Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Con il proposto ricorso è chiesto l’annullamento del giudizio di avanzamento, a scelta, al grado di Generale di Brigata per l’anno 2010, notificato all’odierno ricorrente in data 9 febbraio 2010, in esito al quale questi è stato giudicato idoneo ma non iscritto nel quadro normale, in quanto collocatosi al 19° posto della graduatoria di merito, con il punteggio di 28,57/30.
A sostegno del proposto ricorso si deduce innanzitutto illegittimità derivata con riguardo alla scheda valutativa ed al rapporto informativo, rispettivamente relativi al periodo 1° gennaio 2009 – 15 luglio 2009 e 16 luglio 2009 – 31 ottobre 2009 (impugnati con i ricorsi n. 132 del 2010 e n. 652 del 2010), nel senso che la flessione in peius subita dal ricorrente nell’ambito delle dette valutazioni ha, a suo avviso, influito negativamente nel giudizio di avanzamento in questa sede avversato. Si deduce, quindi, eccesso di potere in senso assoluto, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alla documentazione caratteristica, alla ricompense di ordine morale ed alle onorificenza ricevute, ai corsi frequentati ed ai titoli conseguiti, alla stessa sua attitudine ad assumere incarichi nel gradi superiore ed alla tendenza di carriera ed eccesso di potere in senso relativo, con specifico riguardo alla posizione del controinteressato colonnello De Benedetto.
Si è costituita in giudizio l’intimata Amministrazione affermando la infondatezza del proposto ricorso e concludendo perché lo stesso venga respinto.
Alla pubblica udienza del 9 marzo 2011 il ricorso viene ritenuto per la decisione.
Il ricorso non è fondato e va, pertanto, respinto.
Alcuna illegittimità derivata può essere ravvisata nel giudizio de quo in ragione della scheda valutativa e del rapporto informativo, di cui meglio sopra, gravati dal ricorrente con ricorsi chiamati alla medesima odierna pubblica udienza e respinti dal Collegio attesa la ritenuta legittimità della condotta dell’amministrazione.
Quanto al "merito" delle contestazioni di parte ricorrente, giova preliminarmente segnalare in subiecta materia la presenza di un ferreo orientamento giurisprudenziale, ormai condivisibilmente stratificatosi nelle valutazioni sulle procedure di avanzamento degli ufficiali collocati nei più altri gradi degli appartenenti al Corpo della Guardia di finanza, dal quale la Sezione non trova ragione per doversi discostare (cfr. da ultimo, T.A.R. Lazio, II Sezione, 10 agosto 2010 n. 30570).
La giurisprudenza, sia dei Tribunali amministrativi regionali sia del Consiglio di Stato, ha costantemente sottolineato la amplissima discrezionalità che caratterizza il giudizio di avanzamento a scelta degli ufficiali, censurabile solo in presenza di una macroscopica incoerenza e conseguente irrazionalità nella valutazione effettuata, atteso che, proprio perché si tratta di valutazioni necessariamente caratterizzate da ampia discrezionalità, il sindacato di legittimità rimesso al giudice non può che essere limitato al solo riscontro dell’uniformità del metro valutativo in concreto utilizzato per i diversi candidati.
Ciò non comporta, ovviamente, l’attribuzione alla commissione superiore di avanzamento di un potere insindacabile e di puro arbitrio, atteso che i principi giurisprudenziali costantemente seguiti dal giudice amministrativo non tendono affatto ad escludere la intangibilità dei giudizi in questione, bensì a precisare i limiti del sindacato, necessariamente ristretti e segnati dalla necessità di rispettare la linea che comunque separa il giudizio di legittimità dalla valutazione di merito, squisitamente discrezionale, demandata in via esclusiva all’apprezzamento del competente organo collegiale.
