Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Con ricorso notificato in data 24 novembre 2010 e depositato il successivo 13 dicembre 2010 il Codacons, l’Associazione Italiana per i Diritti del Malato -AIDMA- ONLUS, (ora art. 32), e l’Associazione Ter. Mil. Cons. Consumatori del Terzo Millennio hanno chiesto che sia dichiarata l’illegittimità del silenzio rifiuto serbato dalle intimate Amministrazioni sull’istanza con la quale è stato richiesto l’accesso ai documenti e agli atti amministrativi, ai sensi e per gli effetti degli artt. 22 ss. L. n. 241 del 1990 e 2 D.P.R. n. 184 del 2006, in possesso degli Enti cui la richiesta è stata indirizzata per conoscere tutti gli atti, anche istruttori, finalizzati all’acquisto dei farmaci NORVASC TRIATEC e TRIATEC HCT inerenti al costo pagato per l’acquisto di ciascuna confezione nelle Regioni Lombardia, Emilia Romagna, Lazio, Campania e Sicilia nel triennio 20072009 nonché nel corrente 2010, nonché per avere dall’AIFA gli atti di accertamento istruttori compiuti sul consumo di NORVASC, TRIATEC e TRIATEC HCT e sulle ragioni della maggiore quantità di acquisto in corrispondenza dell’anno 2007 maggiormente costoso e, per il biennio 20082009, della minore quantità acquistata nonostante la notevole, verso il basso, differenza di prezzo (anche mediante documenti di data certa anteriori alla richiesta).
2. Avverso il diniego espresso (opposto dalle Regioni Lazio e Lombardia) e tacito (opposto dalle altre Regioni) le ricorrenti, dopo aver chiarito la loro legittimazione all’esercizio del diritto di accesso, sono insorte deducendone l’illegittimità per violazione degli artt. 2224 L. n. 241 del 1990. Hanno infatti dichiarato di avere un interesse concreto ed attuale ad ottenere la documentazione richiesta in relazione all’interesse pubblico alla tutela del diritto alla salute garantito dall’art. 32 Cost.. La necessità di prendere visione della documentazione richiesta è sorta a seguito di anomalie riscontrate ed in relazione alle quali sono stati anche effettuati esposti alla Procura della Repubblica e alla Corte dei conti.
3. L’Agenzia Italiana del Farmaco – AIFA, il Ministero della salute e il Ministero dell’economia e delle finanze si sono costituiti in giudizio per resistere al ricorso senza espletare alcuna attività difensiva.
4. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio per resistere al ricorso senza espletare alcuna attività difensiva, ma depositando documentazione.
5. Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, che ha preliminarmente eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e la carenza di interesse delle ricorrenti mentre nel merito ha sostenuto l’infondatezza del gravame.
6. Si è costituita in giudizio la Regione Campania senza svolgere alcuna attività difensiva.
7. Le Regioni Sicilia e Emilia Romagna e Campania non si sono costituite in giudizio.
8. Alla Camera di consiglio del 20 aprile 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
Alla Camera di consiglio del 20 aprile 2011 parte ricorrente ha dichiarato che l’interesse al ricorso permane relativamente alla documentazione richiesta alle Regioni Lombardia, Sicilia ed Emilia Romagna.
Il ricorso, per la parte in cui residua l’interesse, è infondato per due ordini di motivi.
In primo luogo – ed il rilievo ha carattere assorbente – perché la documentazione richiesta non è a disposizione delle Regioni, come ha chiaramente dichiarato la Regione Lombardia. Ed è noto che è tenuta a rilasciare i documenti richiesti, in presenza dei presupposti di legge, solo l’Amministrazione che tali documenti detiene (Cons. St., sez. VI, 2 aprile 2010 n. 1900).
Ciò in quanto, ai sensi dell’art. 25, secondo comma, L. 7 agosto 1990 n. 241, "la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente".
In secondo luogo perché, come più volte affermato dal Consiglio di Stato (Sez. IV, 15 settembre 2010 n. 6899), la disciplina sull’accesso è volta a tutelare solo l’interesse alla conoscenza, e non l’interesse ad effettuare un controllo generico e generalizzato sull’attività dell’amministrazione, allo scopo di verificare la possibilità di eventuali, future lesioni della sfera dei privati (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 5 ottobre 2001 n. 5291; Sez. VI, 11 maggio 2007 n. 2314).
Con la sentenza 20 febbraio 2008 n. 1559 questo Tribunale ha indicato i limiti che le Associazioni dei consumatori incontrano nell’esercizio del diritto di accesso ai documenti, atteso che l’essere rappresentative degli interessi della collettività diffusa sull’intero territorio nazionale non dà loro diritto ad un controllo generalizzato dell’attività dell’Amministrazione.
La citata sentenza, richiamando una decisione sul punto del giudice di appello (VI Sez., 10 febbraio 2006 n. 555), nell’occasione ha ribadito che la titolarità (o la rappresentatività) degli interessi diffusi non giustifica un generalizzato e pluricomprensivo diritto alla conoscenza di tutti i documenti riferiti all’attività di un gestore del servizio ma solo degli atti, relativi a servizi rivolti ai consumatori, che incidono, in via diretta ed immediata, e non in via meramente ipotetica e riflessa, sui loro interessi.
Né tale potere generalizzato di accesso può farsi discendere dall’art. 140 del Codice dei consumatori, approvato con D.L.vo 6 settembre 2005 n. 206, giacché detta norma, nel regolamentare le modalità di tutela degli interessi collettivi, non contempla un generale potere di accesso a fini ispettivi, ma esplicitamente limita la tutela degli interessi collettivi (per la quale sono legittimate ad agire le associazioni) ad ipotesi specifiche, ed in particolare all’inibitoria giudiziale degli atti e comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti (sub lett. a), all’adozione di "misure idonee" a correggere ed eliminare gli effetti dannosi delle violazioni accertate (sub lett. b) ed alla pubblicazione del provvedimento su quotidiani nazionali o locali (sub lett. c).
Nella specie all’esame del Collegio oggetto dell’istanza di accesso è una serie di atti dalla cui lettura il Codacons ritiene di poter accertare se sono state fatte irregolarità nell’acquisto di alcuni farmaci (i cui produttori peraltro non sono stati evocati in giudizio).
Il ricorso deve dunque essere respinto atteso che, in tal modo, come più volte rilevato dalla giurisprudenza, il diritto di accesso finisce per trasformarsi in uno strumento di ispezione popolare sulla regolarità e trasparenza del servizio, concretizzandosi in un potere esplorativo non compatibile con la normativa vigente (Cons.Stato, Sez. IV, 29 aprile 2002 n. 2283; 6 ottobre 2001 n. 5291; Sez. VI, 1 marzo 2000 n. 1122) e comunque riferito nel caso in esame non a fatti effettivamente accaduti, ma a mere ipotesi di possibili irregolarità.
Infine, e solo per completezza, occorre evidenziare che l’AIFA ha risposto alla richiesta delle ricorrenti con nota del 24 novembre 2010 n. 132453 che, ove non fosse stata considerata esaustiva, avrebbe dovuto essere impugnata nella via dei motivi aggiunti.
Il ricorso, pertanto, in parte deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ed in parte deve essere respinto.
Quanto alle spese di giudizio, può disporsene l’integrale compensazione fra le parti costituite in giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ed in parte lo respinge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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