Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. La società ricorrente espone di avere conseguito, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, indetta dal Consorzio ASI di Siracusa, la concessione di costruzione e gestione – mediante finanza di progetto ex lege regionale siciliana 29.4.1985, n. 21 e s.m.i., di una piattaforma polifunzionale per la gestione (smaltimento e recupero) di rifiuti industriali (delibera Comitato direttivo n. 66 del 6 dicembre 2002 e relativo contratto dell’1.8.2003).
La piattaforma è stata a suo tempo inserita nel programma triennale delle opere pubbliche consortili, in quanto prevista tra gli interventi che il d.P.R. 17 gennaio 1995 (recante "Approvazione del Piano di disinquinamento per il risanamento del territorio della provincia di Siracusa – Sicilia orientale", in G.U., serie generale, 2 maggio 1995, s.o. n. 51, pag. 141 e ss.) ha individuato come funzionalmente "necessari per il raggiungimento degli obiettivi di risanamento e riqualificazione dell’area a rischio" (d.P.R. cit., allegato A, pag. 189), classificando il progetto de quo tra gli interventi ad alta priorità.
Ricorda, infatti, che una parte significativa del territorio della provincia di Siracusa è stata dichiarata "ad elevato rischio di crisi ambientale", con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 30.11.1990, adottata sulla base dell’allora vigente art. 7 legge 349 del 1986.
Precisa, altresì, che gli oneri per la realizzazione e l’esercizio della piattaforma polifunzionale (per un investimento di circa 35 milioni di euro) sono a totale carico del concessionario, che potrà rivalersi esclusivamente con i rientri tariffari (trattamento di rifiuti speciali, pericolosi e non, di origine industriale), peraltro nei limiti indicati nell’allegato alla convenzione accessiva, nonché con la produzione di energia elettrica e il recupero di materie prime secondarie.
L’impianto è composto da varie sezioni (trattamento rifiuti liquidi, inertizzatore, termovalorizzatore, bonifica biologica, discarica per rifiuti pericolosi e non), il cui funzionamento integrato consentirà di ridurre al minimo i rifiuti industriali avviati allo smaltimento (in discarica o mediante termovalorizzazione), comunque assicurando il rispetto dei più rigorosi e avanzati standard.
L’opera ha conseguito il giudizio positivo di impatto ambientale, con prescrizioni, del Ministero dell’Ambiente ( decreto 26.9.2005, prot. n. DEC/DSA/2005/00984) nonché i pareri favorevoli degli organi tecnici intervenuti nel corso del procedimento (ASL, ARPA, Soprintendenza etcc.).
L’istanza di approvazione del progetto (presentata ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, all’epoca vigenti), è stata presentata nel novembre 2003.
Il relativo procedimento si è concluso nel maggio 2006, con l’adozione, ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006 (nel frattempo entrato in vigore) dell’ordinanza del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia n. 470 del 15.5.2006, in epigrafe.
Tale organo, a sua volta, aveva nel frattempo acquisito la relativa competenza, in ragione dello stato di emergenza ambientale, dichiarato nell’ambito del territorio della Regione siciliana, ex art. 5, comma 1, l. 24.2.1992, n. 225 ( d.P.C.M. 22.1.1999), e successivamente più volte prorogato, da ultimo, per quanto concerne la gestione dei rifiuti speciali, fino al 31 maggio 2006 ( d.P.C.M. 29.12.2005, in G.U., serie generale, 10.1.2006, n. 7).
La società ha quindi provveduto alla redazione del progetto esecutivo, oggetto di procedimento di ottemperanza innanzi al competente Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, cui, in data 3.8.2007, è stata presentata la necessaria documentazione.
In attesa dell’esito dell’ottemperanza, il progetto esecutivo è stato inoltrato in data 20.12.2007 anche all’Autorità concedente (Consorzio A.S.I. di Siracusa) per la verifica di cui all’art. 112 d.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii., nonché, per il suo tramite, al Genio civile, ai fini del nulla – osta antisismico.
Nel frattempo, a seguito di indagini della magistratura penale, è insorta controversia con l’Agenzia regionale siciliana per i Rifiuti e le Acque, succeduta alla gestione commissariale, in merito ad alcuni profili della localizzazione dell’impianto, peraltro già approfonditi e risolti positivamente nell’ambito dei procedimenti di VIA e di autorizzazione unica.
