Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
ca Di Mase, su delega di Domenico Scazzariello, per il Comune intimato.
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 10 maggio 1999 e depositato il 18 maggio successivo i sig.ri C.V. e C.V. hanno impugnato la determinazione del responsabile dell’area tecnica del comune di Genzano di Lucania prot. n. 1138 dell’11.03.1999 recante " diffida di non effettuare le previste trasformazioni", adottata all’esito della DIA n. 75 del 26.11.1998 ed alla successiva reiterazione, con integrazione documentale, del 22.02.1999, entrambe relative ai lavori di completamento della recinzione di un terreno di proprietà dei ricorrenti, distinto in catasto al foglio di mappa n. 50, particella 336; nonché ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.
Gli interessati premettono in fatto:
– che sono proprietari di un fabbricato per civili abitazioni ubicato nel Comune di Genzano di Lucania ed hanno presentato, in data 26.11.1998, denuncia di inizio attività per i lavori di completamento della recinzione del terreno circostante il fabbricato medesimo;
– che in esito a tale DIA veniva loro notificata, in data 15.12.98, " diffida a non effettuare le previste trasformazioni" adottata in sede di autotutela e nelle more degli accertamenti tecnici disposti in relazione alla C.E. n. 100 del 12.11.1998 a nome della sig.ra G.D., essendo le due previsioni strettamente connesse;
– che con lo stesso provvedimento essi venivano informati del fatto che erano in corso accertamenti d’ufficio per determinare la reale ubicazione dei due fabbricati frontisti " onde assumere precise determinazioni sul caso;
– che, esplicati gli accertamenti, con nota del 22.01.1999 il responsabile dell’area tecnica, premettendo che dalla disposta perizia tecnica era emersa una discordanza rispetto agli elaborati grafici presentati a corredo della DIA, invitava i ricorrenti a " voler riformulare la richiesta conformemente a quanto d’ufficio accertato significando che ove non si ottemperi entro il termine perentorio di 30 gg., dalla notifica della presente, verranno adottati i provvedimenti definitivi sulla DIA in parola";
– che entro il prescritto termine essi C. trasmettevano all’Amministrazione gli elaborati grafici, aggiornati e corretti;
– che in data 12 marzo 1999 veniva loro notificata la determinazione n. 1138 recante " diffida di non effettuare le previste trasformazioni urbanistiche".
Avverso tale ultimo provvedimento è rivolto il primo ricorso affidato ai seguenti motivi.
1) violazione di legge sotto il profilo della mancata applicazione dell’art. 4, 15° comma, DL. 398/93, conv. in L. 493/93, come sostituito dall’art. 2, 60° comma, L. 662/96; eccesso di potere per presupposto erroneo;
2) eccesso di potere per assoluta erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, illogicità, sviamento.
Si è costituito in giudizio il Comune di Genzano di Lucania che ha depositato documentazione e con memoria ha contrastato il ricorso chiedendone il rigetto.
Con ordinanza n. 220 del 3 giugno 1999 è stata respinta la domanda cautelare di sospensiva.
In data 15 febbraio 2006 i ricorrenti hanno depositato ulteriore documentazione.
Con il secondo ricorso in epigrafe, recante il numero di R.G. 578/99, notificato il 16 luglio 1999 e depositato il 5 agosto successivo, i sig.ri C.V. e C.V. hanno di poi impugnato l’ordinanza n. 15 del 19.05.1999 del sindaco del comune di Genzano di Lucania, con la quale è stato loro ordinato di provvedere al ripristino della transitabilità veicolare e pedonale della strada pubblica via Pietro Nenni, nonché ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente.
I ricorrenti hanno riproposto la ricostruzione in fatto contenuta nel primo ricorso e hanno fatto presente che, dopo la proposizione del suddetto gravame, hanno provveduto ad arare il terreno di loro proprietà senza interessare la strada vicinale del cimitero.
Ciò nonostante, il sindaco, vista la relazione dell’ufficio di P.M. " circa il danneggiamento della sede stradale di via P. Nenni nel tratto interposto tra i fabbricati di proprietà C. e Gerghi…e tra i fabbricati C. e Quagliara" e considerato " che tale danneggiamento, consistente nell’apertura di un solco al centro della strada e in asse a questa… ha reso il tratto di strada in questione parzialmente inutilizzabile, ovvero intransitabile per i veicoli e disagevole per i pedoni, nonché pericoloso per il transito in genere" ha adottato l’ordinanza n. 15/1999.
Avverso tale ultimo provvedimento hanno proposto ulteriore gravame i sig.ri C. deducendo con un unico motivo l’eccesso di potere per l’erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, travisamento, illogicità, difetto assoluto di motivazione.
