tale corsia.
Circa l’asserita omissione di dati rilevanti, si è già visto sopra che l’istruttoria svolta è stata esauriente e che gli elementi che la sorreggono sono sufficienti ed appropriati, per cui anche le censure dedotte col terzo motivo di ricorso vanno disattese.
Infine, è manifestamente infondata la censura di violazione del Trattato CE, nel rilievo che l’impugnato provvedimento avrebbe l’effetto di limitare gli scambi intracomunitari.
Invero, l’istruttoria esperita ha acclarato che i tempi di percorrenza dei mezzi pesanti non sono significativamente aumentati per effetto del divieto di sorpasso già precedentemente introdotto, evento peraltro, la cui ricorrenza nella specie non rappresenterebbe un ostacolo agli scambi commerciali transfrontalieri, che potrebbero all’opposto giovarsi, tramite il più ordinato flusso veicolare, di una concorrente maggiore sicurezza di scorrimento: resta in ogni caso da sottolineare che i valori tutelati sul territorio nazionale in termine di risparmio di vite umane sono obiettivamente poziori rispetto alle pur legittime esigenze del trasporto delle merci su gomma, sottostando alla sicurezza stradale ragioni imperative di interesse generale idonee a giustificare un ostacolo alla libera circolazione delle merci (cfr., ad es.: Corte giustizia CE, 05 giugno 2008 , n. 170).
Conclusivamente, per le ragioni che precedono il ricorso va respinto
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nel dispositivo.
P.Q.M.
il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino – Alto Adige, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente a rifondere alle amministrazioni resistenti le spese e gli onorari del giudizio, che liquida – tenuto conto del valore indeterminabile della causa e dell’entità dell’attività difensiva svolta – nei termini seguenti:
a) alla Società Autostrada del Brennero, complessivi € 12.000,00 (di cui € 10.000,00 per onorari ed € 2.000,00 per diritti), oltre ad I.V.A. e CPNA ed al 12,5% sull’importo degli onorari, a titolo di spese generali;
b) all’ANAS ed ai Ministeri resistenti, complessivi € 6.000,00 (di cui € 5.000,00 per onorari ed € 1.000,00 per diritti), oltre al 12,5% sull’importo degli onorari, a titolo di spese generali.
Così deciso in Trento, nella camera di consiglio del 15 gennaio 2009, con l’intervento dei Magistrati:
dott. Francesco Mariuzzo Presidente
dott. Lorenzo Stevanato Consigliere, estensore
dott. Alma Chiettini Consigliere
Pubblicata nei modi di legge, mediante deposito in Segreteria, il giorno 29 gennaio 2009
Il Segretario Generale
dott. Giovanni Tanel
N. 41/2009 Reg. Sent.
N. 48/2008 Reg. Ric.
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it