Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo
I ricorrenti, premesso di essere tutti dipendenti di ruolo del Corpo della Guardia di Finanza distaccati presso le istituzioni interforze o presso gli enti specificamente indicati in ricorso, e di avere prestato servizio presso i predetti enti od organismi per più di 184 gg. negli anni 1999 e 2000 conseguendo qualifiche non inferiori a "nella media", assumono di avere diritto a percepire il c.d. compenso incentivante previsto dall’art. 53 del d.p.r. n. 254 del 16 marzo 1999, il quale, al fine del raggiungimento di qualificati obiettivi e di promuovere reali e significativi miglioramenti dell’efficienza dei servizi istituzionali, prevede che ogni forza di polizia ad ordinamento militare dispone di risorse economiche per l’attribuzione di compensi finalizzati al perseguimenti degli scopi specificamente indicati dall’art. 53 stesso.
Lamentano che, nonostante l’art. 41 del d.p.r. citato stabilisca che esso si applica a tutto il personale della Guardia di Finanza, di cui ovviamente fa parte anche il personale distaccato, e pur essendo tutti loro in possesso dei requisiti previsti dall’art. 53 (prestazione del servizio per più di 184 giorni negli anni 1999/2000, conseguendo qualifiche non inferiori a "nella media"), il Ministero dell’Economia e Finanze con i decreti attuativi li ha illegittimamente esclusi dall’attribuzione del compenso incentivante la produttività per i due anni di riferimento (art. 6 D.M. 5.9.00 e art 7 D.M. 17.1.2002) in quanto dipendenti distaccati a prestare servizio presso istituzioni, organismi o enti diversi.
Con il ricorso deducono poi diversi vizi di legittimità dei decreti ministeriali impugnati, nella parte in cui appunto escludono il personale distaccato, sotto il profilo della violazione del d.p.r. 254/99 e dell’art. 97 Cost., del difetto di motivazione, dell’ingiustizia e dell’irragionevolezza manifeste, nonché della disparità di trattamento.
Rilevano poi che il successivo D.M. del 4.10.2002, nel dettare i criteri per l’assegnazione del fondo incentivante per l’anno 2001, ha ammesso alla ripartizione del fondo, e dunque anche al compenso incentivante di cui all’art. 53 del d.p.r. 254/99, anche il personale distaccato, dimostrando così che il sistema incentivante la produttività non è congegnato per premiare soltanto il perseguimento degli obiettivi del Corpo della Guardia di Finanza ma, più in generale, il perseguimento di obiettivi istituzionali anche da parte di personale impiegato, in forza di provvedimento di distacco, presso altri enti o organismi.
Impugnano poi lo stesso decreto del 4.10.2002 nella parte in cui dispone per l’anno 2001 un trattamento economico peggiorativo per i dipendenti di ruolo della Guardia di Finanza distaccati presso altri ministeri, organismi od enti vari, rispetto al personale di ruolo in forza al Corpo ed al personale distaccato presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata per resistere al gravame.
Alla pubblica udienza del giorno 23 marzo 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione nel merito.
Motivi della decisione
La pretesa azionata dagli odierni ricorrenti è volta al riconoscimento del loro diritto a percepire il compenso incentivante di cui all’art. 53 del d.p.r. n. 254 del 1999, per il biennio 1999/2000.
Assumono i ricorrenti, tutti militari della Guardia di Finanza, distaccati presso enti ed organismi vari, che la disposizione normativa citata, in combinato disposto con quella del precedente art. 41, per il quale i benefici previsti dal d.p.r. 254/99 si applicano a tutto il personale della Guardia di Finanza, non consentirebbe alcuna diversa determinazione discriminatoria nei confronti del solo personale distaccato, cosicchè illegittimamente i decreti ministeriali attuativi avrebbero escluso detto personale, per il biennio in parola, dal beneficio economico del c.d. compenso incentivante la produttività.
In proposito il Collegio osserva quanto segue.
Il D.P.R. 1631999 n. 254 reca il recepimento dell’accordo sindacale per le Forze di polizia ad ordinamento civile e del provvedimento di concertazione delle Forze di polizia ad ordinamento militare relativi al quadriennio normativo 19982001 ed al biennio economico 19981999.
