Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il ricorrente ha impugnato gli atti indicati in epigrafe deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili.
Le amministrazioni resistenti, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l’inammissibilità e, comunque, l’infondatezza dell’impugnazione proposta.
Durante la camera di consiglio del 23.03.2010 – svoltasi dinanzi alla IV sezione del Tribunale – la parte ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare (cfr. verbale di udienza in atti).
Le parti hanno prodotto memorie e documenti.
All’udienza del giorno 16.02.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
F.M. – docente di Chirurgia Generale presso l’Università di Pavia e operante in regime di convenzionamento presso il Policlinico San Matteo, Divisione di Chirurgia Generale e Toracica – impugna gli atti indicati in epigrafe, afferenti all’organizzazione aziendale della Fondazione Policlinico San Matteo.
In data 26 giugno 2008 la Fondazione sottoponeva, per l’approvazione, alla Regione Lombardia il piano di organizzazione aziendale (P.O.A.), già deliberato dal Consiglio di amministrazione dell’istituto con atto n. 98 del 26 giugno 2008.
Il piano predisposto dalla Fondazione (cfr. allegato al doc. 1 di parte ricorrente) prevedeva la modificazione della struttura organizzativa già esistente, basata sulla presenza di tre strutture complesse di chirurgia generale: la chirurgia generale I, nota come chirurgia epatopancreatica, la chirurgia generale II, nota come chirurgia gastroenterologia e mammaria e la chirurgia generale III dedicata prevalentemente all’attività chirurgica per pazienti in emergenza o urgenza e comprendente le attività di chirurgia toracica.
Il nuovo piano organizzativo contemplava il mantenimento delle strutture complesse di chirurgia generale I e II, nonché la realizzazione del dipartimento cardiotoracovascolare, da articolare in varie strutture complesse, tra le quali quella di chirurgia toracica, dedicata alle attività già comprese nella precedente chirurgia generale III.
Il piano stabiliva espressamente che "è inoltre verosimile che nella sua precipua caratterizzazione inizialmente la chirurgia toracica, temporaneamente, possa configurarsi come struttura semplice" (cfr. documentazione in atti).
A seguito di osservazioni mosse dalla Regione Lombardia in ordine alla previsione di introdurre tre strutture complesse ed, in particolare, quella di chirurgia toracica, secondo l’articolazione appena ricordata, si apriva un contraddittorio tra la Fondazione e la Regione, all’esito del quale la Fondazione, con nota datata 11 dicembre 2008, prendeva atto "della riferita impossibilità di procedere all’istituzione di tale struttura" – ossia la struttura complessa di chirurgia toracica – "in quanto di alta specialità e vincolata dal piano socio sanitario vigente".
Su tali basi, la Giunta Regionale della Lombardia, con deliberazione n. VIII/008848 del 30 dicembre 2008, approvava il piano di organizzazione aziendale della Fondazione Policlinico San Matteo.
Successivamente, in forza di una specifica richiesta della Fondazione, il Direttore Generale Sanità della Regione Lombardia, con atto datato 11 novembre 2009 (cfr. doc. 11 bis di parte ricorrente), provvedeva all’aggiornamento del registro regionale delle strutture accreditate sulla base della mera ridenominazione, in base al p.o.a., "della U.O. di chirurgia generale 3 in chirurgia toracica 1, in considerazione che la funzione è già stata svolta presso la citata U.O. fin dal 1998…".
Quindi, la Fondazione Policlinico San Matteo, con deliberazione n. 2/D.G./0001 datata 8 gennaio 2010 (cfr. doc. 12 di parte ricorrente), considerava, in primo luogo, che il p.o.a prevede la riorganizzazione dell’attività di chirurgia nelle articolazioni strutturali di: "1) S.C. chirurgia generale 1 (ex S.C. chirurgia generale 1 ad indirizzo epatopancreatico); 2) S.C. chirurgia generale 2 (ex S.C. chirurgia generale 2 ad indirizzo gastroenterologicomammarico); 3) S.C. chirurgia toracica (ex S.C. chirurgia generale 3)". Inoltre, si è precisata l’opportunità di prevedere, per quest’ultima branca organizzativa, "inizialmente e temporaneamente" la configurazione di "struttura semplice facente capo alla S.C. di Cardiochirurgia fino a quando non caratterizzi e stabilizzi il proprio volume di attività".
Sul piano dispositivo, la deliberazione in esame ha preso atto della nuova organizzazione, in base al p.o.a., nelle articolazioni strutturali di 1) S.C. chirurgia generale 1, confermando quale direttore il prof. P.D., 2) S.C. chirurgia generale 2, conferendo l’incarico di direttore al prof. A.P., 3) S.S. di chirurgia toracica, facente capo alla S.C. di cardiochirurgia, afferente al dipartimento cardiotoracovascolare e rinviando ad altro provvedimento il conferimento di direttore della struttura semplice di chirurgia toracica.
