Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
ga di Placidi, Costa e Von Guggenberg;
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il T.R.G.A.Sezione autonoma di Bolzano, con la sentenza in epigrafe, dichiarava l’inammissibilità del ricorso n. 365 del 2007, proposto dalla società S. A. H. di U. W. s.a.s. avverso il diniego opposto dal Direttore dell’Ufficio tutela sociale del lavoro della Ripartizione 19 della Provincia autonoma di Bolzano all’istanza di accesso (presentata il 16 novembre 2007) agli atti relativi al verbale ispettivo n. 8056 del 18 ottobre 2007 avente ad oggetto l’accertamento di una serie di violazioni giuslavoristiche contestate alla ricorrente. Il T.R.G.A. – dichiaratamente prescindendo dalla soluzione della questione dell’eccepita nullità della notifica del ricorso introduttivo al Direttore dell’Ufficio tutela sociale del lavoro, anziché all’ente Provincia – basava la pronuncia d’inammissibilità sul rilievo della mancata notifica del ricorso introduttivo ad almeno uno dei controinteressati prestatori di lavoro, ai sensi dell’art. 25, comma 5, l. n. 241/1990 (nel testo all’epoca in vigore). Rilevava inoltre che l’istanza di accesso era stata correttamente disattesa, in quanto formulata in modo generico e in funzione esplorativa. Condannava la ricorrente a rifondere all’Amministrazione resistente le spese di causa.
3. Avverso tale sentenza proponeva appello la ricorrente soccombente, deducendo i seguenti motivi:
a) l’omessa pronuncia sulla questione pregiudiziale di rito della nullità della notificazione del ricorso introduttivo e la conseguente erronea mancata applicazione dell’art. 156 c.p.c., in quanto la nullità eccepita dall’Amministrazione provinciale doveva in ipotesi comunque ritenersi sanata dalla sua costituzione in giudizio;
b) la violazione dell’art. 25, comma 5, l. n. 241/1990 e dell’art. 2, comma 2, d.P.G.P. 16 giugno 1994, n. 21, sotto vari profili, nonché l’erronea mancata concessione del beneficio della rimessione in termini per errore scusabile, a fronte dei diversi orientamenti giurisprudenziali formatisi sulla questione della qualificazione del ricorso giudiziale avverso il diniego d’accesso come azione di natura impugnatoria in senso stretto, oppure come azione tesa all’esercizio del diritto soggettivo di accesso;
c) l’erronea statuizione sulle spese, che dovevano essere quantomeno compensate fra le parti.
4. Costituendosi, l’Amministrazione appellata contestava la fondatezza dell’appello e ne chiedeva il rigetto con vittoria di spese, riproponendo le eccezioni e difese svolte in primo grado.
5. All’udienza camerale del 29 marzo 2011 la causa veniva trattenuta in decisione.
6. L’appello è fondato e merita accoglimento ai sensi di cui appresso.
6.1. L’eccezione di nullità della notifica del ricorso in primo grado, sollevata dall’Amministrazione resistente e dalla stessa espressamente riproposta nel presente grado, sebbene non affrontata dai primi giudici, è ad ogni modo infondata nel merito, in quanto per un verso il ricorso introduttivo, con la notifica eseguita al Direttore dell’ufficio che ha emesso il gravato provvedimento di diniego d’accesso, è entrato nella sfera di conoscenza legale dell’Amministrazione provinciale, e per altro verso quest’ultima ha avuto modo di dispiegare appieno le proprie difese nell’osservanza della garanzia del contraddittorio.
6.2. Con ciò posta la valida instaurazione del rapporto processuale nei confronti dell’Amministrazione provinciale, ritiene il Collegio che, a prescindere dall’esatta qualificazione della natura della posizione soggettiva propria della pretesa all’accesso ai documenti amministrativi, nel caso di specie, a fronte delle incertezze giurisprudenziali esistenti all’epoca della proposizione del ricorso in primo grado attorno alla questione della necessità o meno di notificare il ricorso giudiziale ai controinteressati (quesito, ormai risolto in senso affermativo dall’art. 116, comma 1, cod. proc. amm.), sussistevano in ogni caso i presupposti per concedere alla ricorrente il beneficio della rimessione in termini per errore scusabile, al fine di integrare il contraddittorio nei confronti dei controinteressati.