Invero, la pacifica giustiziabilità della selezione in argomento, volta ad evitare che la discrezionalità amministrativa possa trasmutare in arbitrio o in elusione delle regole che presiedono al giudizio di avanzamento – che richiede, alla luce della normativa di riferimento (art. 19 del decreto legislativo 19 marzo 2001 n. 69), un autonoma valutazione dei partecipanti, ancorata esclusivamente ai precedenti di carriera – comporta che il relativo esito, qualora contestato in giudizio, permetta comunque di verificare da parte del giudice adito, nell’ambito tracciato dal gravame, l’uniforme applicazione del metro di giudizio adottato nella selezione.
In altre parole, l’ampiezza della discrezionalità attribuita alle commissioni superiori di avanzamento, chiamate, in generale – e ancor più quando si tratti, come nella specie, di avanzamento al grado di generale di brigata – ad esprimersi su ufficiali dotati di pregevolissimi profili di carriera, le cui doti sono definibili solo attraverso sfumatissime analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle loro qualità, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato dalla meccanica valutazione delle singole risultanze documentali (tra molte, Cons. Stato, Sez. IV, 8 luglio 1999 n. 1196), non esclude che la valutazione debba essere coerente con i precedenti di ciascun ufficiale e rispondente ad un criterio uniforme per tutti gli esaminati (Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2002 n. 6522 nonché TAR Lazio, Sez. II, 16 giugno 2004 n. 5866).
Sono, quindi, apprezzabili nella presente sede quelle palesi aberrazioni che, per la loro manifesta irrazionalità, rivelino il cattivo uso del potere amministrativo "sì da far ritenere che i punteggi siano frutto di elementari errori ovvero il risultato di criteri impropri, volti al raggiungimento di finalità estranee a quelle della scelta dei soggetti più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire"(Cons. Stato, Sez. IV, 3 dicembre 1996 n. 1265 nonché, tra le più recenti, TAR Lazio, Sez. II, 1 luglio 2009 n. 6345). Sempre che, naturalmente, l’abnormità e l’incoerenza della valutazione, in contrasto con i precedenti di carriera e la violazione delle regole di tendenziale uniformità del criterio di giudizio, emergano dall’esame della documentazione con assoluta immediatezza (Cons. Stato, Sez. IV, 8 luglio 1999 n. 1196 e 10 marzo 1998 n. 397).
Può in proposito aggiungersi che tali principi debbono valere a maggior ragione nelle ipotesi, come quella in esame, in cui si tratti di promozioni ai posti di vertice della gerarchia militare, in cui i candidati risultano tutti sicuramente dotati di ottimi profili di carriera, le qualità dei quali sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi, da effettuarsi attraverso un apprezzamento dei titoli e dei requisiti in via di astrazione e di sintesi, non condizionato in modo stringente dalle singole risultanze documentali (cfr., per tutte, Cons. Stato, Sez. IV, 4 ottobre 2007 n. 5187).
In base a costante giurisprudenza, anche della Sezione, il giudizio d’avanzamento a scelta degli ufficiali del Corpo della Guardia di finanza, caratterizzato da una valutazione in assoluto per ciascuno di essi, costituisce di per sé un tipico giudizio di merito, frutto d’una valutazione tecnica, da parte della commissione superiore di avanzamento, latamente discrezionale. Sicchè è jus receptum, con un’abbondanza di arresti del Supremo Consesso tali da esimere il Collegio da ogni citazione, che siffatte valutazioni sono sindacabili, in sede di giudizio di legittimità solo quando manifestino evidenti incongruenze, rilevabili dall’esame della documentazione caratteristica dell’ufficiale scrutinando. Innanzi a questo Giudice, quindi, sono apprezzabili solo quelle palesi aberrazioni di giudizio che, per la loro evidente irragionevolezza o sproporzione, rivelino un cattivo uso della potestà amministrativa da parte della commissione. In altri termini, occorre che si possa ritenere che i punteggi assegnati siano o il frutto di palesi errori di fatto o sulla qualificazione giuridica del fatto, oppure la risultante di criteri fattuali impropri e contrari a quelli proclamati dalla commissione di avanzamento per condurre la valutazione, perché volti al raggiungimento di scopi estranei alla scelta dei candidati più capaci e meritevoli, ossia più idonei alle funzioni del grado superiore da conferire.