Con nota n. 771 del 18.2.2008, il Consorzio ASI (al quale, come detto, era stato inoltrato il progetto esecutivo della piattaforma), ha chiesto all’Ufficio del Genio civile di Siracusa "un parere di conformità sismica alle norme tecniche di cui alla l. 64/74".
O. ha prodotto, a tale Ufficio, numerosa documentazione, ivi compreso lo studio geologico, geotecnico e idrologico della piattaforma.
Nel frattempo, nell’ambito del procedimento penale sopra menzionato, la società veniva a conoscenza, di una nota – parere del Genio civile 16561 dell’1.8.1995 resa nell’ambito del procedimento di approvazione del PRG della zona ASI di Siracusa, secondo la quale "le aree prossime alle faglie per una fascia complessiva di metri 40 tra monte e valle delle medesime, dovranno essere escluse dalla progettazioni".
Ciò in quanto, nell’area di localizzazione della Piattaforma, sarebbe stata presente, appunto, una "faglia", riportata, secondo l’estensore, anche nella cartografia ufficiale.
Seguiva una fitta interlocuzione tra la società, l’Agenzia Regionale per i Rifiuti e le Acque, e l’Ufficio del Genio Civile, secondo il quale, ove l’impianto ricadesse "in area disciplinata dal piano ASI di cui al parere 1.8.1995, n. 16561, tale prescrizione è anche per essa operante".
Nonostante i plurimi e documentati chiarimenti forniti in merito all’inesistenza di faglie "attive" nell’area in questione, e all’inapplicabilità di siffatta prescrizione al caso in esame, perveniva inopinatamente la nota del Genio Civile U.O.B.C. 7 prot. 25095 del 5.10.2009, recante preavviso di rigetto dell’istanza di parere antisismico formulata dal Consorzio ASI.
Seguiva il provvedimento del 19.1.2010, impugnato in via principale, motivato in ragione dell’inosservanza della suddetta fascia di rispetto.
La società domandava il riesame di siffatta determinazione, anche sulla scorta, del Dipartimento di scienze geologiche dell’Università di Catania, secondo cui il sito non è interessato da un contatto per faglia, né, tantomeno, da una faglia "attiva".
In assenza di tempestivo riscontro all’istanza di riesame, O. ha proposto il presente ricorso, deducendo:
1) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 2, 3 l. n. 241/90; artt. 1, 2 e 3 l.r. 10/91; artt. 17 18 l. 54/74 e s.m.i.; art. 4 l.r. 11/90; art. 31 l. 7/2003). Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili.
Il parere ha avuto ad oggetto un tema estraneo a quello di competenza, relativo alla pretesa difformità alle prescrizioni del P.R.G. ASI introdotto da un soggetto (l’ARRA) che non era parte e che nessuna competenza aveva in materia, sia sotto il profilo urbanistico, sia sotto il profilo della normativa antisismica.
2) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. n. 241/90; artt. 1 e 3 l. r. 10/91; art. 4, l.r. 11/1990; art. 31 l.r. 7/2003); Violazione e falsa applicazione dei principi in tema di autotutela (artt. 21 – quinquies e 21 – nonies l. n. 241/90). Eccesso di potere sotto svariati profili.
Poiché si era formato il silenzio – assenso previsto dall’art. 4 l.r. 11/1990 e dall’art. 31 l.r. 7/2003, in mancanza della previa rimozione dell’assenso tacito, nelle prescritte forme dell’autotutela, il Genio civile non poteva adottare il parere negativo qui contestato.
3) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. 241/90; artt. 1 e 3 l. r. 10/1991). Violazione e falsa applicazione di legge sotto altro profilo (art. 117, comma 2, lett. s. Cost.; d.lgs. 36/2003). Violazione dei principi in tema di interpretazione degli atti amministrativi. Eccesso di potere sotto svariati profili.
L’amministrazione ha arbitrariamente interpretato ex post una prescrizione, che aveva, ed ha, un significato diverso da quello che il Genio le attribuisce. La prescrizione, a dire della ricorrente, si riferisce alle sole faglie attive in senso tecnico, come peraltro oggi dimostrato dalla normativa comunitaria e nazionale in tema di discariche (Allegato 1, n. 2, d.lgs. 36/2003).
Ad ogni buon conto, sino ad oggi, la prescrizione non è mai stata applicata nel senso opposto ad O., come dimostrato dalle numerose opere pubbliche nel frattempo realizzate nell’area.
