Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
Con lettera del 17 giugno 2006, prot. n. 10416, il Comune di Capena ha chiesto ai ricorrenti, in quanto proprietari di terreni edificati ubicati nel "Consorzio abitativo abusivo di Colle del Fagiano", il pagamento di una somma pari ad euro 9,82 al metro cubo, quale contributo obbligatorio per le opere di urbanizzazione da realizzare nel comparto, entro e non oltre 30 giorni dalla stessa comunicazione, richiamando tra gli altri, quali presupposti della pretesa l’art.35, settimo comma della Legge 28.2.1985, n. 47, il quale subordina il rilascio della concessione in sanatoria al versamento pro quota di tutti gli oneri necessari per le urbanizzazioni dei comprensori lottizzati abusivamente.
I ricorrenti dopo aver identificato i rispettivi immobili di cui sono proprietari, facenti parte del detto consorzio abitativo e i relativi procedimenti di sanatoria, hanno rappresentato le vicende urbanistiche riguardanti il comprensorio; tali vicende sono scandite da una serie di deliberazioni dell’Amministrazione comunale volte alla perimetrazione dei nuclei abusivi e all’approvazione delle conseguenti varianti, tra cui, la deliberazione consiliare n. 26 del 4 luglio 2002, con la quale sono state approvate le N.T.A della Variante generale al PRG, laddove con riguardo alla sottozona B3 (completamento a bassa densità) è previsto che "nelle aree B3 ricadenti all’interno dei perimetri dei nuclei di Colle del Fagiano e Pastinacci…..le nuove concessioni edificatorie saranno rilasciate sulla base di atti d’obbligo e di convenzione fra il Comune e il proprietario o Consorzio dei proprietari interessati all’edificazione, con l’assunzione a carico degli stessi delle opere di urbanizzazione primarie e secondarie. Per quanto riguarda i lotti in zone B3 già edificati abusivamente il rilascio delle concessioni in sanatoria sarà determinato tenuto conto di quanto previsto dalla L.R. n. 28/80 e della legge n. 47/85", mentre per la realizzazione dell’urbanizzazione le zone C (nuovi insediamenti residenziali) partecipano a tutti gli oneri previsti per il consorzio dei proprietari del nucleo. Con deliberazione consiliare n. 15 del 16.5.2005 il Comune ha stabilito di approvare il Progetto di massima delle opere di urbanizzazione primaria, elaborato dall’arch. R. Sebasti relativamente al perimetro "Colle del Fagiano" zona B3 del vigente PRG e approvazione degli schemi di atto d’obbligo e di convenzione.
Da ultimo, con la predetta lettera del 17 giugno 2006, prot. n. 10416 il Comune ha richiesto ai singoli proprietari dei terreni edificati ubicati nella località "Colle del Fagiano" il pagamento del contributo per oneri di urbanizzazione.
Avverso tale atto gli interessati hanno proposto impugnativa, chiedendone l’annullamento sulla base dei seguenti motivi:
1) in via preliminare, i ricorrenti hanno giustificato la scelta della proposta del ricorso collettivo in quanto identica è la pretesa degli stessi e identiche le questioni avanzate, non confliggenti tra loro, su cui ritengono sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo;
2) i ricorrenti censurano la illegittimità della pretesa del Comune nei loro confronti in quanto detta richiesta non considererebbe che il comprensorio di che trattasi è stato oggetto, tra il 1971 ed il 1974, di interventi edificatori realizzati sulla base di atti autorizzativi rilasciati dalla stessa Amministrazione. La posizione di chi ha costruito all’interno di quelli successivamente qualificati "nuclei abusivi", sulla base di licenze (B., E., G., rectius suoi danti causa, J., M., S.) ovvero -dopo l’entrata in vigore della c.d.legge Bucalossi – sulla base di concessioni edilizie (S.) non potrebbe essere parificata, se non violando la legge, a quella di chi ha costruito in assenza di titolo abilitativo.