Reputa opportuno il Collegio ancora rammentare che la rottura dei criteri di valutazione (quale sintomo dell’eccesso di potere in senso assoluto) e la violazione della regola dell’uniformità del criterio di giudizio verso tutti e ciascun ufficiale scrutinando (quale sintomo dell’eccesso di potere in senso relativo) non possono certo esser ricavate da un’analitica e nuova valutazione di questo Giudice sulla posizione, assoluta o comparata, dell’ufficiale, a pena di compiere un vero e proprio giudizio di merito, in sostituzione della Commissione di avanzamento (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 17 febbraio 2004 n. 632).
Spetta al giudice amministrativo solo la ricostruzione, alla luce di quanto specificamente dedotto dal ricorrente, dell’intera vicenda per verificare la fondatezza della prospettazione, al fine di cogliere, quindi, l’esistenza, o meno dei sintomi denunciati. In particolare, il sindacato giurisdizionale dei giudizi d’avanzamento è ammissibile, sotto il profilo dell’eccesso di potere in senso assoluto, allorquando si tratti di sindacare la coerenza generale del metro valutativo adoperato ovvero la manifesta incongruità del punteggio, avuto riguardo agli incarichi ricoperti, alle funzioni espletate e alle positive valutazioni ottenute durante tutto l’arco della carriera degli scrutinandi (cfr., da ultimo, Cons. Stato, Sez. IV, 7 luglio 2008 n. 3378).
Appare evidente, dunque, come la censura di eccesso di potere in senso assoluto presupponga precedenti di carriera costantemente eccellenti ed esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento, onde i sintomi di tal vizio si possono cogliere solo se nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio attribuito del tutto inadeguato (giurisprudenza consolidata: cfr., ancora, Cons. Stato, Sez. IV, 6 maggio 2008 n. 2051).
Tanto premesso il Collegio, pur prendendo atto delle qualità di altissimo livello dimostrate nel corso della carriera dal ricorrente, nonché della effettiva rilevanza delle attività svolte e degli incarichi speciali disimpegnati, non ritiene tuttavia che nel caso in esame possano configurarsi gli estremi per ravvisare un vizio di eccesso di potere in senso assoluto atteso che un simile vizio è logicamente riscontrabile soltanto alla condizione, oggettivamente difficile da verificarsi, che dalla documentazione caratteristica dell’ufficiale emerga un livello così macroscopicamente ottimale dei precedenti di carriera, che risulti idoneo a dimostrare la effettiva sussistenza di un livello di straordinarietà assoluta ed indiscutibile dell’ufficiale considerato.
Non va dimenticato che, nel caso in esame, la commissione ha proceduto alla valutazione di ben 76 Colonnelli in s.p.e. del ruolo normale appunto inclusi nell’aliquota di valutazione per l’anno 2010 ed avendo quindi indubbiamente, detta commissione, ricevuto il grave compito di pronunciarsi su Ufficiali che, per lo sviluppo di carriera realizzato, vanno ritenuti già tutti ampiamente selezionati ed in possesso di qualità tutte di grande rilievo e definibili solo attraverso sfumate analisi di merito implicanti la ponderazione "non aritmetica" delle complessive qualità di ciascuno.
In altri termini, essendo quelli sopra rappresentati i capisaldi essenziali che guidano l’interprete nell’analisi delle vicende di causa, non hanno alcun pregio le censure dedotte dalla difesa del ricorrente in ordine al preteso eccesso di potere in senso assoluto che, a detta dello stesso ricorrente, inficerebbe l’intero giudizio sul suo stato di servizio e di carriera.