L’amministrazione non avrebbe dovuto limitarsi al tenore letterale della prescrizione, bensì coglierne il significato nel concreto contesto normativo di riferimento comunitario e nazionale, vigente ed applicabile, confortato peraltro dall’univoca prassi dell’Ufficio.
4) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. n. 241/90; artt. 1 e 3 l.r. 10/1991). Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili.
In ogni caso, contrariamente a quanto ritenuto dall’amministrazione, la contestata prescrizione del 1995 è stata superata dal parere reso, sempre con riguardo al medesimo PRG ASI di Siracusa, nella versione aggiornata con D.D. 26.5.2006 con nota del Genio civile n. 12439/2004 del 20.7.2004, secondo cui occorre prendere in considerazione le c.d. "faglie capaci".
Gli elaborati grafici di PRG del 2006 non recano traccia della pretesa fascia di rispetto.
Né si spiega come il Consorzio ASI, in seno al procedimento di autorizzazione, abbia dato atto della conformità urbanistica del progetto.
5) Violazione e falsa applicazione di legge (art. 1 e 3 l. n. 241/90; artt. 1 e 3 l. r. 10/1991). Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili.
Lo stesso PRG ASI, nella relazione geologica generale, qualifica espressamente, quella di Costa Mendola, come "paleofalesia".
Non a caso, dunque, non risulta alcuna vincolo di inedificabilità in nessuno degli elaborati che riguardano l’area in questione.
6) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. 241/90; artt. 1 e 3 l.r. 10/1991). Violazione e falsa applicazione della normativa antisismica ( legge 64/1974 s.m.i. e decreti applicativi). Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, logicità, efficacia, efficienza, economicità. Eccesso di potere sotto svariati profili.
Il provvedimento non solo non reca motivazione alcuna circa l’applicabilità della prescrizione, dettata per una "faglia", ad una "paleofalesia", ma, all’interno di un’area di progetto estesa circa 140.000 mq non indica neppure quali siano le specifiche parti del progetto asseritamente in contrasto con la predetta prescrizione.
Difetta, inoltre, di un elaborato grafico che evidenzi con certezza quale sia e dove sia localizzata la fascia di rispetto che il Genio civile ritiene vada osservata secondo la citata prescrizione nell’area della Piattaforma.
Non individua le "edificazioni" della Piattaforma polifunzionale che sarebbero soggette alla suddetta prescrizione.
7) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. n. 241/90; artt. 1 e 3 l.r. 10/1991). Violazione e falsa applicazione dei principi in tema di autotutela (artt. 21 -quinquies e 21 -nonies, l. n. 241/90). Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili.
Il Genio civile ha privato arbitrariamente di efficacia la prescrizione localizzativa del PRG ASI che indicava la specifica area in cui è prevista la localizzazione della piattaforma, arrogandosi, sostanzialmente, poteri di autotutela.
8) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. 241/90; artt. 1 e 3 l. r. 10/91). Violazione e falsa applicazione della normativa antisismica (art. 117, comma 2, lett. s) Cost.; legge 64/1974 s.m.i. e decreti applicativi; d.lgs. 36/2003). Violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, logicità, efficacia, efficienza, economicità. Eccesso di potere sotto svariati profili.
La società impugna comunque anche la prescrizione del 1995, ove interpretata nel senso preteso dall’amministrazione, in quanto contrastante con la vigente normativa antisismica e in materia di discariche di esclusiva competenza statale.
Così intesa la prescrizione sarebbe del tutto immotivata, illogica, sproporzionata e discriminatoria rispetto alle finalità in ipotesi perseguite, rendendo di fatto impossibile qualsivoglia utilizzazione del territorio.
Si sono costituiti, per resistere la Regione siciliana, il Comune di Augusta e il Ministero dell’Ambiente.
O. ha quindi esteso l’impugnazione al provvedimento con cui l’Ufficio del Genio civile ha concluso il procedimento di riesame, riconfermando il parere contrario di conformità alla norme sismiche.
Deduce:
1) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1 e 3 l. 241/90, s.m.i.; artt. 1 e 3 l. r. 10/1991 s.m.i.). Violazione e falsa applicazione della normativa statale in materia antisismica (art. 117, comma 2, lett. s) Cost.; artt. 17 – 18 legge 64/1974 s.m.i. e decreti applicativi) e in materia ambientale (art. 208, d.lgs. 152/2006; d.lgs. 36/2003).Violazione e falsa applicazione dei principi e delle norme in tema di autotutela (artt. 21 -quinquies e 21 -nonies, legge 241790). Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità, ragionevolezza, logicità, efficacia, efficienza, economicià. Violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili e, in particolare, per difetto di presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, travisamento e sviamento.
