Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Con ricorso al TAR del Lazio l’avv. A. S., già Commissario Straordinario governativo per la ricostituzione degli organi ordinari della Cooperativa Edilizia U., per effetto di decreto dirigenziale del Ministero delle Infrastrutture del 30 novembre 2005, impugnava il decreto dirigenziale dello stesso Ministero del 14 febbraio 2007 che, in sua sostituzione, nominava il dott. G. I. nella stessa funzione, da tale data e fino al 14 agosto 2007, di proroga della gestione straordinaria, chiedendone l’annullamento per vari motivi, nonché il risarcimento dei danni patititi.
2. – Con sentenza n. 5182 del 5 giugno 2007 il Giudice adito ha accolto il ricorso disponendo l’annullamento del provvedimento di nomina del nuovo Commissario Straordinario perché adottato "…in violazione e falsa applicazione della legge n. 241 del 1990 per omessa comunicazione dell’avviso procedimentale ex art. 7 della legge stessa…", con assorbimento espresso di ogni altra pronunzia sulle restanti censure pure proposte dalla parte ricorrente, e la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno "…ravvisandosi nella specie, per omissione di una garanzia partecipativa chiaramente prevista dalla legge, l’elemento della colpevolezza dell’Amministrazione…" stessa, nella misura indicata dal ricorrente "…a ristoro del danno patrimoniale subito per mancato percepimento dell’indennità spettante al Commissario Governativo…".
3. – Con l’appello in epigrafe il Ministero delle Infrastrutture ha chiesto la riforma integrale di detta sentenza eccependo, preliminarmente, la nullità della stessa "…per mancata rituale evocazione in giudizio di uno dei contraddittori necessari, vale a dire la Cooperativa Edilizia U….".
Inoltre, la stessa sentenza sarebbe errata anche nel merito, in quanto, per un verso, l’avv. S., quale ex Commissario Straordinario, la cui nomina era scaduta all’atto della nomina del nuovo Commissario Straordinario, "…non aveva alcun titolo per ricevere la comunicazione di avvio del procedimento di nomina del nuovo commissario…" e, per altro verso, il decreto dirigenziale impugnato "…non risulterebbe comunque annullabile in virtù dell’art. 21 octies della legge n. 241 del 1990…".
Infine, la rilevata inaccoglibilità nel merito del gravame evidenzierebbe l’infondatezza anche della domanda risarcitoria, invece accolta dal TAR.
4. – Si è costituita in giudizio l’appellata avv. S. che con più memorie ha diffusamente argomentato in ordine all’infondatezza dell’appello e riproponendo, in ogni caso, tutte le censure di primo grado dichiarate assorbite dal TAR.
5. – Ha svolto intervento nel presente grado di giudizio la Lega Coop Imola per sostenere l’appello del Ministero argomentando, anche con successiva memoria, in ordine alla fondatezza sia dell’eccezione di nullità della sentenza, sia delle deduzioni di merito svolte con detto appello.
6. – Con memoria di replica la parte appellata ha eccepito la carenza di legittimazione ad intervenire della Legacoop, oltre che ribadire le deduzioni difensive già articolate con le due prime memorie.
7. – Con ordinanza n. 5186, adottata nella Camera di Consiglio del 9 ottobre 2007, la Sezione ha accolto l’istanza dell’appellante di sospensione dell’efficacia della sentenza impugnata "…considerato che, nella particolare vicenda per cui è causa, l’odierna appellata era scaduta dall’incarico di commissario governativo alla data di emanazione dell’atto impugnato (anche ai sensi del DL n. 293/1994) e che, pertanto, non doveva ritenersi destinataria necessaria dell’inizio di questo procedimento…", nonché "…ritenuto che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, appare prevalente quello pubblico…".
8. – Alla pubblica udienza del 8 febbraio 2011 l’appello è stato introitato per la decisione.
9. – La decisione di merito assunta dal primo Giudice con la sentenza impugnata, come già segnalato più innanzi, è fondata sull’esclusivo rilievo che l’Amministrazione avrebbe illegittimamente omesso di dare doveroso avviso all’avv. S. dell’avvio del procedimento per la sua sostituzione nell’incarico di Commissario Straordinario Governativo della Cooperativa Edilizia U., di poi intervenuta a mezzo del provvedimento impugnato.