Nella specie, l’interessato, classificatosi al 37° posto su 64 parigrado al termine degli studi accademici, a seguito dell’immissione in servizio, ottiene la qualifica non apicale di "superiore alla media" per il periodo dal 7 luglio 1986 all’a11 ottobre 1998, conseguendo quindi successivamente la qualifica apicale di "eccellente"; registra tuttavia in carriera 10 flessioni di giudizio per voci interne, non consegue l’attestazione di lode coniugata alla qualifica apicale nell’ultima scheda valutativa redatta nei suoi confronti nel grado di Colonnello e così nel rapporto informativo appunto redatto per l’inclusione nell’aliquota di ruolo per la formazione del quadro di avanzamento impugnato (si tratta delle schede avversate con i ricorsi n. 132 del 2010 e n. 652 del 2010, respinti poiché infondati alla medesima odierna pubblica udienza)
La documentazione acquisita, pertanto, non testimonia di una apicalità tale da far ritenere sussistente, ictu oculi, il vizio di eccesso di potere in senso assoluto.
Va poi constatato che gli incarichi ricoperti, seppur numerosi e prestigiosi, si pongono in piana consonanza con quello che è lo sviluppo della carriera operativa di un ufficiale del Corpo della Guardia di finanza giunto allo scrutinio per conseguire il passaggio al grado di Generale di Brigata. Il punto è che, giusta quanto dispone l’art. 10 quinto comma del D.M. n. 266 del 2007, la rilevanza degli incarichi non è comunque di per sé attributiva di capacità e di attitudini, le quali vanno sempre accertate in concreto. In altri termini, non è condivisibile l’assunto di parte ricorrente che, nella sostanza, muove dalla presunzione della preminenza di taluni incarichi su altri per ricavarne l’illegittimità della valutazione sotto il segno della illogicità macroscopica. Non è l’incarico in sé che deve essere infatti valutato, essendo logicamente preclusa al giudice amministrativo ogni valutazione in ordine all’importanza delle funzioni svolte dai diversi scrutinati (e connessi periodi di comando), dovendosi peraltro segnalare che proprio con riferimento alla voce "qualità professionali" il ricorrente risulta aver subito tre flessioni di giudizio nelle specifiche voci interne delle schede valutative, raggiungendo giudizi apicali in tutte le pertinenti voci solo a partire dal 1° marzo 2002, nel gradi Tenente Colonnello.
Così come appaiono rientrare nella normale attività di preparazione, aggiornamento e perfezionamento i corsi frequentati dal ricorrente e peraltro predisposti dalla stessa amministrazione.
Del pari è a dirsi per le onorificenze vantate dal ricorrente, anche avuto riguardo alla circostanza per cui la "croce d’argento per anzianità di servizio e la "medaglia militare d’argento al merito di lungo comando di reparto" sono concesse attraverso procedure generalizzate ed automatiche
Da ultimo, ricorda il Collegio che per costante e condivisibile giurisprudenza il giudizio sull’attitudine ad assolvere le funzioni della qualifica superiore non discende meccanicisticamente dalle valutazioni già attribuite alle altre categorie di titoli ed alla media aritmetica dei punti ad esse assegnati, in quanto la citata attitudine è intesa a prevedere in quale misura l’impiegato dia garanzia per lo svolgimento in futuro di mansioni più qualificate, riassumendo e concludendo le valutazioni di tutti gli altri parametri e concretizzandosi in un giudizio di sintesi di carattere finale che esprime il momento comparativo della selezione (cfr. T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 08 novembre 2010, n. 33223).
