Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Comune di Uboldo;
Svolgimento del processo
La società N. s.r.l. (d’ora in avanti anche solo N.), operativa nel settore dei prefabbricati, svolge la propria attività in un fabbricato insistente nel Comune di Uboldo, in Via Galilei n. 269.
Volendo ampliare la propria azienda, N. riferisce di avere acquistato nel 2004 le aree corrispondenti ai mappali nn. 5752, 5753, 5754 e 2241, confinanti con quelle già possedute.
Tuttavia, mentre l’area su cui sorge l’attività produttiva già in essere di N. è da sempre azzonata in area D1, destinata ad attività produttive, i mappali nn. 5752, 5753, 5754 e 2241, nel precedente strumento urbanistico, erano classificati come zona agricola.
Indi, con il P.G.T. qui gravato, l’amministrazione comunale ha ritenuto di dovere mantenere le aree corrispondenti ai predetti mappali nn. 5752, 5753, 5754 e 2241 in ambito agricolo (inserendole nel Piano delle Regole in ambito territoriale T3 della Campagna), caratterizzato da significativa naturalità; mentre il Piano del Paesaggio, dal canto suo, ha visto il contesto in questione inserito in area P6, comprendente aree prevalentemente non urbanizzate, in condizioni di elevata naturalità ed importanza ecologica.
Tale classificazione delle suddette aree, che per definizione non consente l’attività produttiva, non è condivisa dall’odierna ricorrente, che ha impugnato gli atti in epigrafe specificati deducendone la illegittimità sotto più profili.
Si è costituito con controricorso il Comune di Uboldo, controdeducendo con separata memoria alle censure avversarie.
Alla pubblica udienza del 24 febbraio 2011 la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
Motivi della decisione
Con il primo motivo di ricorso, l’esponente deduce la violazione dell’art. 13, comma 2°della L.R. Lombardia n. 12/2005, degli artt. 13, comma 5°- bis e 7° della L.R. n. 12/2005, della deliberazione di Giunta Regionale Lombardia n. 8/1681 del 29.12.2005, nonché, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, per violazione del principio di partecipazione procedimentale, per ingiustizia manifesta e per sviamento dalla causa tipica.
In sostanza, con tale articolato mezzo di gravame sono denunciate, da una parte, la presunta violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento sfociato nell’approvazione del Piano e, dall’altra, la presunta inosservanza delle prescrizioni contenute nel parere vincolante sul P.G.T. rilasciato dalla Regione Lombardia al Comune di Uboldo.
Il motivo è infondato.
Come agevolmente risulta dalla documentazione versata in atti dalla parte resistente, il procedimento di approvazione dello strumento urbanistico generale del Comune di Uboldo è stato avviato nel 2004, quindi prima dell’entrata in vigore (il 31.3.2005) della legge regionale della Lombardia n. 12/2005 e, di conseguenza, sotto la vigenza della legge regionale della Lombardia n. 1/2000.
Nelle suindicate circostanze, l’Amministrazione comunale di Uboldo risulta avere garantito adeguata pubblicità alle proprie scelte di pianificazione, assicurando anche il coinvolgimento nelle stesse della cittadinanza.
Solo così si spiega, infatti, la decisione comunale di rendere noto l’avvio dell’iter per la formazione del nuovo strumento urbanistico mediante avviso pubblicato, sia sul quotidiano a diffusione locale "La Prealpina" del 28.4.2004 (cfr. doc. 15 del Comune), sia all’Albo pretorio dell’Ente dal 6.4.2004 al 29.5.2004 (cfr. doc. 16 del Comune).
I cittadini sono stati, altresì, invitati a prendere parte a pubbliche assemblee, indette "per la presentazione delle linee guida del nuovo P.R.G." (nel febbraio 2005, cfr. doc. 17 del Comune) e "per la presentazione del Piano di Governo del Territorio" (nel febbraio 2006, cfr. doc. 19 del Comune), mentre la scelta dei tecnici cui affidare l’incarico di redazione del P.G.T. è stata effettuata con regolare determinazione del Responsabile del Servizio Urbanistica n. 345, del 19.5.2005 (cfr. doc. 18 del Comune).
Si tratta, a ben vedere, di forme di pubblicità rispettose non solo della già ricordata legge regionale n. 1/2000, ma, sostanzialmente, anche dell’attuale legge regionale n. 12/2005, con particolare riferimento all’art. 13, comma 2°, già cit.