Dispone, in particolare, l’art. 53, intitolato "Efficienza dei servizi istituzionali", che le risorse ivi individuate (primo comma) vengano utilizzate per attribuire compensi finalizzati a:
"a) fronteggiare particolari situazioni di servizio;
b) incentivare l’impegno del personale nelle attività operative e di funzionamento individuate dal Comandante generale dell’Arma dei Carabinieri e dal Comandante generale del Corpo della Guardia di Finanza;
c) compensare l’impiego in compiti od incarichi che comportino l’assunzione di specifiche responsabilità o disagio;
d) compensare la presenza qualificata;
e) compensare l’incentivazione della produttività collettiva al fine del miglioramento dei servizi"(secondo comma).
E’ poi demandato ai competenti Ministeri, all’epoca della Difesa e delle Finanze, l’adozione di distinti decreti contenenti la determinazione annuale dei criteri per la destinazione e l’utilizzazione delle risorse economiche individuate dal primo comma, così come risultanti al 31 dicembre di ciascun anno, corredati delle disposizioni applicative concernenti l’attribuzione dei compensi previsti.
Con norma di chiusura – particolarmente rilevante nel caso di specie – al quarto comma è infine stabilito che "Le risorse di cui al comma 1 non possono comportare una distribuzione indistinta e generalizzata".
Fermo restando quindi il principio generale per cui la distribuzione delle risorse economiche disponibili al 31 dicembre di ciascun anno non potrà avvenire in misura indifferenziata, secondo lo stesso accordo sindacale recepito nel d.p.r. citato l’attribuzione al personale appartenente alle Forze di Polizia delle indennità finalizzate al raggiungimento di obiettivi qualificati ed al miglioramento dell’efficienza dei servizi doveva essere effettuata sulla base dei criteri stabiliti, anno per anno, dai Ministeri richiamati e secondo le modalità prefissate, tenuto conto di quanto indicato dal secondo comma.
Veniva, in sostanza, per determinazione convenzionalmente assunta, rimesso ai Ministeri interessati il compito di individuare, via via, i criteri di distribuzione del fondo accantonato per il compenso incentivante, in base agli apprezzamenti discrezionali in ordine agli obiettivi da perseguire ed al loro ordine di priorità.
Ciò premesso, alla luce di quanto previsto dalla normativa richiamata, non sono ravvisabili i profili di illegittimità denunciati sia con riguardo alla violazione dell’art. 53 del d.p.r. 254/99 che ai vizi di eccesso di potere per illogicità e disparità di trattamento.
L’art. 53 infatti non attribuisce la titolarità di alcun diritto economico in capo al personale militare, limitandosi ad introdurre, nei limiti della disponibilità finanziaria esistente ogni anno a tale titolo, un beneficio finalizzato al conseguimento di determinati obiettivi istituzionali e di produttività, indicati dal d.p.r. solo per tipologia, e la cui concreta individuazione è rimessa – lo si ribadisce, in virtù dello stesso accordo sindacale oggetto di recepimento – alle determinazioni unilaterali dell’autorità amministrativa, chiamata quindi anche, tenuto conto delle effettive disponibilità economiche sussistenti a tale titolo, a effettuare scelte, o a introdurre ordini di priorità, fra i diversi obiettivi istituzionali possibilmente rilevanti e meritevoli di incentivazione.
Per tale motivo, proprio in considerazione della natura e della finalità dell’emolumento preteso, non è possibile rilevare i profili di illegittimità denunciati con riguardo ai decreti ministeriali impugnati, che nel corso degli anni hanno diversamente valutato i compiti assegnati ai vari appartenenti alle Forze di Polizia, stabilendo, anno per anno ed in ragione delle risorse economiche disponibili, i criteri di distribuzione delle stesse.
Tenuto conto del fatto che le risorse di cui all’art. 53 sono espressamente destinate al fine di raggiungere qualificati obiettivi e di promuovere reali e significativi miglioramenti dell’efficienza dei servizi istituzionali disimpegnati dal personale appartenente anche alla Guardia di Finanza, nel corso dei diversi anni considerati è stata diversamente valutata la posizione dei militari distaccati, come i ricorrenti, presso enti od organismi diversi, risultando essi per alcuni anni esclusi dall’attribuzione del beneficio, per altri anni destinatari di benefici connessi alla produttività in base alle diverse opzioni assunte alla stregua di una valutazione ponderata dei diversi obiettivi complessivamente perseguibili in base alla disponibilità finanziaria sussistente.