L’amministrazione ha eluso tutti i quesiti posti e, nella migliore delle ipotesi, è incorso in carenza istruttoria e motivazionale.
1.1. La struttura geologica di Costa Mendola è da qualificare come "paleofalesia" alla quale non è applicabile il regime delle "faglie" (punto 1 della nota O. 2/2010 del 28.1.2010).
O. aveva segnalato che la Relazione Geologica Generale al PRG ASI reca la qualificazione della struttura geologica di Costa Mendola come "paleofalesia", con precisa valenza di accertamento costitutivo ai fini del regime giuridico applicabile.
Il Genio civile pone in dubbio tale qualificazione asserendo che la Relazione, utilizzando la locuzione "interpretabile" come "paleofalesia" prospetterebbe la possibilità e non già la certezza di tale qualificazione. L’espressione deve essere riportata alla terminologia propria della scienza geologica e non ha nulla di carattere dubitativo. Tale preteso dubbio è stato comunque dissipato dagli accertamenti appositamente svolti su ordine e vigilanza dell’ex ARRA, con la conseguenza che è stata oggi raggiunta una vera e propria certezza scientifica.
E’ comunque contraddittorio che, quando si tratta di corroborare la propria tesi, il Genio civile ritenga prevalenti gli elaborati di piano prescrittivi e non già quelli cartografici, mentre segua il criterio opposto quando pone in dubbio dati testuali favorevoli alla società.
I segni presenti negli elaborati grafici del PRG indicano solo una discontinuità tettonica e/o stratigrafica e non impediscono una più pertinente qualificazione di tale struttura negli elaborati di piano descrittivi della situazione attuale.
Parte ricorrente ricorda ancora che la tesi secondo cui l’alto strutturale di Costa Mendola sia da qualificare come "paleofalesia" è tesi sostenuta già a partire dagli anni "80 in numerosi autorevoli studi specifici sull’area.
La Relazione geologica generale del P.R.G. dichiara che l’alto strutturale è una paleofalesia e tale giudizio, dopo gli studi geologici svolti sul campo, non può più essere considerato dubbio.
Ritiene poi contraddittorio che l’Ufficio abbia trascurato il fatto che il Comune di Augusta, in sede di conferenza di servizi ex art. 27 d.lgs. n. 22/97, ha espresso parere favorevole circa la compatibilità del progetto con la destinazione di zona, sulla base del piano regolatore ASI già approvato.
In sede di conferenza, sul punto dell’esistenza e della natura di una faglia, nell’area, si è svolto, peraltro, un ampio contraddittorio.
1.2. Il parere negativo del Genio civile si pronuncia indistintamente sull’intero progetto, non chiarendo quali siano, in concreto, le parti eventualmente in contrasto con il preteso vincolo (punto 2 della nota O. 02/2010 del 28.1.2010).
Secondo il Genio civile, essendo la piattaforma costituita da un insieme di impianti che "mutuamente interagiscono", l’insieme delle singole opere deve considerarsi un tutt’uno. Dunque, la circostanza che la faglia solca l’area della piattaforma "ha imposto il diniego" sull’intero progetto. Parte ricorrente evidenzia però che è con le strutture dell’impianto che va verificata l’eventuale incongruenza con il vincolo. Inoltre, se l’Ufficio avesse effettuato una compiuta istruttoria, avrebbe potuto agevolmente verificare che nell’area non vi è alcuna faglia. A tal fine, sarebbe stato sufficiente sovrapporre gli elaborati grafici di P.R.G. a quelli del progetto delle piattaforma, per riscontare che l’area in questione non è solcata da alcuna linea di faglia, la quale, invece, costeggia l’area medesima, muovendosi lungo la stradina di separazione dell’area dei calcari miocenici a nord (dove sono sistemati gli impianti di trattamento e gli edifici principali) e l’area argillosa a sud (dove sono allocate le discariche).
Allega, al riguardo, uno studio cartografico appositamente commissionato, dal quale si evince che le opera da edificare non interferiscono con la linea di falesia (o paleofalesia) ovvero con la fascia di rispetto.