In questa situazione, l’Amministrazione pretenderebbe una somma correlata anche a quegli interventi, a suo tempo, autorizzati. Errato, infatti, sarebbe il richiamo nella lettera impugnata all’art. 35, comma 7 (rectius: comma 13) della legge n. 47 del 1985, laddove il Comune ritiene di poter applicare la fattispecie ivi contemplata (che subordina il rilascio della concessione in sanatoria al pagamento degli oneri di urbanizzazione) anche con riferimento ad opere che sono state realizzate in forza di un titolo edilizio. Ciò si ricaverebbe anche dalla L.R. n. 28 del 1980 che impone all’art. 18 l’obbligo di versamento degli oneri solo nel caso in cui si tratti di costruzioni totalmente o parzialmente abusive;
3) la richiesta del Comune sarebbe, altresì, illegittima sotto un ulteriore profilo: la nota comunale fonderebbe la richiesta del contributo sul presupposto di procedere al recupero di un nucleo "abusivo", come il comprensorio in argomento ("Colle del Fagiano"), configurandolo giuridicamente come tale. Tuttavia, la perimetrazione del nucleo abusivo non sarebbe stata realizzata nel rispetto dei canoni fissati dalla predetta L.R. n. 28 del 1980, in quanto effettuata con variante generale al PRG (1997), quando cioè lo strumento urbanistico già esisteva, mentre la citata L.R. n. 28 del 1980 prevede che la perimetrazione dei nuclei abusivi sia possibile solo in sede di approvazione del primo strumento urbanistico generale tanto che, in questo caso, non si può riferirsi al nucleo abusivo, ma ad un mero cambiamento di destinazione d’uso di terreni contigui.
Da ciò deriverebbe che la pretesa del Comune riguardo il pagamento di oneri per interventi già assentiti non sarebbe legittima perché, riguarderebbe immobili poi fatti rientrare tra opere costituenti ipotesi di lottizzazione abusiva, in disparte il rilievo che, se così fosse, si sarebbe già consumata la prescrizione decennale.
Inoltre, secondo i ricorrenti, anche con riferimento agli abusi parziali commessi (dai signori B., E., danti causa G., S.) il calcolo degli oneri di urbanizzazione da pagare in relazione alle parti sanate dovrebbe essere correlato all’effettivo incremento del carico urbanistico generato in conseguenza degli abusi (in relazione al fabbisogno dei servizi); in tale prospettiva apparirebbero comprensibili i modesti importi a titolo di oneri concessori versati per il rilascio delle concessioni in sanatoria;
4) la richiesta avanzata nel 2006 dal Comune (euro 9,82 al metro cubo) sarebbe stata formulata in modo indiscriminato senza neanche tenere conto della data di ultimazione della costruzione.
Inoltre, in due casi (ricorrenti C. e G.) il soggetto verso cui è indirizzata la pretesa comunale non sarebbe quello stesso che ha ottenuto il rilascio della licenza (G.) o della concessione edilizia in sanatoria (C.). Concludono con la richiesta di accertamento della insussistenza di qualsiasi loro debito nei confronti del Comune di Capena a titolo di contributo per opere di urbanizzazione in ordine alle costruzioni edificate sui terreni in questione.
Si è costituito in giudizio il Comune di Capena per resistere al ricorso ed ha chiesto il rigetto dello stesso argomentando profili di infondatezza nel merito.
Con ordinanza collegiale n. 340/2010 sono stati disposti incombenti istruttori eseguiti dall’Amministrazione comunale con documentata relazione in data 19 maggio 2010.
In prossimità della trattazione del merito, i ricorrenti hanno depositato memoria conclusionale insistendo nelle proprie posizioni con richiesta di accoglimento della domanda avanzata.
Alla pubblica udienza del 27 gennaio 2011, la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
1.Nel merito, il ricorso presenta profili di fondatezza per le ragioni di seguito riportate.