Il fatto che, con il successivo D.M. 4.10.2002, il Ministero competente sia venuto a diversa determinazione, in ordine all’attribuibilità del compenso incentivante anche al personale militare distaccato, dunque, lungi dal costituire prova dell’illegittimità delle diverse determinazioni assunte per gli anni precedenti, come asserito da parte ricorrente, conferma invece l’ambito della discrezionalità degli apprezzamenti rimessi all’autorità amministrativa, che può condurre, di anno in anno, ad una diversa individuazione degli obiettivi perseguibili e del loro ordine di priorità, alla luce delle disponibilità economiche sussistenti.
Ciò in quanto – lo si ribadisce – l’introduzione del beneficio in questione non è finalizzata a consentire una mera integrazione del trattamento retributivo di tutto il personale, legato cioè alla mera posizione di stato o alla titolarità del rapporto di impiego, ma assume prioritariamente funzione strumentale rispetto al perseguimento di determinati obiettivi di miglioramento dell’efficienza dei servizi istituzionali, indicati solo per generica tipologia dall’art. 53 del d.p.r. 254, e la cui concreta determinazione è rimessa ai decreti ministeriali attuativi.
Il potere discrezionale attribuito ai Ministeri di individuare autonomamente i criteri e le modalità per l’attribuzione del compenso connesso al miglioramento dell’efficienza, non può quindi essere sindacato in ordine alle valutazioni annualmente effettuate, tenuto conto del fatto che detti apprezzamenti possono mutare in ragione del diverso ordine di priorità riferibile agli obiettivi di produttività ed alle diverse disponibilità finanziarie sussistenti.
In questa prospettiva si comprende chiaramente perché, secondo la normativa in esame, l’indennità de qua non può mai tradursi in una distribuzione generalizzata delle risorse disponibili per le finalità indicate dal comma 1 dell’art. 53; essendo una distribuzione generalizzata illogica alla luce dello scopo della norma che è quello di garantire il perseguimento di specifici obiettivi di miglioramento dei servizi istituzionali e di produttività.
L’attribuzione del compenso in maniera indistinta a tutto il personale militare impedirebbe una adeguata articolazione degli obiettivi perseguiti secondo quella che è invece la reale ratio della disposizione in parola e la caratterizzazione finalistica del c.d. compenso incentivante.
Né può in alcun modo ritenersi la piena assimilabilità delle mansioni svolte dal personale militare distaccato presso enti od organismi diversi a quelle del personale impiegato per il perseguimento di finalità istituzionali proprie della Guardia di Finanza, così da potere ipotizzare una manifesta irrazionalità delle scelte di cui ai decreti ministeriali impugnati; essendo infatti evidente la diversa finalizzazione delle mansioni svolte dal personale distaccato, risulta ragionevole una possibile diversa considerazione di dette mansioni nell’ambito della strategia di incentivazione di anno in anno programmata dall’autorità amministrativa.
Una diversa interpretazione, peraltro, risulterebbe, da un lato, non rispettosa dei termini dell’accordo sindacale al cui recepimento è volto il D.P.R. n. 254/99 e delle finalità perseguite e, per altro verso, porrebbe la questione dell’assenza di copertura finanziaria per mancata indicazione delle risorse necessarie a far fronte all’ipotizzata spesa aggiuntiva non preveduta dalla legge, in contrasto con il canone fondamentale di cui all’art.81 della Costituzione.
In base ad analoghe considerazioni va ritenuta l’infondatezza delle censure rivolte al D.M. 4.10.2002, nella parte in cui dispone per l’anno 2001 un trattamento economico peggiorativo per i dipendenti di ruolo della Guardia di Finanza distaccati presso altri ministeri, organismi od enti vari, rispetto al personale di ruolo in forza al Corpo ed al personale distaccato presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze.
Alla base della soluzione distributiva del fondo per l’incentivazione adottata con il citato D.M. si rintraccia, infatti, una valutazione articolata in ordine ai diversi obiettivi istituzionali perseguiti dal personale militare della Guardia di Finanza ed alle mansioni svolte presso il Corpo o in posizione di distacco presso altri enti e, in quest’ultimo caso, a seconda che si tratti di distacco presso il Ministero dell’economia ovvero presso altri Ministeri o altri organismi; valutazione coerente, secondo quanto fin qui esposto, con la logica del beneficio in parola, affatto differente rispetto alla pretesa di parte ricorrente di ipotizzarne un’applicazione indiscriminata ed in pari misura per tutto il personale.
Conclusivamente il ricorso va rigettato perché infondato.
Appare comunque equo, anche in considerazione della natura della controversia, disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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