Con specifico riguardo alla posizione della ricorrente, poi, va rilevato come la stessa abbia presentato all’Amministrazione di Uboldo le proprie osservazioni al P.G.T. in data 18.10.2006 (cfr. doc. 11 di N.), puntualmente riscontrate dal Comune (cfr. doc. 10 di quest’ultimo), sicché, sotto tale profilo, non si comprende la ragione della doglianza, visto che a N. è stata garantita la piena partecipazione al procedimento di approvazione del P.G.T. in questione.
Sempre in relazione al primo motivo, il Collegio si deve soffermare ora sulle censure volte a denunciare la presunta inosservanza, da parte del Comune, del parere vincolante sul P.G.T. rilasciato dalla Regione Lombardia nella seduta di Giunta del 13.12.2006.
Trattasi del parere prescritto, ai sensi dell’art. 13, comma 5° bis della legge regionale n. 12/2005, per i comuni appartenenti a province non dotate di piano territoriale di coordinamento (P.T.C.P.) vigente (tra i quali, all’epoca, si doveva annoverare l’odierno Comune resistente, poiché la Provincia di Varese non aveva, a quel momento, ancora approvato definitivamente tale piano).
Ebbene, stando alla richiamata norma, detti comuni devono trasmettere gli atti costituenti il P.G.T. (documento di piano, piano dei servizi e piano delle regole) alla Regione, la quale è tenuta a formulare (testualmente) un "parere vincolante in relazione ai propri indirizzi di politica territoriale", da osservarsi a pena di inefficacia (come si desume dal successivo comma 7°, del medesimo art. 13).
Nel caso di specie, la Regione ha formulato il prescritto parere vincolante con deliberazione della Giunta Regionale n. VIII/003808 del 13.12.2006, ricevuta dal Comune il 22.12.2006 (cfr. doc. 5 di parte resistente).
Ebbene, secondo la difesa ricorrente, detto parere conterrebbe talune prescrizioni indirizzate al Comune che sarebbero state disattese dall’Amministrazione locale.
La lettura degli atti di causa induce, tuttavia, il Tribunale ad opinare diversamente, ritenendo che il P.G.T. definitivamente approvato non si ponga in contrasto con le indicazioni del parere regionale.
Così, per quanto riguarda la coerenza del Piano in questione con le scelte pianificatorie provinciali (anche se all’epoca non definitivamente approvate), non risulta sussistente la lamentata mancanza di approfondimento conoscitivo nel documento di piano, avuto riguardo alla individuazione degli ambiti agricoli.
Ciò, in quanto, nel ridetto parere regionale, siffatto approfondimento è richiesto essenzialmente in ipotesi di eventuale riduzione degli ambiti agricoli rispetto a quelli individuati dal P.T.C.P. (cfr. doc. 5 citato, al punto 2 del parere).
Nel caso di specie, per contro, il Comune non ha affatto disposto una riduzione delle aree agricole, avendo, anzi, optato per un ampliamento dell’ambito agricolo per la tutela di fondamentali valori ambientali, in contrasto con l’osservazione della società N. che richiedeva, invece, un ampliamento della zona industriale.
Non può, di conseguenza, fondatamente sostenersi il contrasto della scelta comunale con le previsioni – anche se allora non approvate – della Provincia di Varese.
Per quanto riguarda, poi, la coerenza del P.G.T. con la pianificazione regionale e statale (punto 3 del citato doc. 5), si prescrive, in primo luogo, che il Piano comunale recepisca, agli effetti localizzativi, i tracciati – comprensivi delle relative eventuali fasce di salvaguardia – degli interventi consistenti:
a) nella Variante sud alla ex S.S. 233 "Varesina", opera connessa al "Sistema Viabilistico Pedemontano" e comprensiva del nuovo svincolo "Saronno sud" di raccordo tra l’autostrada A9 e la stessa Variante;
b) nell’ampliamento alla terza corsia del tratto LainateComo dell’Autostrada A9;
c) nello svincolo a quadrifoglio sulla A9 e nell’attestazione della "Varesina bis" sull’attuale ex S.S. 233, come da riconfigurazione progettuale sviluppata dalla Società Autostrade per l’Italia s.p.a.