Si è costituito anche in tale giudizio il Comune intimato che con memoria ha contrastato il ricorso chiedendone il rigetto siccome inammissibile ed infondato.
Alla pubblica udienza del 10 giugno 2010 i ricorsi sono stati chiamati e introitati per essere decisi.
Il Collegio, in via preliminare, ha disposto la riunione dei ricorsi stante la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva ed ha rilevato che con atto in data 14 febbraio 2006 il difensore dei ricorrenti ha depositato la delibera n. 69 dell’8.06.2000 e la delibera n. 109 del 12.11.2002 della Giunta Comunale del Comune di Genzano di Lucania aventi ad oggetto rispettivamente "approvazione progetto esecutivo lavori di sistemazione strade interne via Salerno, via Nenni, via Bari e zone limitrofe, via Ruggiero di Lauria", nonché " lavori di sistemazione strade interne- approvazione perizia di assestamento".
Dai due deliberati citati è emerso che il Comune di Genzano di Lucania ha espresso la volontà di sistemare la viabilità interna ricomprendendo tra le strade oggetto di intervento anche " via P. Nenni", sulla quale insistono la proprietà dei ricorrenti ed ha conseguentemente disposto di procedere alla acquisizione delle aree occorrenti per la realizzazione delle predette strade.
Ha di conseguenza approvato il progetto esecutivo dei lavori di sistemazione delle strade, il che ovviamente equivale a dichiarazione di pubblica utilità ed indifferibilità ed urgenza delle opere stesse per il ricorso alle procedure espropriative.
In particolare, con il secondo atto, ha deliberato di approvare la perizia di assestamento relativamente ai lavori di sistemazione strade interne con conseguente approvazione del quadro economico dei lavori.
In considerazione di quanto sopra il Collegio ha ritenuto opportuno, ai fini della decisione di merito dei ricorsi, disporre incombenti istruttori per acquisire un documentata e dettagliata relazione che fornisca informazioni e chiarimenti sulla vicenda in esame, in relazione al contenuto dei deliberati innanzi citati e quindi, eventualmente, sullo stato della procedura che l’Amministrazione Comunale ha posto in essere per dare corso all’iniziativa approvata con le predette delibere, con riferimento, in particolare alle preannunciate procedure espropriative per realizzare i lavori di sistemazione di via P. Nenni.
I ricorsi sono stati, quindi, fissati per la trattazione all’Udienza Pubblica del 18 novembre 2010 e successivamente rinviati su richiesta esplicita dell’Amministrazione Comunale di Genzano di Lucania non ancora in grado di fornire la documentazione ed i chiarimenti richiesti con l’ordinanza istruttoria.
In data 27 gennaio 2011 l’Amministrazione ha poi depositato la documentazione richiesta accompagnata da una sintetica relazione sui fatti di causa.
Le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive con le quali hanno ribadito e sviluppato ulteriormente le rispettive tesi difensive.
Alla Pubblica Udienza del 21 aprile 2011 i ricorsi, così come già riuniti, sono stati quindi introitati per essere decisi.
Motivi della decisione
1.Priva di fondamento è la censura introdotta con il primo motivo del ricorso avente numero di R.G. 414/99 del quale il Collegio si occupa con priorità, rivolto avverso la determinazione del responsabile dell’area tecnica del Comune di Genzano di Lucania di " diffida di non effettuare le previste trasformazioni", adottata in relazione alla denuncia di inizio attività n. 75 del 26.11.1998 ed alla successiva reiterazione, con integrazione documentale, del 22.02.1999.
E’, infatti, in relazione a tale ultima data che deve farsi risalire il computo del termine previsto dall’art. 4, 15° comma, D.L. 398/83, convertito nella legge n. 493/93, come sostituito dall’art. 2, 60° comma, della L. 662/96, rispetto al quale il provvedimento impugnato datato 11 marzo 1999 e notificato agli interessati il 12 marzo 1999, risulta adottato nel pieno rispetto del termine prescritto dalla indicata norma,
Ciò in quanto non può porsi in dubbio che la prima istanza, contenente la denuncia di inizio attività, a seguito della richiesta dell’Amministrazione Comunale di chiarimenti e di integrazione documentale, alla quale i ricorrenti hanno ottemperato, depositando la relativa documentazione, deve ritenersi essere stata superata e sostituita dalla successiva istanza presentata a seguito della produzione della documentazione e con la quale i ricorrenti hanno nuovamente chiesto di poter iniziare i lavori di cui alla denuncia di inizio attività.
Non risulta, pertanto, violata la norma innanzi citata e di conseguenza non merita condivisione la censura che ne ha lamentato la violazione.
Fondata risulta invece la censura di cui al secondo motivo con la quale i ricorrenti deducono l’eccesso di potere per assoluta erroneità dei presupposti di fatto e di diritto, nonché il travisamento, l’illogicità e lo sviamento di potere.