1.3. Omessa indicazione grafica della pretesa zona di rispetto; confusione tra "edificazioni" e "progettazioni"; mancata indicazione del vincolo negli elaborati grafici di PRG; disparità di trattamento rispetto a situazioni del tutto analoghe (punti 3 – 6 della nota O. 2/2010 del 28.1.2010).
Se l’Ufficio avesse effettivamente svolto accertamenti analoghi a quelli fatti espletare a cura di parte ricorrente, sarebbe giunto alla conclusione che la prescrizione era di fatto osservata, a nulla rilevando il collegamento "funzionale" tra le diverse parti del progetto posto che le competenze del Genio civile riguardano non già qualsiasi "progettazione" bensì esclusivamente le "edificazioni".
L’Ufficio ha comunque effettuato valutazioni urbanistiche che non gli spettano.
Inoltre ha prospettato quale "soluzione" del problema, l’adozione di una variante urbanistica, del tutto inutile, in quanto, da un lato, una prescrizione dettata per le faglie non può applicarsi ad una paleofalesia, dall’altro, la corretta localizzazione dell’impianto risulta attestata dai plurimi accertamenti effettuati nel corso del procedimento autorizzatorio.
2) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 3 e 10 – bis l. 241/90. Eccesso di potere sotto svariati profili).
La riconferma del parere negativo, avrebbe dovuto essere preceduta da un nuovo preavviso di rigetto.
3) Illegittimità derivata.
Resistono, anche ai motivi aggiunti, le amministrazioni in precedenza indicate.
Tutte le parti hanno presento memorie.
Il ricorso e i motivi aggiunti, sono passati in decisione alla pubblica udienza del 9 marzo 2011.
Motivi della decisione
1. Il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati, nei termini che si vanno a precisare.
1.1. L’Ufficio del Genio Civile di Siracusa, richiesto dal Consorzio ASI di esprimere il parere di conformità sismica alle norme tecniche di cui alla legge 64/74, in ordine al progetto esecutivo predisposto dall’odierna ricorrente per la realizzazione di una piattaforma polifunzionale per rifiuti speciali, pericolosi e non, sita in contrada Mendola del Comune di Augusta, ha preliminarmente effettuato una accurata ricostruzione degli allegati e della Relazione geologica al PRG ASI, approvato nel 2001, ed in relazione al quale, peraltro, era stato chiamato ad esprimere, nel 1995, il parere richiesto dall’art. 13 della l. n. 64 del 1974.
Ricorda che, all’epoca, ritenne inizialmente di non potere esprimere tale parere, in quanto dall’esame degli atti prodotti aveva rilevato l’incompletezza dello studio geologico, non esteso a tutte le aree interessate.
Il Consorzio ASI, però, dopo avere trasmesso una integrazione allo studio geologico di P.R.G. relativamente alle zone "M" di Lentini e "D" di Targia, ed avere rilevato l’impossibilità, al momento, di estendere lo studio geologico anche agli agglomerati I, L, N, di Avola, Noto e Palazzolo, limitò la richiesta di parere "alle zone che si estendono da Targia di Siracusa sino ad Augusta e all’agglomerato "M" di Lentini".
Nel 1995, con nota prot. 16561/95 dell’1.8.1995, l’Ufficio esprimeva parere favorevole, prescrivendo, tra l’altro che "le aree prossime alle faglie per una fascia complessiva di 40 mt tra monte e valle delle medesime, dovranno essere escluse dalle progettazioni".
Successivamente, nel 2004, il Consorzio formulava la richiesta di parere "anche per gli agglomerati I di Avola, L di Noto e N di Palazzolo/Canicattini Bagni".
In seguito al parere favorevole reso dall’Ufficio del Genio civile, nel 2006, veniva approvato l’aggiornamento del piano regolatore ASI.
L’amministrazione resistente prosegue evidenziando di essere stata successivamente sollecitata dall’ARRA (Agenzia regionale per i Rifiuti e le Acque) di verificare se l’impianto O. ricada in area disciplinata dal piano ASI di cui al parere 1.8.1995, n. 16561, con conseguente operatività del vincolo di inedificabilità in precedenza menzionato.
Preso atto della relazione geologica e dello studio idrogeologico presentato dalla società all’ARRA (ed inviato anche al Genio civile), nonché delle osservazioni e controdeduzioni successivamente trasmesse da O., nel silenzio del Consorzio ASI (interessato dal Genio quale "Ente che ha attivato il procedimento finalizzato all’espressione del parere di conformità sismica"), l’Ufficio afferma, in primo luogo, che la prescrizione di cui al punto 2 del parere n. 16561 dell’1.8.1995 "è assolutamente generica e non dipendente dalla tipologia di faglia ed esclude le progettazioni per una fascia di metri 40,00 tra monte e valle delle stesse".