10. – Prima, però, di esaminare se detta decisione possa essere condivisa, così come la connessa statuizione di riconoscimento alla ricorrente anche del diritto al risarcimento del danno patrimoniale patito per mancata percezione del compenso economico previsto per l’incarico, deve il Collegio farsi carico della valutazione delle eccezioni pregiudiziali proposte dalle parti.
10.1 – Viene in rilievo, innanzi tutto, l’eccezione di carenza di legittimazione ad intervenire nel presente grado di giudizio della Legacoop, con la quale la parte appellata afferma che del presente rapporto processuale non avrebbe alcun titolo a farvi parte la predetta Lega.
La tesi non convince poiché, a termini del proprio Statuto, la Lega delle Cooperative ha interesse diretto ed immediato a tutelare i propri iscritti, tra i quali la Cooperativa Edilizia U. di Imola, il che costituisce sostrato sufficiente a caratterizzarne, nel caso in esame, la posizione giuridica necessaria per svolgere un mero intervento adesivo alle ragioni di impugnazione svolte dal Ministero delle Infrastrutture.
Consegue la reiezione di detta eccezione.
10.2 – A non diversa conclusione negativa ritiene di poter pervenire, poi, il Collegio con riguardo anche all’eccezione di nullità della sentenza impugnata sollevata dall’appellante Ministero, atteso che è condivisibile sul punto la deduzione di parte avversa che, a mente dell’art. 145 c.p.c., così come modificato dalla legge n. 263 del 2005, a far data dal 1° marzo 2006, la notificazione alle persone giuridiche, quale è la Cooperativa U. di Imola, può anche essere eseguita, a norma degli articoli 138, 139 e 141, alla persona fisica che rappresenta l’ente, qualora nell’atto da notificare, così come è stato fatto nel caso in esame ("al dott. I., nella qualità di Commissario Straordinario"), sia espressamente indicata la qualità di detta persona fisica e siano altresì specificati residenza, domicilio e/o dimora abituale.
11. – Ciò deciso in via pregiudiziale, può ora darsi ingresso all’esame della decisione impugnata che il Collegio non condivide per le seguenti considerazioni.
11. 1 – Questa Sezione, come indicato nel capo n. 7 che precede, ha già affermato, ancorché ai limitati fini e secondo la limitata cognizione propria della sede cautelare, che l’avv. S. non poteva essere considerata "…destinataria necessaria…" dell’avviso di avvio del procedimento di sua sostituzione nell’incarico di Commissario Straordinario Governativo qui in evidenza, avuto presente che alla data di emanazione dell’atto impugnato era scaduta dall’incarico anzidetto.
Tale motivazione può essere complessivamente ribadita anche nella presente sede di merito, salvo alcune ulteriori precisazioni, tenuto conto della peculiarità del caso in esame.
Il provvedimento di nomina dell’appellata nell’incarico commissariale in questione contiene, a ben vedere, puntuali disposizioni (cfr. art. 4 e 5) che denotano il carattere essenziale dei termini in esso previsti per la durata del munus e quanto alle modalità di espletamento di quest’ultimo che costituiscono elementi dai quali non è possibile prescindere nel valutare le conclusioni cui è pervenuto il primo Giudice.
Ed infatti, in detto provvedimento è stato specificamente previsto non solo un termine certo di durata della nomina, ma anche l’indicazione precisa degli atti attraverso i quali l’incaricato è tenuto a giustificare l’attività svolta, così confermandosi l’essenzialità del termine di scadenza a data fissa della nomina stessa.