Se queste sono le risultanze che emergono dall’esame della documentazione scrutinata dalla commissione superiore di avanzamento in sede di valutazione pare corretto osservare che, proprio con riferimento alle censure formulate in ricorso ed anche alla luce della giurisprudenza che governa la materia, di cui si è fatto cenno, un curriculum anche pregevole, quale quello del ricorrente, non è idoneo a suffragare di per se l’illegittimità dell’operato dell’organo collegiale, inverando il vizio di c.d. "eccesso di potere in senso assoluto", censura cui, al di là delle formule di denunzia utilizzate, può essere ricondotta buona parte delle doglianze ivi esposte.
La giurisprudenza più accorta ai sopra detti limiti, che il giudizio di legittimità sconta nella materia, ha delineato per scorgere la figura dell’"eccesso di potere in senso assoluto" nelle procedure di avanzamento dei militari una isolata ipotesi al ricorrere della quale può riconoscersi fondatezza alla suddetta censura "in senso assoluto", vale a dire solo quando la documentazione dimostri che si è al cospetto di un "ufficiale con precedenti di carriera costantemente ottimi – tutti giudizi finali apicali, massime aggettivazioni nelle voci interne, conseguimento del primo posto nei corsi basici – esenti da qualsiasi menda o attenuazione di rendimento, di tal che i sintomi di tale vizio possono cogliersi esclusivamente quando nella documentazione caratteristica risulti un livello tanto macroscopicamente elevato dei precedenti dell’intera carriera dell’ufficiale, da rendere a prima vista il punteggio attribuito del tutto inadeguato" (cfr., tra le molte, Cons. Stato, Sez. IV, 28 settembre 2009 n. 5833, 22 novembre 2006 n. 6847 e 3 febbraio 2006 n. 485, tenendo peraltro conto che la Sezione ha addirittura dubitato della concreta ricorribilità della fattispecie nella realtà fenomenica, cfr. TAR Lazio, Sez. II, 3 aprile 2008 n. 2836).
Basta, quindi, per escludere la ricorrenza del vizio di cui si discute nel contenzioso all’odierno esame, richiamarsi alle valutazioni conseguite ed alle flessioni di giudizio riportate nelle schede valutative del ricorrente nel corso della carriera..
Per ciò solo, dunque, in conformità alla consolidata giurisprudenza in materia, deve escludersi la sussistenza del presupposto necessario per configurare il vizio dedotto nei sensi di cui sopra dal ricorrente.
Può quindi passarsi all’esame del vizio di eccesso di potere in senso relativo, prospettato dal ricorrente sulla base di un raffronto fra i propri precedenti di carriera e quelli posseduti, in particolare,.dal controinteressato Colonnello De Benedetto, utilmente collocatosi nella graduatoria di cui è questione al nono posto.
Il ricorrente ripropone, in concreto, un esame comparativo di singole voci valutative al fine di dimostrare la disparità di valutazione che si sarebbe verificata a suo svantaggio e quindi l’illegittimità dell’operato posto in essere dalla commissione di avanzamento.
Il Collegio deve preliminarmente richiamare il principio giurisprudenziale consolidato, già sottolineato in altre decisioni di questa Sezione, secondo cui ai singoli requisiti e titoli non può riconoscersi una specifica autonomia, nella definizione del giudizio complessivo, in quanto tutti gli elementi vanno considerati nel loro insieme, con la conseguenza che eventuali carenze possano essere compensate da titoli diversi apprezzati come equivalenti o prevalenti, secondo giudizi di merito rimessi alla competente Commissione di avanzamento.
Al riguardo, giova richiamare il granitico orientamento del Consiglio di Stato, che dall’altissima discrezionalità tecnica che connota le valutazioni compiute dall’Amministrazione sulla carriera degli ufficiali scrutinandi (le quali, comportando un attento apprezzamento delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare dimostrate in concreto, impingono direttamente il merito dell’azione amministrativa) fa discendere l’ammissibilità del sindacato giurisdizionale solo entro i limiti dei vizi di manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto, non essendo in questo caso il giudice amministrativo munito di cognizione di merito (cfr. Cass. civ., SS.UU., 8 gennaio 1997 n. 91; Cons. Stato, Sez. IV, 28 dicembre 2005 n. 7427, 14 febbraio 2005 n. 440, 14 dicembre 2004 n. 7949, 27 aprile 2004 n. 2559, 17 dicembre 2003 n. 8278, 18 ottobre 2002 n. 5741, 30 luglio 2002 n. 4074 e 3 maggio 2001 n. 2489).