E’ prescritto – inoltre – che gli interventi di riorganizzazione degli innesti della viabilità locale sulla ex S.S. 527, come definiti nel Piano delle Regole, siano attuati previo assenso della Provincia di Varese, quale ente di riferimento ai fini della gestione complessiva della stessa ex S.S. 527.
Da ultimo, si prescrive che nel Documento di Piano sia inserito un richiamo al contesto paesistico in cui si colloca il Comune di Uboldo rispetto al Piano Territoriale Paesistico Regionale (P.T.P.R.), con l’indicazione dei relativi indirizzi di tutela.
Orbene, come risulta dalla memoria difensiva del resistente del 24.1.2011 (nella quale sono state trascritte talune indicazioni contenute nel documento di piano – D.d.P. – peraltro consultabili agevolmente sul sito internet del Comune), con deliberazione del C.C. n. 3/2007 (doc. 4 dell’ente resistente) sono state introdotte delle modifiche al D.d.P. idonee a garantire il rispetto delle prescrizioni contenute nel parere regionale.
Così, a proposito del rapporto con il P.T.P.R., é stata specificata (a pag. 205 del documento medesimo) la valenza paesistica del D.d.P. "poiché… le analisi e le direttive del D.d.P. 2005 risultano coerenti con i disposti del Piano Territoriale Paesistico Regionale".
Per quanto concerne, invece, le previsioni infrastrutturali di interesse statale e regionale, con nota posta in calce a pag. 129 del D.d.P., si è dato atto che il territorio comunale è interessato dalla "fascia di salvaguardia", definita in base al progetto preliminare delle infrastrutture autostradali e stradali previste per la realizzazione del Sistema Viabilistico Pedemontano, per effetto della deliberazione del CIPE n. 77 del 29.3.2006.
Sul punto, poi, non si può dimenticare come il parere regionale sia vincolante per il Comune soltanto in relazione agli indirizzi regionali di politica territoriale (cfr. art. 13, comma 5° bis cit.), mentre le previsioni infrastrutturali citate nel parere della Regione (cfr. ancora il doc. 5 del resistente), attengono non alla politica territoriale della Regione, bensì a quella dello Stato, trattandosi di interventi previsti dal CIPE che, con la citata deliberazione n.77/2006 ha approvato il progetto preliminare del "Sistema Viabilistico Pedemontano", ai sensi del d.lgs. n. 190/2002 e s.m.i., sulla realizzazione delle infrastrutture strategiche e della legge n.443/2001 (c.d. legge obiettivo).
Si tratta, quindi, di infrastrutture di rilevanza nazionale, avente una specifica regolamentazione, ricavabile dal "Codice dei contratti pubblici" (di cui al d.lgs. n.163/2006, artt. 161 e seguenti), prevalente sulla legge regionale n. 12/2005 e sugli strumenti urbanistici locali (cfr. quanto disposto dall’art. 165, comma 7°, del d.lgs. n.163 cit., per il quale l’approvazione del progetto preliminare dell’infrastruttura strategica determina "…l’automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati").
Non si può, pertanto, ravvisare una violazione delle prescrizioni statali relative alle infrastrutture strategiche, che sono in ogni caso destinate a prevalere ex lege (cfr. il citato art. 165 del Codice dei contratti pubblici), "in sostituzione" delle eventuali norme di piano difformi, secondo un meccanismo analogo a quello della "inserzione automatica di clausole", di cui all’art. 1339 cod. civ., ovvero, a quello dell’ "integrazione del contratto", ex art. 1374 cod. civ. (cfr. T.A.R. Liguria Genova, sez. I, 07 aprile 2006, n. 347, per cui l’approvazione del progetto in forza dell’art. 3, co. 7° del d.lg. n. 190 del 2002 comporta " automatica variazione degli strumenti urbanistici vigenti ed adottati ", sicché la successiva variante comunale al piano regolatore per il territorio interessato dalla realizzazione delle opere è confermativa di un effetto giuridico già prodotto ex lege).
Si comprende, così, l’indicazione conclusiva contenuta nella predetta nota (a pg. 129 del D.d.P.) secondo cui, a seguito dell’approvazione del progetto definitivo delle opere del Sistema Viabilistico Pedemontano, "dovrà essere approvata specifica variante al P.G.T.".