Ritiene, poi, che detta prescrizione risulti, nel progetto presentato, disattesa, in particolare ribadendo che l’esistenza di una faglia "è stata indicata dal Consorzio ASI di Siracusa negli atti geologici a corredo del PRG ASI di cui all’istanza n. 2142 del 4.6.1994" e che il proprio parere è stato espresso "su tutte le aree che si estendono da Targia di Siracusa sino ad Augusta e all’agglomerato "M" di Lentini"; ulteriormente specificando che, a prescindere dal tipo di faglia, "andavano comunque escluse le progettazioni".
In sede di riesame, il Genio civile ha poi esaminato le controdeduzioni di O., in primo luogo con riguardo al tenore della Relazione geologica generale, evidenziando che l’espressione "interpretabile" come paleofalesia riferita alle faglie ubicate nell’area di cui si controverte, indica solo una "possibilità" e non già una certezza.
Soggiunge comunque che, sia nell’allegato 2.1. (carte geologica) che nell’allegato 4.1. (carta strutturale), nonché nell’elaborato 5.1. (carte idrogeologica), viene rappresentata una faglia.
In ogni caso, a parere del Genio, le opere in esame devono considerarsi un "tutt’uno" in quanto tutte concorrono ad assicurare la funzionalità della piattaforma, con ciò imponendosi un parere negativo sull’intero progetto, senza distinzioni.
Ribadisce che l’Ufficio non ha alcun obbligo di identificare la faglia nei suoi elementi costitutivi, ma solo di applicare la prescrizione, così come all’epoca formulata.
Essa è stata comunque dettata in ordine alle "progettazioni" e non già alle "edificazioni".
Conclude che gli studi e le indagini effettuati successivamente a quelli posti alla base del PRG ASI, ove condivisi e fatti propri dal Consorzio, possono portare oggi, semmai, all’attivazione di una procedura di variante, ma non già alla disapplicazione della prescrizione originaria.
2. Il Collegio reputa, in ordine a quanto evidenziato dall’Ufficio del Genio civile di Siracusa, che risulti condivisibile la considerazione secondo cui non spetti oggi a tale Ufficio ricostruire quale fosse l’intenzione del progettista, ovvero il reale opinamento del geologo incarico di effettuare gli accertamenti propedeutici alla progettazione del Piano regolatore ASI, poiché, dalle indicazioni cartografiche versate in atti risulta inequivocabilmente, in relazione all’area di cui si controverte, la rappresentazione di una linea di faglia, in presenza della quale venne all’epoca proposto, e successivamente approvato, il vincolo di inedificabilità oggi opposto ad O..
Neanche è a dirsi, inoltre, che, nel caso in esame sia ravvisabile un contrasto tra le indicazioni grafiche del piano regolatore generale e le prescrizioni normative.
Piuttosto, risulta esservi una contraddizione, non risolta, tra la relazione geologica, che esprime un "dubbio" sul carattere attivo della faglia, e la rappresentazione grafica di quest’ultima, indicata, come tale, tout court, senza alcuna ulteriore specificazione ovvero limitazione.
Tale contraddizione, tuttavia, non appare idonea a consentire accertamenti "ex post", poiché la proposta del progettista e la correlata prescrizione del Genio civile, si sono poi tradotte in una regola precisa, approvata dal Consorzio ASI ed ormai parte integrante della disciplina di Piano.
2.1. Pure è da confutarsi il rilievo secondo cui l’amministrazione intimata avrebbe dovuto limitarsi ad effettuare verifiche strutturali, alla stregua delle norme tecniche di settore, senza potere esprimere valutazioni di natura urbanistica.
Gli artt. 17 e 18 della l. 2 febbraio 1974, n. 64, non possono, infatti, essere letti in maniera avulsa dal tessuto ordinamentale in cui si inseriscono, e, pertanto, dall’art. 13 della stessa legge, secondo cui il parere dell’Ufficio del Genio Civile è necessario in sede di adozione di strumenti urbanistici generali o particolareggiati o di approvazione di lottizzazioni convenzionate e di ogni variante di detti strumenti in funzione della verifica della compatibilità con le norme di prevenzione antisismica della destinazione a fini residenziali o comunque edificatori delle aree interessate.