Sulla scorta di tali principi, con specifico riferimento all’ipotesi in cui sia dedotto il vizio di eccesso di potere in senso relativo, si è affermato che il giudice amministrativo:
A) non può procedere all’esame comparativo degli ufficiali valutati in sede di redazione degli scrutini di avanzamento o verificare la congruità del punteggio, in quanto la discrezionalità tecnica attribuita alla commissione è sindacabile solo in presenza di valutazioni microscopicamente irragionevoli (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28 dicembre 2005 n. 7397; n. 440 del 2005, cit., n. 7949 del 2004, cit. e n. 4074 del 2002, cit.);
B) ha cognizione limitata alla verifica in generale della logicità e razionalità dei criteri seguiti dalla commissione di avanzamento, in considerazione dell’ampia discrezionalità attribuita a tale organo, chiamato ad esprimersi su candidati le cui qualità sono definibili solo attraverso sfumate analisi di merito, implicanti la ponderazione non aritmetica delle complessive qualità degli scrutinandi (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 7397 del 2005, cit., n. 440 del 2005, cit., n. 7949 del 2004, cit., n. 4074 del 2002, cit. e 1 settembre 1999 n. 1387);
C) non può scindere i singoli elementi oggetto di valutazione da parte della commissione, o peggio ciascuna delle qualità prese in considerazione nell’ambito di essi, per poi assumere che uno solo di essi isolatamente considerato sia sufficiente a sorreggere il giudizio complessivo (o, se illegittimo, a travolgerlo), in quanto i titoli vantati da ciascun ufficiale sono bilanciabili fra loro conducendo ad un giudizio indivisibile (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, n. 7397 del 2005, cit., 5 aprile 2005 n. 1515 e n. 440 del 2005, cit.).
Orbene, le descritte condizioni di manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto (in ipotesi idonee a ritenere sussistente il dedotto vizio di eccesso di potere in senso relativo) non ricorrono nel caso di specie, essendo piuttosto da osservare che il ricorrente nei motivi aggiunti non ha compiutamente richiamato tutti gli elementi da tenere in considerazione con riguardo al ricordato controinteressato.
In disparte ogni pur prospettabile questione in ordine alla circostanza per cui il dedotto vizio di eccesso di potere in senso relativo investe uno solo dei controinteressati, pur ritualmente tutti destinatari del ricorso e segnatamente anche dei motivi aggiunti, appare comunque sufficiente a rilevare la infondatezza del motivo di ricorso in questione la circostanza per cui lo stesso controinteressato "attenzionato" dal ricorrente risulta – a tacer d’altro – essere stato arruolato nel Corpo della Guardia di Finanza 5 anni prima rispetto al ricorrente, aver conseguito la qualifica apicale di "eccellente" fin dal 10 gennaio 1985, quindi conservandola ininterrottamente fino alla data di riferimento per lo scrutinio di avanzamento impugnato (e, dunque, per un periodo oggettivamente superiore rispetto al ricorrente), aver conseguito notazioni di "lode" per un periodo del pari significativamente superiore rispetto al ricorrente, non aver mai registrato in carriera una reformatio in peius del giudizio finale (cfr. comunque nel dettaglio degli ulteriori profili comparativi in questione la memoria difensiva della resistente amministrazione relativa ai motivi aggiunti del 24 novembre 2010, pagg. 14, ultimo capoverso – pag. 37).
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va respinto poiché infondato.
Sussistono tuttavia giuste ragioni per compensare integralmente fra le parti le spese del presente giudizio.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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