In effetti, in piena coerenza con tale previsione, deve essere brevemente richiamata la deliberazione della G.C. di Uboldo n. 23 del 27.07.2009, di cui pure è data menzione nella memoria della difesa comunale del 24.01.2011 (anch’essa reperibile sul sito internet del Comune di Uboldo) con cui è stato avviato il procedimento di variante generale al P.G.T. volto, non soltanto, a recepire le previsioni prescrittive e prevalenti in merito agli ambiti agricoli e alle infrastrutture stradali di interesse sovracomunale del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale nel frattempo approvato dalla Provincia di Varese, ma anche a tenere conto della proposta di Piano Territoriale Regionale, approvata dalla Giunta Regionale con D.G.R. del 16.1.08 n. 6447 e all’esame del Consiglio Regionale della Lombardia, che potrebbe introdurre previsioni prevalenti sul P.G.T., concernenti la realizzazione di infrastrutture prioritarie e di interventi di potenziamento ed adeguamento delle linee di comunicazione e del sistema della mobilità.
Quanto, infine, alle ulteriori, presunte difformità del D.d.P. dal parere regionale, segnalate dall’esponente a proposito "dell’individuazione delle acque di ricarica dell’acquifero profondo", della "Carta di fattibilità geologica" e della "Carta di Sintesi", è sufficiente constatare come, rispetto ad esse, non sia configurabile alcun elemento di incompatibilità del Documento di Piano, rilevante ai sensi dell’art. 13, co. 7°, secondo periodo L.R. cit., atteso che il parere regionale non detta al riguardo alcuna prescrizione; d’altro canto, con specifico riguardo alle summenzionate difformità del D.d.P. dal parere regionale, il Collegio non può non accennare alla controdeduzione di parte resistente, che fa leva sulla carenza di legittimazione di N. alla proposizione delle censure in questione. E, per vero, la società istante non ha in alcun modo dimostrato in che senso il presunto mancato recepimento del parere regionale nel D.d.P. possa incidere sulla disciplina urbanistica della propria area, contenuta nel Piano delle Regole (sul punto, giova richiamare la più recente giurisprudenza del Supremo Consesso amministrativo, sui limiti alla configurabilità dell’interesse c.d. strumentale all’impugnazione di uno strumento urbanistico, nel senso che, tale impugnazione deve pur sempre ancorarsi a specifici vizi ravvisati con riferimento alle determinazioni adottate dall’Amministrazione in ordine al regime dei suoli in proprietà del ricorrente, e non può fondarsi sul generico interesse a una migliore pianificazione del proprio suolo, che in quanto tale non si differenzia dall’eguale interesse che un quisque de populo potrebbe nutrire. Così, Cons. di Stato, sez. IV, 12 gennaio 2011, n.133; nello stesso senso, id. 13 luglio 2010, nr. 4546; id. 7 giugno 2004, nr. 3563; Cons. Stato, sez. V, 23 aprile 2001, nr. 2415).
Consegue da ciò, quindi, che risulta priva di fondamento la tesi ricorrente, secondo cui il Comune di Uboldo avrebbe violato prescrizioni vincolanti del parere regionale.
A diverso avviso non conduce la considerazione della pendenza del ricorso straordinario proposto dalla Regione Lombardia contro lo stesso Comune, per l’annullamento del P.G.T. di cui è causa (cfr. doc. 17 della ricorrente), non ravvisandosi alcuna pregiudizialità, ai sensi dell’art. 295 c.p.c. (norma richiamata dall’art. 79 del codice del processo amministrativo), fra quest’ultimo ricorso e la presente controversia.
In mancanza della lamentata difformità, viene a cadere anche la censura che fa leva sulla violazione dell’art. 7 della L.R. n. 12 cit. e della d.G.R. del 29.12.2005.
Il primo motivo di ricorso si presenta, dunque, in parte infondato e per il resto inammissibile (oltre che, comunque, infondato).
Passando ad esaminare il secondo motivo di ricorso, con cui si denuncia l’eccesso di potere per contraddittorietà intrinseca dei documenti del P.G.T., per illogicità manifesta, per violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, per carenza di motivazione in ordine alla natura agricola dell’area, illogicità dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento e contraddittorietà anche nel rigetto delle osservazioni presentate, il Collegio rassegna le seguenti considerazioni.
La presunta illogicità della scelta comunale di collocare in zona agricola i sopra citati mappali di proprietà della ricorrente viene ricavata – a detta di quest’ultima – dalla circostanza di fatto che gli stessi presenterebbero una vocazione industriale.