La valutazione circa la conformità dei progetti di "costruzioni, riparazioni, sopraelevazioni" di cui all’art. 17, presuppone, infatti, la conformità dei progetti medesimi alla prescrizioni di piano, di talché, anche nel caso di specie, appare del tutto logico che l’Ufficio del Genio civile abbia in primo luogo verificato la rispondenza del progetto esecutivo alla prescrizioni e ai vincoli di natura geomorfologica da esso stesso in precedenza dettati per l’area di cui si controverte.
3. Ciò posto, opina il Collegio che il Genio Civile non abbia tuttavia adeguatamente considerato che, in rapporto all’intervento progettato da O., la prescrizione di cui al parere n. 16561 del 1° agosto 1995 non è più vigente, per effetto dell’ "autorizzazione unica" rilasciata, sensi dell’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006, con l’ordinanza commissariale n. 470 del 15 maggio 2006.
Come noto, ai sensi del comma 6 della disposizione testé citata, "L’approvazione sostituisce ad ogni effetto visti, pareri, autorizzazioni e concessioni di organi regionali, provinciali e comunali, costituisce, ove occorra, variante allo strumento urbanistico e comporta la dichiarazione di pubblica utilità, urgenza ed indifferibilità dei lavori".
Come più volte ricordato dalla società O., e come del resto risulta dalla premesse del decreto commissariale n. 470/2006, sia il Comune di Augusta che il Consorzio ASI, in seno alla Conferenza di servizi propedeutica al rilascio dell’autorizzazione, hanno sempre attestato la conformità urbanistica dell’intervento.
Ad ogni buon conto, non appare inutile ricordare che la conferenza di servizi, un tempo prevista dall’art. 27 del d.lgs. n. 22/97 (ed oggi dall’art. 208 del d.lgs. n. 152/2006) per l’approvazione dei progetti di smaltimento e di recupero dei rifiuti ha carattere istruttorio e non decisorio, rappresentando pertanto non già uno strumento di formazione del consenso, quanto di emersione e comparazione di tutti gli interessi pubblici coinvolti.
In particolare, gli enti locali "interessati" – chiamati ad esprimere il loro parere sugli insediamenti che ci si propone di realizzare, sulla loro ubicazione e sulla compatibilità dei medesimi con le esigenze ambientali e territoriali – arricchiscono la visione e la ponderazione della scelta finale che è però affidata, nel momento volitivo e decisionale, alla Regione (o all’Ente da questa appositamente delegato, ovvero ancora, come nella fattispecie, all’Organo deputato a gestire la situazione di emergenza).
E’ in sostanza a tal Ente che spetta la mediazione degli interessi locali contrapposti, potendosi perciò pervenire all’approvazione del progetto anche in presenza del dissenso di taluna fra le amministrazioni partecipanti o comunque di risultanze istruttorie non unidirezionali.
Nel caso di specie, è pertanto irrilevante che si sia verificato un deficit istruttorio in ordine all’assetto urbanistico dell’area, ovvero che non vi sia stata la necessaria consapevolezza, da parte dei soggetti intervenuti, circa la necessità di una variante.
L’approvazione commissariale del progetto, ha infatti determinato l’effetto di variante "implicita" previsto, un tempo dall’art. 27 del d.lgs. n. 22/97 e successivamente dall’art. 208, comma 6, del d.lgs. n. 152/2006, con la conseguenza che eventuali vizi o carenze procedimentali possono oggi, semmai, determinare (sussistendone i presupposti) l’avvio di un procedimento in autotutela ma non già la reviviscenza delle prescrizioni urbanistiche automaticamente sostituite.
Per quanto occorrer possa, il Collegio rileva che, seppure in seno alla Conferenza risulta non esservi stata contezza dell’effettivo assetto urbanistico dell’area (con segnato riguardo alla prescrizioni dettate dal Genio civile nel 1995, in rapporto agli allegati cartografici della Relazione geologica), sia in sede di VIA che di autorizzazione commissariale, vi è stato però un puntuale approfondimento degli aspetti geomorfologici del sito e che, per l’aspetto qui in rilievo, il Ministero dell’Ambiente ha ritenuto di accogliere gli esiti delle indagini condotte dalla società dalle quali emerge che quella che, all’epoca della redazione del Piano, era stata ritenuta una faglia ancora attiva, è invece qualificabile come "paleofalesia".