1.1. La controversa vicenda, come meglio descritta in fatto, coinvolge i ricorrenti – proprietari di terreni nel Comune di Capena ricadenti in catasto in parte nel foglio 19 e in parte nel foglio 20, insistenti nel comprensorio denominato "Colle del Fagiano", in epoca antecedente al PRG territorio posto al di fuori del centro abitato, su cui gli stessi hanno realizzato opere edilizie difformi dal titolo autorizzatorio, poi generalmente sanate – e il Comune di Capena che ha invitato formalmente gli interessati a versare i contributi obbligatori per le opere di urbanizzazione del comprensorio; in particolare, l’Amministrazione comunale con gli atti di invito impugnati, dopo aver qualificato l’intero comprensorio quale nucleo abusivo da sottoporre a recupero urbanistico (come previsto nella Variante generale al PRG del 1997/2001) ha richiesto – con il richiamo dell’art.35, 7° comma (rectius 13° comma) della Legge n. 47 del 1985 – quota parte degli oneri per la realizzazione delle opere di urbanizzazione di allaccio alla rete fognaria e idrica, comprendendo nel calcolo tutti gli interventi edilizi realizzati, non escludendo quelli gli nel tempo assentiti. Parte ricorrente, infatti, contesta la richiesta del contributo obbligatorio da parte del Comune in quanto preteso anche per la cubatura legittimamente realizzata prima che il comprensorio divenisse residenziale, senza tener conto delle opere già assentite con adozione di titoli edilizi efficaci, non oggetto – tra l’altro – di procedimenti di autotutela.
2. Ciò premesso, la tesi del Comune non può essere condivisa, ritenendo così fondate la seconda e terza censura proposte dai ricorrenti.
Al riguardo occorre richiamare l’opinione della giurisprudenza amministrativa secondo cui la sanatoria di cui alla legge n. 47 del 1985 non può che riguardare le sole opere edilizie abusive, nel senso che il contributo per oneri di urbanizzazione primaria e secondaria (oltre al costo di costruzione) sono dovuti solo per la parte di edificio effettivamente interessato da siffatte opere e non per quella realizzata in conformità del titolo edilizio, attuandosi altrimenti – per la parte, appunto, conforme o non abusiva – una ingiustificata duplicazione del contributo, se a suo tempo assentita a titolo oneroso, o un’imposizione ex post, se esente (cfr. TAR Marche, 5 maggio 2006, n. 221).
Il Comune resistente, nella sua ricostruzione pone un" assimilazione tra i casi in esame e la fattispecie contemplata nell’art. 35, 7° comma (rectius comma 13), della legge n. 47 del 1985 secondo cui "Per le costruzioni ed altre opere di cui al primo comma dell’art. 31, realizzate in comprensori la cui lottizzazione sarebbe dovuta avvenire a norma dell’art. 8 della legge 6 agosto 1967 n. 765, il versamento dovuto per l’oblazione di cui all’art. 31 non costituisce titolo per ottenere il rilascio della concessione edilizia in sanatoria, che resta subordinata anche all’impegno di partecipare pro quota agli oneri di urbanizzazione dell’intero comprensorio in sede di stipula della convenzione".
La fattispecie ivi contemplata si riferisce al caso in cui un soggetto, pur prevedendo lo strumento urbanistico generale che la lottizzazione di un comprensorio debba avvenire a norma dell’art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765, realizza comunque interventi edilizi in assenza o prima dell’approvazione di quel piano.
Nel caso di specie, gli immobili in questione risultano in parte in senso conforme alla normativa urbanistica all’epoca vigente (negli anni "70, quando cioè, per quella zona, non era previsto che l’edificazione potesse avvenire previa approvazione di un piano di lottizzazione), in parte risultano opere realizzate in difformità prima dell’approvazione della variante generale al PRG che, nel mutare la destinazione del comparto interessato (da agricola a centro abitato), ha altresì approvato il piano delle opere di urbanizzazione necessario a causa delle numerose lottizzazioni – abusive – effettuate nel comprensorio in argomento.
Il fatto che il Comune abbia voluto estendere la fattispecie del citato art. 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985 alle ipotesi – certamente più gravi – delle lottizzazioni abusive, sebbene giustificabile come intento, tuttavia tale interpretazione non risulta compatibile con quelle contemplate dalla normativa richiamata.
Nel caso di specie, le opere di urbanizzazione per la realizzazione degli allacci alla rete fognaria e idrica sono state previste in epoca successiva alla data di realizzazione degli interventi edilizi assentiti dal Comune resistente e, pertanto, gli interessati non possono essere assoggettati al pagamento di ulteriori oneri di urbanizzazione per la parte realizzata in conformità al titolo a suo tempo rilasciato dalla stessa Amministrazione.