Più in particolare, occorre evidenziare come nel provvedimento di nomina dell’attuale appellata sia stato apposto, non a caso,non soltanto il termine di inizio del mandato straordinario conferito, ricavabile dalla data di emanazione dell’atto di nomina (30 novembre 2005), ma anche, e fondamentalmente, il termine certo di compimento del mandato stesso ("…fino al 30 novembre 2006…"), cui non può non attribuirsi valenza determinante ed efficiente, ai fini che qui rilevano di riconoscimento o meno della qualità di soggetto controinteressato all’avv. S., così come assume altrettanto peculiare rilievo il fatto che, sempre nella specie è stato espressamente inserito nel testo del provvedimento, in evidente correlazione con detto termine certo di durata della nomina, apposita clausola comportante il preciso obbligo del (primo) Commissario Straordinario di allegare ("…al termine dell’incarico è tenuto a fornire…") tutte le "…prove documentali circa il tentativo esperito di ricostituire le cariche sociali e/o elementi di valutazione sulla possibilità o meno di restituire il sodalizio alla gestione ordinaria…".
Orbene, in presenza di tali peculiari connotati della vicenda in esame deve escludersi che l’avv. S., cessato dall’incarico per scadenza del termine essenziale di durata previsto nel provvedimento di sua nomina, avesse una posizione differenziata e giuridicamente protetta che gli garantisse di poter partecipare al procedimento di nomina del nuovo Commissario Straordinario incaricato di portare a compimento il mandato da lei non adempiuto.
La posizione dell’attuale appellata, proprio per effetto dell’esistenza di un termine certo e prefissato di durata della (sua) nomina commissariale, già scaduto da tempo sia all’atto dell’inizio del procedimento contestato, sia dell’emanazione del provvedimento impugnato, non è altrimenti qualificabile, infatti, che come interesse di mero fatto all’eventuale conferma nell’incarico, ovvero rispetto all’atto (non di sostituzione, ma) di nomina di un nuovo Commissario (peraltro, avvenuta per motivate ragioni), stante, da un lato, il più ampio e discrezionale potere conferito in materia dalla legge al Ministero delle Infrastrutture di scegliere il soggetto professionalmente più idoneo a svolgere le funzioni commissariali in questione, tenuto conto dell’obiettivo di ricondurre nei tempi più brevi possibili l’ente all’ordinario e regolare funzionamento, e, dall’altro, la in differenziabilità, sotto l’esclusivo profilo che qui rileva, della posizione del Commissario cessato dalla carica da quella di tutti i consociati, professionalmente dotati, che possono legittimamente aspirare alla (nuova) nomina commissariale in questione.
E’ da escludere, in breve, che il Ministero appellante fosse tenuto ad inviare all’avv. S. apposito avviso di avvio del procedimento di nomina di altro Commissario Straordinario, non potendosi riconoscere alla prima, una volta scaduto il termine certo di durata della (sua) nomina, la posizione giuridicamente protetta di soggetto controinteressato alla valutazione, o di proroga della stessa nell’incarico, ovvero di nomina di altro soggetto, come avvenuto nella fattispecie, con la conseguenza che sotto il profilo esaminato la sentenza impugnata deve essere riformata.
A diverso avviso da quello testè palesato non possono indurre, poi, né il fatto che l’avv. S. per pochi mesi abbia continuato a permanere nell’incarico, pur essendosi esaurito il suo mandato, né il riferimento ad istituti quali la "sostituzione commissariale", ovvero la "prorogatio degli organi", ovvero "la revoca" dell’incarico, ovvero, infine, la "natura dei termini" di inizio e compimento dell’incarico commissariale straordinario.
Infatti, quanto al primo di detti profili, non è il permanere, comunque, nell’incarico che può mutare, ai limitati fini processuali che qui rilevano, la consistenza della posizione dell’attuale appellata.
Quanto ai restanti profili, ritiene il Collegio che, escluso, innanzitutto, che possa attribuirsi al provvedimento impugnato di nomina del nuovo Commissario Straordinario una valenza di "revoca" della nomina dell’avv. S., essendo del tutto carente qualsivoglia elemento che possa anche soltanto far ipotizzare una tale evenienza, deve parimenti ritenersi errato:
– fare riferimento all’ipotesi della "sostituzione commissariale", tenuto conto della già rilevata natura essenziale del termine di durata dell’incarico straordinario e della sua intervenuta scadenza in data anteriore alla nomina del nuovo Commissario Straordinario, che acquistano ancor più rilievo alla luce del preciso dovere del (primo) Commissario di sottoporre al Ministero gli atti e le prove indicati negli articoli 4 e 5 del (suo) provvedimento di nomina, comportando le relative disposizioni precisi ed ineludibili obblighi di legge a carico del Commissario cessante;
– invocare l’istituto della "prorogatio" degli organi e, quindi, l’art. 3 del D.L. n. 293 del 1994, essendo preordinato il relativo istituto a regolare l’attività gestoria degli organi, ma non anche la posizione di interesse del nominato nell’organo, in relazione ad atti successivi al compimento del mandato conferitogli;
– disquisire, nel limitato ambito qui determinante, sulla valenza perentoria o meramente sollecitatoria del termine di scadenza del mandato commissariale, interessando la relativa questione sempre e soltanto l’ attività gestoria.