In proposito è utile premette una breve ricostruzione della vicenda in esame utilizzando all’uopo la documentazione depositata in atti dai ricorrenti e dall’Amministrazione Comunale.
Con concessione del 1982 gli attuali ricorrenti hanno realizzato due fabbricati adibiti ad abitazioni su una particella di terreno (336 del foglio di mappa n. 50 del Comune di Genzano di Lucania, di mq. 435) acquistata con atto del 20.11.1980, alla quale si accedeva dalla strada vicinale del cimitero, confinante e parzialmente brecciata.
A seguito di accatastamento del 1993 la particella 336 veniva soppressa e riportata in catasto con le particelle n. 463 (abitazioni) e n. 462 (terreno circostante le abitazioni).
Quest’ultima particella è stata sempre destinata dai ricorrenti a giardino e parcheggio per le proprie autovetture non avendo i due fabbricati garages interni.
Risulta poi che la particella 462 non è stata mai oggetto di occupazione o di espropriazione da parte del Comune di Genzano di Lucania e che la stessa è stata interessata dalla realizzazione di opere di urbanizzazione primaria genericamente indicate dall’Amministrazione, circostanza peraltro contestata dagli odierni ricorrenti.
Quanto sopra premesso in punto di fatto, devesi osservare che le opere oggetto della DIA denegata e cioè la recinzione dell’area circostante il fabbricato di proprietà dei ricorrenti è stata impedita dall’Amministrazione Comunale in sostanza sull’unico assunto che l’area interessata fosse destinata a sede stradale di pubblico transito e di proprietà comunale. Ciò in quanto nella concessione edilizia rilasciata nel 1982 (n. 178 del 29.10.1982) per la realizzazione del fabbricato sarebbe stata inserita una prescrizione in rosso che stralciava dalle opere assentite la recinzione del terreno circostante il fabbricato.
Orbene far discendere da tale ultima circostanza la conclusione che l’area da recintare fosse destinata a strada pubblica non appare operazione sorretta da sufficienti elementi di condivisione, non potendosi di certo ritenere che la semplice inibitoria, contenuta in un provvedimento di concessione edilizia, di opere progettate possa far desumere una chiara ed inequivoca volontà dell’Amministrazione di voler destinare le aree interessate dall’intervento ad un uso pubblico, essendo a tale ultimo fine necessaria una formalizzazione della volontà (di destinare l’area ad un uso pubblico) ed una conseguentemente attivazione di una procedura necessaria all’acquisizione del bene appartenente ad un privato cittadino.
Nel caso di specie, invero, risulta invece che l’area oggetto dell’intervento richiesto con DIA è sicuramente di proprietà dei ricorrenti e dagli stessi è stata sempre posseduta ed utilizzata e che all’epoca della richiesta di autorizzazione alla recinzione (1998) la stessa era inclusa in una zona C di espansione del P.d.F. senza che fosse prevista alcuna strada pubblica che la interessasse. Risulta, ancora, che solo con la delibera di G.C. n. 69 del 2000 il Comune aveva programmato di occupare e successivamente espropriare mq. 166 di terreno della part. 462 per l’allargamento di via P. Nenni, ma che durante l’esecuzione dei lavori la stessa Amministrazione ha poi deciso di non utilizzare più detta area (come dalla delibera n. 109/2002), rinviando il completamento delle opere stesse.
Tutto costituisce prova che la stessa Amministrazione ha sempre avuto contezza che la proprietà dell’area appartenesse ai ricorrenti e non al demanio comunale e che quindi per procedere alla sua parziale utilizzazione per l’esecuzione dei lavori di sistemazione della via P. Nenni occorresse procedere alla acquisizione della stessa mediante una apposita procedura di espropriazione.
Né a conclusione diversa possono condurre i rilievi prospettati dal Comune nella memoria difensiva, non potendosi ritenere idoneo argomento di prova il fatto che i ricorrenti hanno dichiarato di essere residenti in via P. Nenni, né tanto meno il fatto che nel Piano Regolatore la via P. Nenni è indicata e tracciata in modo preciso (atteso che tale intestazione sembra riguardare sicuramente solo la parte iniziale del tracciato e non quella invece confinante con la proprietà dei ricorrenti).
Né, può considerarsi decisivo l’assunto, secondo cui la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria avrebbe determinato l’accessione invertita del suolo alle opere stesse rendendo così di natura pubblica la via P. Nenni e ciò in quanto l’Amministrazione Comunale non ha adeguatamente comprovato né la natura né la consistenza delle opere effettivamente eseguite sul tratto di strada di proprietà dei ricorrenti.