3. Con il quarto motivo, parte ricorrente contesta che la richiesta avanzata dal Comune sarebbe stata formulata in modo indiscriminato senza tener conto della data di ultimazione della costruzione e inoltre in due casi (nei confronti dei ricorrenti C. e G.) sarebbe stato indirizzato a destinatari non legittimati.
La tesi dei ricorrenti può essere condivisa in parte sulle base delle ragioni che seguono.
Va, anzitutto, osservato che la giurisprudenza pressoché unanime ritiene che l’entità del contributo debba essere individuata con riferimento al momento in cui viene rilasciata la concessione edilizia in sanatoria, poiché il costo da considerare ai fini della commisurazione dei relativi oneri non può che essere quello del momento in cui sorge l’obbligazione, che è appunto quello del rilascio della concessione (cfr. Cons. Stato, Sez.V, 26 marzo 2003, n. 1564; idem, 22 settembre 1999 n. 1113; idem, 25 ottobre 1993, n. 1071; idem, 26 ottobre 1987, n. 661; idem,12 maggio 1987, n. 278 e 4 agosto 1986 n. 40; T.A.R. Lazio, 13 novembre 2002, n. 9982; TAR Basilicata, I, 16 maggio 2008, n. 208).
In tal senso, si è espresso anche questo Tribunale in occasione dell’esame di analoga questione (cfr. Tar Lazio, Roma, sez. II ter, n.1059 del 2009) ritenendo che l’esercizio delle potestà pubbliche, destinate a soddisfare interessi preminenti della collettività, deve avvenire in conformità alla disciplina che è prevista per l’epoca in cui l’Autorità agisce e che è conformata dal Legislatore, per l’appunto, in stretta connessione con le esigenze e le valutazioni correnti nella società contemporanea.
Nel caso di specie, le concessioni in sanatoria sono state rilasciate in epoca di gran lunga successiva a quella dell’istanza (presentata nel 1985) e, a quella data successiva, era stato adottato il Piano di recupero urbanistico della zona le cui norme di attuazione prevedevano la possibilità di rilasciare i titoli edilizi previa sottoscrizione di un atto d’obbligo per l’assunzione di quota parte dei costi relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria.
Non può sottacersi che con gli atti d’obbligo sottoscritti i ricorrenti si sono impegnati a partecipare pro quota al pagamento degli oneri di urbanizzazione sulla base della norma tecnica di attuazione che imponeva tale adempimento per il rilascio della concessione edilizia in sanatoria (tra l’altro non impugnata), con la conseguenza che tale vincolo tra i ricorrenti e il Comune resistente appare vincolante ciò per la parte relativa alle opere eseguite in difformità dal titolo edilizio (non potendo aderire a quanto sostenuto da parte ricorrente circa la insussistenza del vincolo). Invece, merita positiva valutazione la censura relativa alla erronea individuazione in due casi dei soggetti obbligati al pagamento dei contributi, posto che nel caso delle ricorrenti C. e G. la pretesa non è stata correttamente indirizzata ai legittimi destinatari dell’obbligo. Infatti, secondo l’orientamento della giurisprudenza ai fini del pagamento dei contributi di urbanizzazione, risponde direttamente e per intero il titolare della concessione edilizia, essendo i successivi acquirenti estranei al rapporto che al riguardo si è instaurato con il Comune (cfr. Cons. Stato, sez. V, 26 marzo 1996, n. 294; idem, 26 giugno 1996, n. 793)
In conclusione, dalla suesposta fondatezza del secondo, terzo e quarto motivo di ricorso deriva l’accoglimento dello stesso, nei sensi e limiti di cui in motivazione, con assorbimento di ogni altro motivo e profilo di gravame non espressamente esaminato in quanto ritenuto ininfluente e irrilevante ai fini della decisione; conseguentemente, va annullata la nota impugnata notificata ai ricorrenti nella parte in cui assoggetta al pagamento degli oneri di urbanizzazione la parte di immobile realizzata in conformità ai titoli edilizi già rilasciati ai ricorrenti medesimi.
L’andamento del giudizio e la peculiarità della vicenda giustifica la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Roma, sez. II Bis, accoglie il ricorso in epigrafe nei sensi e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla la nota impugnata in parte qua.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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