Infine, osserva il Collegio che, diversamente da quanto ritenuto dalla appellata avv. S., non collidono con l’avviso sin qui espresso le pronunzie di questo Consiglio richiamate nelle memorie da essa prodotte (C.d.S., sez. VI, n. 2653 del 2001 e sez. V^, n. 3882 del 2009) perché afferiscono ad ipotesi affatto diverse, già in punto di fatto, siccome concernenti il tema della validità o meno degli atti di gestione posti in essere dal Commissario Straordinario nel periodo successivo alla scadenza del termine di compimento del proprio mandato (termine, peraltro, apposto genericamente nei casi ivi considerati, e cioè con riferimento al compimento degli atti commissariali nei relativi casi), mentre, nel caso in esame, si controverte di partecipazione al procedimento di nomina di un nuovo Commissario Straordinario del precedente Commissario Straordinario che non ha eseguito il mandato ricevuto nel termine appositamente fissato nel provvedimento di nomina, nonché di asserito obbligo di notificazione a quest’ultimo di specifico avviso, in quanto predecessore del nuovo, pur se scaduto dall’incarico.
In sintesi, il Ministero appellante non aveva alcun obbligo di inviare all’avv. S. detto avviso di avvio del procedimento di nomina del nuovo Commissario Straordinario della Cooperativa Edilizia Edilcoop di Imola per cui la sentenza impugnata va sul punto riformata non potendosi ritenere violata la norma della legge 241 del 1990 che garantisce la partecipazione procedimentale ai diretti interessati ed ai controinteressati.
11.2 – Le conclusioni sin qui raggiunte rendono allora rilevante e necessario l’esame delle censure proposte in primo grado dall’attuale appellata, dichiarate assorbite dal TAR e riproposte da detta appellata in questa sede con la memoria di sua costituzione.
Tuttavia, il Collegio è esonerato da tale esame poiché il ricorso di primo grado è, a ben vedere, inammissibile per difetto in capo all’avv. S. di un interesse giuridicamente tutelato e della necessaria legittimazione a contestare il provvedimento di nomina a Commissario Governativo del controinteressato dott. G. I..
Ed invero, per sorreggere tale convincimento è sufficiente richiamare proprio le citate conclusioni di cui al capo di motivazione che precede, alla stregua delle quali si è già accertato come l’avv. S., in ragione della intervenuta conclusione del mandato commissariale prima che fosse nominato il (nuovo Commissario) dott. I., non ricopriva più alcuna delle posizioni per le quali l’ordinamento giuridico garantisce protezione ed autorizza ad agire in giudizio per la relativa tutela.
11.3 – In conclusione l’appello merita di essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, deve essere dichiarato inammissibile il ricorso di primo grado.
12. – Quanto alle spese del doppio grado di giudizio, ritiene il Collegio che il relativo onere, nella misura indicata in dispositivo, debba essere posto a carico della soccombente avv. Servilllo che dovrà corrispondere il relativo importo, unitamente alle competenze di legge, al solo Ministero delle Infrastrutture, disponendosi, invece, con riferimento all’intervenuta Lega Coop, l’integrale compensazione delle spese stesse.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato, in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello n. 6348 del 2007, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara inammissibile il ricorso di primo grado.
Condanna la soccombente avv. A. S. al pagamento delle spese del doppio grado di giudizio che liquida in euro 5.000,00 (euro cinquemila e centesimi zero), oltre competenze tutte di legge, in favore dell’appellante Ministero; compensa, invece, integralmente le spese stesse nei confronti della intervenuta Legacoop.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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