In realtà, in base al previgente P.R.G., l’area in questione aveva una destinazione a zona agricola e non certo una destinazione produttiva (cfr. doc. 13 di parte resistente, ovvero lo stralcio dell’azzonamento del previgente P.R.G. relativo all’area suddetta), tanto è vero che essa si trovava allo stato naturale e non era occupata da nessun manufatto (cfr. la fotografia satellitare, doc. 12 del resistente ed anche i documenti 7 e 8 di quest’ultimo), e l’attuale destinazione in "Ambito Territoriale 3: della Campagna" è propria delle porzioni di territorio comunale caratterizzate da "significativa naturalità", nonostante gli interventi dell’uomo, per cui vi rimangono una sequenza di aree verdi, strutturate dall’antica matrice agraria (cfr. l’art. 69 del Piano delle Regole – P.d.R., doc. 8 della ricorrente).
La disciplina prevista dal P.d.R. per l’area della ricorrente, di conseguenza, risulta coerente con le effettive caratteristiche fisiche, naturali ed ambientali di tale area e incline ad esercitare una funzione di conservazione della prevalente condizione naturale (cfr. artt. 96 e 150 del Pd.R., doc. 9 della ricorrente).
La vigente destinazione, quindi, lungi dal rappresentare una indebita limitazione di una supposta funzione industriale (in realtà insussistente), è ispirata dall’esigenza di garantire una adeguata separazione fra l’ambito edificato urbano e la zona industriale, nonché di garantire una continuità, anche se minima, al paesaggio naturale (cfr. la controdeduzione del Comune all’osservazione della ricorrente, doc. 10 di parte resistente, ove si evidenzia il carattere eccezionale della destinazione monofunzionale P1 per l’area già occupata dall’azienda della soc. N., in quanto frammentaria ed interclusa in ambito con diverse caratteristiche).
Sulla questione, preme – per completezza – richiamare l’orientamento costante della giurisprudenza, incline a ritenere, da un lato, che le scelte effettuate dall’Amministrazione in sede di adozioneapprovazione degli atti di pianificazione del territorio costituiscono apprezzamenti di merito o, comunque, espressione di ampia potestà discrezionale, sottratte al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità (non sussistenti, peraltro, nel caso di specie, per le ragioni sopra esposte); e, dall’altro, che in occasione della formazione di uno strumento urbanistico generale, le scelte discrezionali dell’Amministrazione riguardo alla destinazione di singole aree non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali – di ordine tecnicodiscrezionale – seguiti nella impostazione del piano (cfr. Cons. St., Ad. Plen. n. 24/99 cit., nonché, C.d.S., sez. IV, 4 ottobre 2007, n. 5210; 11 ottobre 2007, n. 5357; 21.5.2007 n. 2571;14 ottobre 2005, n. 5713; 20 settembre 2005, n. 4818; 25 maggio 2005, n. 2718; 26 maggio 2003, n. 2827; 9 luglio 2002, n. 3817; 22 maggio 2000, n. 2934), salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o ingenerato affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
Al contempo, non va neppure dimenticato che, sempre secondo l’insegnamento giurisprudenziale, la destinazione a zona agricola può essere utilizzata a salvaguardia del paesaggio o dell’ambiente e non presuppone necessariamente che l’area stessa venga utilizzata per colture tipiche o sia già in possesso di tutte le caratteristiche previste dalla legge per tale utilizzazione, rientrando nell’ampia discrezionalità del Comune di orientare gli insediamenti urbani e produttivi in determinate direzioni, ovvero di salvaguardare precisi equilibri dell’assetto territoriale (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 16 febbraio 2011, n. 1015; 15 settembre 2010, n. 6874; 3 novembre 2008 n. 5478; 14 ottobre 2005, n. 5723; 19 marzo 2003, n. 1456; sul punto, si veda, altresì, la sentenza di questo T.A.R., Sezione II, n. 7508 del 10 dicembre 2010, che costituisce precedente specifico in quanto riferita proprio all’attuale P.G.T. del Comune di Uboldo).
Per le considerazioni che precedono, anche il secondo motivo di ricorso risulta infondato.
Conclusivamente, quindi, il ricorso in epigrafe specificato deve essere respinto.
Quanto alle spese di lite il Collegio, in considerazione della complessità delle questioni trattate, ritiene equo disporne l’integrale compensazione fra le parti costituite. Nulla per il resto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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