Non risulta, invece, fondata la domanda di risarcimento dei danni ex art. 35 del D.Lvo 31.03.1998 n. 80, proposta con il terzo motivo di ricorso e ulteriormente ribadita nella memoria difensiva e nella perizia rispettivamente depositate in data 27.12.2010 e 13.12.2010.
Sul punto è sufficiente osservare che costituisce giurisprudenza consolidata, condivisa da questo Tribunale, che ai fini dell’ammissibilità della domanda di risarcimento del danno a carico della Pubblica Amministrazione, non è sufficiente il solo annullamento del provvedimento lesivo, ma è inoltre necessario che sia configurabile la sussistenza dell’elemento soggettivo del dolo ovvero della colpa.
Per poter disporre il risarcimento del danno è quindi necessaria la previa verifica della circostanza se l’adozione e l’esecuzione dell’atto impugnato sia avvenuta in violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede, alle quali l’esercizio della funzione deve costantemente ispirarsi.
In sede di accertamento della responsabilità della P.A. per danni a privati conseguenti ad un atto illegittimo da essa adottato, il Giudice Amministrativo può quindi affermare la responsabilità solo quando la violazione risulti grave e commessa in un contesto di circostanze di fatto e in un quadro di riferimenti normativi e giuridici tali da palesare la negligenza e l’imperizia dell’organo nell’assunzione del provvedimento viziato, negandola, invece, quando l’indagine conduce al riconoscimento dell’onere scusabile per la sussistenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo di riferimento o per la complessità della situazione di fatto.
Nel caso che occupa, ritiene il Collegio, che la determinazione assunta dall’Amministrazione Comunale non denoti negligenza ed imperizia stante la sussistenza di una complessa situazione di fatto bastevole al riconoscimento dell’errore scusabile.
2.Parimenti fondato e quindi meritevole di accoglimento è il secondo ricorso in esame, rivolto avverso l’ordinanza contingibile ed urgente n. 15 del 19 maggio 1999, emessa dal sindaco del comune di Genzano di Lucania, e con la quale è stato ordinato ai ricorrenti di provvedere al ripristino della transitabilità veicolare e pedonale della strada pubblica di via P. Nenni.
Ed invero, deve in proposito osservarsi che il presupposto sul quale fonda il provvedimento impugnato è che l’area interessata dai lavori di aratura da parte dei ricorrenti sia di proprietà demaniale e destinata a sede stradale.
In realtà dalla documentazione depositata in giudizio, e che ha formato oggetto di esame nella decisione del primo ricorso in trattazione, emerge che la via P. Nenni interessa il tratto iniziale del tracciato ed ha termine prima della proprietà dei ricorrenti e precisamente finchè inizia, a mò di sua prosecuzione, la strada vicinale del cimitero, della larghezza accertata di 3 metri, che costeggia la proprietà dei predetti.
Risulta, poi, che i lavori di aratura hanno interessato esclusivamente l’area adiacente la strada vicinale e che pertanto, non avendo l’area stessa formato oggetto di provvedimenti ablatori (occupazione d’urgenza o espropriazione), devono considerarsi essere stati svolti su terreno ancora di proprietà dei ricorrenti e, sempre da questi, posseduto.
Quanto, poi, alla circostanza contenuta nel provvedimento che sul predetto terreno siano state realizzate opere di urbanizzazione primaria, va fatto presente che, a parte la considerazione, già svolta innanzi, sulla genericità delle affermazioni in proposito fatte dall’Amministrazione, i ricorrenti hanno dichiarato che dette opere hanno riguardato esclusivamente la posa di una condotta idrica interrata.
Circostanza non contrastata dall’Amministrazione Comunale e che di certo, da sola, non è sufficiente a determinare il trasferimento della proprietà del suolo al demanio comunale.
Sicchè può agevolmente concludersi, anche alla luce degli argomenti già offerti in occasione dell’esame del primo ricorso, che non sono emersi sufficienti elementi per affermare che nel caso in esame l’Amministrazione abbia chiaramente palesata la volontà di destinare l’area di proprietà dei ricorrenti alla realizzazione di una strada pubblica e che soprattutto abbia poi fatto seguire, a tale intento, l’attivazione delle procedure previste per l’acquisizione delle aree necessarie alla realizzazione della costruenda strada pubblica.
Le considerazioni innanzi svolte conducono pertanto all’accoglimento anche del secondo ricorso in esame.
La natura della controversia e la complessità della situazione di fatto che ha riguardato l’emanazione dei provvedimenti impugnati sostituiscono elementi sufficienti a giustificare la integrale compensazione, tra le parti, delle spese di entrambi i giudizi.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Basilicata (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, già riuniti con precedente ordinanza in quanto connessi, li accoglie.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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