Con atto del 18 marzo 2010 (cfr. doc. 39 di parte ricorrente), il Direttore Generale Sanità della Regione Lombardia ha annullato in autotutela il precedente provvedimento datato 11 novembre 2009 (cfr. doc. 11 bis di parte ricorrente), rilevando che tale determinazione – con la quale si affermava la coerenza con la previsione del p.o.a. approvato della richiesta della Fondazione di mera ridenominazione "della U.O. di chirurgia generale 3 in chirurgia toracica 1, in considerazione che la funzione è già stata svolta presso la citata U.O. fin dal 1998…" – si basava esclusivamente sui dati comunicati dalla Fondazione medesima in ordine sia all’attività svolta dalla SC di chirurgia generale III in relazione al trapianto di polmone, sia in relazione alle attività di chirurgia toracica.
L’atto di secondo grado evidenzia che, dalle verifiche effettuate, emerge che l’attività svolta in ambito toracico dalla S.C. di chirurgia generale III integra solo il 15 % del complesso delle attività eseguite dalla struttura, assumendo così una dimensione marginale, sicché l’istituzione della chirurgia generale I non può ritenersi una mera ridenominazione della S.C. di chirurgia generale III, ma "comporta una modifica del p.o.a. ed è, inoltre, vincolata al piano socio sanitario in quanto struttura di alta complessità".
Il provvedimento considera, altresì, che – come già comunicato alla Fondazione con precedente nota del 21.12.2009 – le modifiche ai p.o.a. sono sottoposte al controllo della Giunta regionale, sicché, qualora la Fondazione ritenga di apportare la modifica in questione, dovrà sottoporsi al previsto controllo.
2) In via preliminare, va respinta l’eccezione con la quale la Fondazione contesta l’ammissibilità del ricorso, sul presupposto che le delibere impugnate non inciderebbero in modo lesivo sulla sfera giuridica del prof. M..
Sul punto va osservato che il ricorrente pone a fondamento del gravame la sua posizione di docente di Chirurgia Generale presso l’Università di Pavia, operante in regime di convenzionamento presso il Policlinico San Matteo, con la conseguenza che le modifiche del p.o.a. incidenti sulla organizzazione della fondazione si riflettono immediatamente sui posti di direzione di struttura complessa ottenibili dal docente, il quale, del resto, con separato ricorso ha contestato gli atti con i quali la Fondazione e l’Università di Pavia hanno individuato il docente cui affidare ad interim la responsabilità della struttura complessa di Chirurgia Generale III.
Ne deriva che le deliberazioni impugnate incidono sulla pretesa lavorativa del ricorrente, che, pertanto, è portatore di un interesse concreto ed attuale rispetto alla loro caducazione, con conseguente infondatezza dell’eccezione di cui si tratta.
Parimenti, è infondata l’eccezione di difetto di legittimazione passiva proposta dalla Regione, in quanto il ricorso si rivolge anche avverso delibere regionali, la cui successiva caducazione in autotutela non incide sulla legittimazione dell’ente regionale, ma al più – come si dirà in relazione ai motivi dedotti – sull’interesse ad articolare determinate censure.
Del resto, le doglianze articolate dal ricorrente in relazione al contenuto del p.o.a. investono direttamente e sostanzialmente l’approvazione regionale e afferiscono all’assetto organizzativo del Policlinico derivante proprio dall’approvazione regionale, sicché la Regione Lombardia risulta coerentemente investita del ruolo di parte resistente nel giudizio di cui si tratta.
3) Con i due motivi proposti, che possono essere trattati congiuntamente, perché strettamente connessi sul piano logico e giuridico, il ricorrente lamenta la mancata assegnazione in suo favore della direzione della struttura complessa di Chirurgia Generale III, nonché l’illegittimità della deliberazione del Direttore Generale Sanità della Regione Lombardia datato 11 novembre 2009, in quanto avrebbe approvato una modificazione del p.o.a., nonostante fosse necessario il controllo della Giunta.
Le censure non meritano condivisione.
Si è già evidenziato che il Direttore Generale Sanità della Regione Lombardia, con atto del 18 marzo 2010 ha annullato in autotutela – quindi con effetti ex tunc – la precedente deliberazione datata 11 novembre 2009, oggetto delle contestazioni di parte ricorrente.
Inoltre, la caducazione è stata disposta – come già evidenziato al punto sub 1 della motivazione – proprio in considerazione del fatto che l’istituzione della chirurgia toracica I quale struttura complessa non può considerarsi una mera ridenominazione della S C chirurgia generale III, ma integra una modifica del p.o.a. che richiede una specifica deliberazione della Giunta Regionale.