Giova al riguardo precisare che, qualora l’istanza di accesso a documenti amministrativi sia presentata nell’ambito di verifiche ispettive per violazioni giuslavoristiche, nel giudizio d’accesso intentato dalla parte datoriale nei confronti dell’Amministrazione che abbia negato l’istanza ostensiva, quali controinteressati vanno individuati i prestatori di lavoro nella loro qualità di titolari di un confliggente interesse alla riservatezza (v. sul punto l’art. 25, comma 5 lett. c), l. prov. 22 ottobre 1993, n. 17, recante "Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso ai documenti amministrativi", che, unitamente al regolamento attuativo adottato con d.P.G.P. 16 giugno 1994, n. 21, detta la disciplina dell’accesso nell’ambito dell’amministrazione della Provincia di Bolzano).
Si aggiunga che, sebbene nell’ordinamento provinciale manchi una norma omologa all’art. 3 d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 – secondo cui l’Amministrazione destinataria dell’istanza di accesso è tenuta a dare comunicazione ai soggetti individuati quali contro interessati -, l’omessa instaurazione del contraddittorio endoprocedimentale nei confronti dei controinteressati può senz’altro essere valorizzata come circostanza di fatto idonea a integrare gli estremi dell’errore scusabile nel caso, quale quello sub iudice, di mancata evocazione in giudizio di almeno uno dei controinteressati (v. sul punto, con riguardo al citato art. 3 d.P.R. n. 184/2006, C.d.S., Sez. IV, 14 aprile 2010, n. 2093), sicché la remissione in termini si giustifica ulteriormente anche sotto il profilo in esame.
6.3. A fronte della rilevata necessità di integrare il contraddittorio nei confronti dei controinteressati pretermessi, parti necessarie del giudizio d’accesso (individuabili nei prestatori di lavoro cui si riferiscono le contestate violazioni giuslavoristiche, i cui nominativi risultano dal verbale d’ispezione n. 8056 del 18 ottobre 2007), in applicazione dell’art. 105, comma 1, cod. proc. amm. s’impone l’annullamento della gravata sentenza con rinvio al giudice di primo grado, il quale provvederà agli incombenti di cui al combinato disposto degli artt. 116, comma 1, e 49 cod. proc. amm.
Né si ravvisa un’ipotesi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza del ricorso, in ipotesi preclusiva dell’integrazione del contraddittorio ai sensi dell’art. 49, comma 2, cod. proc. amm. Sulla base di una delibazione sommaria delle questioni versate in giudizio va, in particolare, esclusa l’inammissibilità dell’istanza di accesso per genericità, dovendosi l’istanza, tesa all’ostensione dei documenti su cui si basa il verbale ispettivo n. 8056 del 18 ottobre 2007, ritenere sufficientemente specifica in virtù dell’ivi contenuto richiamo a detto verbale ispettivo, e non potendosi in una fattispecie siffatta esigere dall’istante l’indicazione specifica dei singoli documenti, su cui l’indagine ispettiva si fondava, sottraendosi invero gli elementi istruttori utilizzati dagli organi ispettivi per definizione alla sfera di conoscenza del privato e perseguendo l’istanza di accesso proprio lo scopo di acquisire la relativa conoscenza per approntare la difesa in sede di azione volta a sindacare la legittimità dell’operato dell’Amministrazione.
Sarà, poi, da risolvere in sede di merito ogni questione attinente alla necessità e/o opportunità di oscurare i dati identificativi di dipendenti o collaboratori che abbiano reso eventuali dichiarazioni sfavorevoli alla parte datoriale, qualora sulla base di elementi di fatto concreti e circostanziati sia ravvisabile un effettivo pericolo di pregiudizio per gli autori delle dichiarazioni medesime.
Parimenti in sede di merito dovrà essere risolta la questione relativa al limite d’ostensibilità di atti in eventu coperti da segreto istruttorio penale ex art. 329 c.p.p., per i quali l’interessato potrà chiedere visione e copia degli atti al pubblico ministero titolare dell’indagine, ai sensi dell’art. 116 c.p.p. (competendo solo all’autorità giudiziaria penale valutare se consentire o meno all’interessato la visione di atti coperti da segreto istruttorio; v. sul punto C.d.S., Sez. VI, 9 dicembre 2008, n. 6117).
7. Considerata la natura della controversia, si ravvisano i presupposti di legge per dichiarare le spese del doppio grado interamente compensate fra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla l’impugnata sentenza con rinvio al T.R.G.A.Sezione autonoma di Bolzano; dichiara le spese del doppio grado interamente compensate fra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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