Al riguardo, con la memoria conclusionale di replica, la società O. ha fatto osservare che tale valutazione è oggi condivisa anche dal Servizio geologico Nazionale.
In particolare, nella sezione della Nuova Carta geologica nazionale riguardante il Comune di Augusta, il sito in cui è localizzata la Piattaforma polifunzionale è rappresentato come privo di qualsiasi faglia.
Per quanto occorrer possa, vale infine ricordare che, nell’ambito del procedimento penale, sopra menzionato, il perito d’ufficio ha ritenuto che la mancata riproduzione della faglia, anche come presunta, negli elaborati cartografici prodotti dalla società, è attribuibile ad un "modello interpretativo ben preciso" e che, comunque, nel testo delle diverse relazioni geologiche predisposte dalla società "la tettonica dell’area, la sua sismicità e finanche il ruolo di tale faglia (…) vengono ampiamente descritti ed esaminati".
Nella perizia d’ufficio, il dr. Petitta afferma infine che "la faglia non appare riattivabile a seguito della sismicità presente nell’area di Augusta".
4. Per completezza (essendo invero, quanto in precedenza rilevato, assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso), reputa il Collegio che siano fondati anche i motivi aggiunti, incentrati sul rilievo che l’Ufficio del Genio non si è peritato di effettuare una accurata istruttoria sugli elaborati di progetto, al fine di accertare l’effettiva violazione dell’originario divieto di inedificabilità, tanto sull’assunto che le varie parti dell’intervento siano inscindibili nonché caratterizzate da un chiaro collegamento "funzionale".
Rileva infatti il Collegio che il nulla – osta disciplinato dagli artt. 17 e 18 della l. n. 64 del 1974, presuppone l’onere, da parte degli interessati, di produrre un progetto "esauriente per planimetria, piante, prospetti e sezioni".
Il progetto medesimo, inoltre, deve essere accompagnato "da una relazione tecnica, dal fascicolo dei calcoli delle strutture portanti, sia in fondazione che in elevazione, e dai disegni dei particolari esecutivi delle strutture".
E’ logico dedurre che, conseguentemente, l’amministrazione del Genio abbia l’obbligo di condurre un’analisi accurata del progetto, così come depositato, ma non già (come invece sembra essere avvenuto nel caso di specie) una sorta di valutazione del "merito tecnico" dello stesso.
L’affermazione secondo cui le varie parti della piattaforma "mutuamente interagiscono" e "indistintamente concorrono" ad assicurarne la funzionalità rappresenta, infatti, proprio una valutazione di questo tipo, la quale, per un verso, esula dalle attribuzioni dell’amministrazione resistente, per l’altro, non la esime dalla necessità di un analitico raffronto tra la planimetria di progetto, gli elaborati cartografici e le prescrizioni del Piano ASI, essendo questi ultimi, secondo la stessa prospettazione dell’Ufficio, tuttora vigenti ed applicabili.
Di tale deficit istruttorio, parte ricorrente ha poi dato una convincente (e non controdedotta) prova documentale, versando in atti uno studio cartografico dal quale risulta che, sovrapponendo la planimetria di progetto all’allegato 2.2. della Carta geologica allegata al PRG ASI, le strutture della Piattaforma ricadono al di fuori della fascia di rispetto dalla linea di faglia tratteggiata in tale allegato.
4.1. Relativamente, infine, alla domanda di risarcimento del danno, è agevole rilevare che la stessa è stata effettivamente articolata (configurandola essenzialmente quale danno da ritardo nella realizzazione e messa in esercizio dell’impianto) solo con la memoria conclusionale, non notificata (nonché "unica" per i ricorsi iscritti ai nn. 7560/2006; 2809/2009, 233/2010, 2991/2010 e 3942/2010).
Essa, pertanto, non può che essere dichiarata inammissibile.
5. In definitiva, per quanto argomentato, il ricorso e i motivi aggiunti debbono essere accolti nella parte impugnatoria, mentre deve essere dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno.
Sembra equo, però, considerata la singolarità della fattispecie, compensare integralmente tra le parti le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sui ricorsi e i motivi aggiunti di cui in premessa, li accoglie in parte, nei sensi di cui in motivazione, e, per l’effetto, annulla i provvedimenti dell’Ufficio del Genio civile di Siracusa prot. 929/10 in data 19.1.2010 e prot. n. 8686/10 del 9.4.2010.
Dichiara inammissibile la domanda di risarcimento del danno.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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