Va osservato che l’annullamento d’ufficio è stato disposto per ragioni sostanzialmente coincidenti, per la parte in esame, con le censure (in particolare il secondo motivo) articolate dal ricorrente, il quale contesta la "radicale trasformazione" del p.o.a. realizzata senza l’intervento della Giunta regionale.
La circostanza che la delibera impugnata sia stata annullata in autotutela, con effetto ex tunc e per ragioni corrispondente alle doglianze formulate nel ricorso conduce ad escludere la sussistenza di uno specifico interesse, concreto ed attuale, alla proposizione delle censure in esame, che, pertanto, risultano inammissibili.
In via di ulteriore precisazione, vale comunque osservare che non trova conferma nelle risultanze documentali la tesi del ricorrente secondo la quale la già richiamata successione di delibere della Fondazione e della Regione in ordine all’approvazione del p.o.a. avrebbe comportato la ricostituzione della struttura complessa di Chirurgia generale III, alla cui direzione egli ambisce.
Invero, come messo in luce al punto sub 1 della motivazione, il p.o.a. approvato dalla Regione prevede una diversa struttura organizzativa del Policlinico, connotata dal mantenimento delle strutture complesse di chirurgia generale I e II e dalla soppressione della struttura complessa chirurgia generale III.
Nel contempo si è prevista la collocazione della struttura di chirurgia toracica – già compresa nella precedente struttura complessa di chirurgia generale III – nell’ambito della struttura complessa di cardiochirurgia afferente al dipartimento cardiotoracovascolare, con la precisazione che chirurgia toracica integra una struttura semplice, la cui trasformazione in struttura complessa viene differita nel tempo.
Del resto, proprio la caducazione in autotutela della delibera regionale datata 11 novembre 2009 ha precluso alla Fondazione di equiparare la chirurgia toracica alla precedente chirurgia generale III e, pertanto, di configurarla come struttura complessa.
Ecco, allora, che in base al p.o.a. approvato la chirurgia generale III non esiste più come branca organizzativa, mentre chirurgia toracica è una struttura semplice e non complessa.
Ne deriva l’infondatezza della censura con la quale il ricorrente lamenta che la Fondazione Policlinico San Matteo non si sarebbe adeguata alle determinazioni regionali – con particolare riferimento all’intervento in autotutela di cui si è detto – omettendo di mantenere sul piano strutturale l’operatività della struttura complessa di chirurgia generale III, di cui egli ha chiesto l’incarico di direzione.
Insomma, tale censura poggia su un presupposto di fatto insussistente, in quanto la tesi secondo la quale le determinazioni regionali avrebbero ripristinato la struttura complessa di chirurgia generale III non riflette i contenuti del p.o.a. approvato dalla regione, atteso che proprio il p.o.a. sopprime la struttura in questione e inquadra la chirurgia toracica come struttura semplice del dipartimento cardiotoracovascolare.
Quanto poi alla contestazione – compresa nel primo motivo – con la quale si lamenta il mancato conferimento al ricorrente dell’interinato relativo all’incarico di direzione della struttura complessa di chirurgia generale III, in conseguenza del pensionamento del precedente titolare, va osservato, in primo luogo, che il conferimento dell’interinato in questione non è l’oggetto degli atti impugnati, atteso che la determinazione del Direttore Generale della Fondazione datata 8 gennaio 2010 ha confermato la titolarità dell’incarico direttivo della struttura complessa di chirurgia generale I al prof. Dionigi e ha conferito la direzione della struttura complessa di chirurgia generale II al prof. Pietrabissa.
Viceversa, non è supportata da alcun interesse concreto la censura rivolta avverso gli atti – peraltro revocati con la citata deliberazione datata 8 gennaio 2010 – di conferimento al prof. Dionigi dell’incarico di direzione ad interim di chirurgia generale II, atteso che dalla documentazione in atti non risulta che il ricorrente abbia mai avanzato pretese rispetto all’incarico da ultimo indicato.
Anche le contestazioni adombrate in relazione al conferimento dell’interinato della struttura complessa – ora soppressa – di chirurgia generale III non meritano condivisione, in quanto afferiscono a delibere diverse da quelle impugnate e oggetto, come già evidenziato, di un separato ricorso, chiamato nella medesima udienza pubblica.
Ne deriva che le censure sviluppate con i motivi di ricorso sono in parte inammissibili e in parte infondate, secondo quanto appena esposto.
4) In definitiva, il ricorso è infondato e deve essere respinto.
Nondimeno, la particolare articolazione della situazione di fatto sottesa alle determinazioni gravate consente di ravvisare giusti motivi per compensare tra le parti le spese della lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso.
Compensa tra le parti le spese della lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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