Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con l’appello di cui in epigrafe, si impugna la sentenza del TAR del Lazio con cui è stata respinta la richiesta di annullamento della scheda valutativa n. 30, relativa al periodo 10 settembre 1996 – 9 settembre 1997, conclusasi con la qualifica di "superiore alla media".
L’appello è affidato alla denuncia, sotto diversi profili, dell’apoditticità e contraddittorietà della motivazione; della violazione del DPR 15.7.1965, n. 1431; ed eccesso di potere per sviamento, ingiustizia manifesta, contraddittorietà con precedenti determinazioni della P.A., e violazione dell’art. 97 Cost..
Il Ministero della Difesa si è ritualmente costituito in giudizio ed ha depositato un rapporto dell’Amministrazione sulla vicenda, corredato dagli atti del procedimento.
Con la memoria per la discussione, l’appellante sottolinea i profili ritenuti particolarmente rilevanti; ricorda che, successivamente, l’Ufficiale è stato ammesso con riserva al Corso di Merceologia e Chimica Applicata solo in seguito a provvedimento cautelare del TAR Lazio e, negli anni successivi, ha ricevuto valutazioni non apicali che pregiudicheranno ogni possibilità di promozione a colonnello.
Chiamata all’udienza pubblica,udito il patrocinatore dell’appellante, la causa è stata ritenuta in decisione.
Motivi della decisione
Il ricorrente lamenta l’illegittimità, sotto diversi profili, della sentenza che ha confermato la scheda valutativa con cui, dopo ben due annullamenti d’ufficio, nonostante tre stesure, gli è stata comunque attribuita la qualifica di "superiore alla media".
– 1. In un primo nucleo logico, senza alcuna indicizzazione, il ricorrente introduce sul piano procedimentale diversi profili di doglianza, che appare utile esaminare con la partizione che segue.
– 1. 1. Con una prima censura si lamenta la palese erroneità e la contraddittorietà all’affermazione per cui "…la giurisprudenza avrebbe ritenuto"……le valutazioni…. "autonome e non collegabili con quelle dei periodi precedenti né condizionate dal curriculum storico, di carriera dell’ufficiale… " perché il carattere, le attitudini dei risultati del lavoro compiuto dal dipendente lungo il corso del tempo non sono necessariamente costanti (Cons. Stato A. P. n. 721/1965).
Proprio la Sezione Ibis del Tar del Lazio avrebbe in altre ipotesi concluso in contrario che:
– un repentino abbassamento di qualifica, relativo ad un determinato periodo di servizio rispetto ai precedenti giudizi, richiederebbe un’adeguata motivazione in ordine alle ragioni che giustificano l’attribuzione e deve essere effettuata con esclusivo riferimento ad episodi determinati;
– i giudizi dei singoli anni non sarebbero suscettibili di sensibili riduzioni di valore da un anno all’altro, salvo eventi eccezionali da indicare puntualmente;
– non sarebbe corretto affermare che le precedenti valutazioni dell’ufficiale non rivestono alcuna valenza perché in caso contrario il potere valutativo attribuito ai superiori finirebbe per avere una valenza punitiva impropria.
Il profilo va respinto.
Le osservazioni periodiche sottese alle schede valutative sono infatti valutazioni autonome le une dalle altre. Esse si riferiscono a particolari e ben determinati periodi, nei quali si deve riscontrare il comportamento dell’interessato, senza riferimento a diversi apprezzamenti confluiti in altre schede (arg. ex Consiglio Stato, sez. IV, 27 aprile 2004, n. 2559).
Deve dunque ritenersi tuttora valido l’insegnamento dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato del 25 maggio 1965 n. 721, per la quale le valutazioni periodiche ad esse sottese sono autonome le une dalle altre, si riferiscono a momenti particolari e devono limitarsi a dare conto degli andamenti di rendimento del periodo.
Dato che, nel corso del tempo, l’entusiasmo e l’applicazione al lavoro, le doti fisiche ed anche le qualità personali possono subire un appannamento (per l’età, e per le vicissitudini personali, familiari, di salute, ecc.) deve ritenersi che le schede di valutazione – le quali concernono in primo luogo "un risultato" sotto il profilo diacronico- devono riscontrare puntualmente il rendimento dell’interessato ed i riflessi dei comportamenti sulla considerazione delle qualità personali.
In conseguenza, i redattori delle schede possono, e devono, registrare una flessione del rendimento dell’ufficiale valutato. Se così non fosse si finirebbe per nullificare l’utilità stessa del sistema valutativo.
In tale prospettiva, la diminuzione di un solo grado nella qualifica – come nel caso in esame — non costituisce una sensibile e rilevante riduzione del giudizio che, come tale, richieda l’indicazione di precise e peculiari circostanze che possano giustificare la differenza di valutazione da un anno all’altro.
Tale eventualità appartiene infatti alle normali dinamiche esistenziali degli esseri umani.
1.2. Sotto altro profilo l’appellante assume poi che erroneamente il Tar avrebbe ritenuto l’insufficienza della motivazione attraverso il riferimento a fatti precisi ed elementi indiziari.
La dinamica redazionale del documento, caratterizzata da un faticoso procedimento connotato da ben due annullamenti d’ufficio conseguenti e connessi a due ricorsi proposti in sede giurisdizionale dal ricorrente, dimostrerebbe invece il contrario.
Il compilatore avrebbe poi fatto riferimento ad un provvedimento disciplinare che, come tale, non poteva trovare collocazione in sede di redazione, ed inoltre il giudizio del revisore sarebbe in contraddizione con il primo valutatore relativamente alle qualità fisiche e morali di carattere culturali di espressione tecnico professionali. L’indicazione, affermata in sede di autotutela, relativa alla necessità della redazione di una nuova scheda valutativa, era stata disattesa nella compilazione del documento, attraverso il repentino abbassamento di tutte le voci inerenti a qualità morali, intellettuali e professionali della personalità del soggetto, il cui mutamento dovrebbe essere riconducibile solo a fatti eccezionali.
Il Tar non avrebbe dato alcun rilievo sintomatico, ad es., al calo nel giudizio sul comportamento della vita privata che, nella scheda 29 sarebbe stato "irreprensibile sotto ogni aspetto" mentre nella successiva n. 30 impugnata "non dà luogo a rilievi"; analogamente per il patrimonio culturale: nella scheda n. 29 "vasto e profondo (a prevalenza umanistica)"; mentre nella scheda n.30 è stato valutato "superiore alla media" (prevalenza scientifica).
L’assunto è complessivamente infondato.
Le schede valutative, per loro natura, costituiscono un sintetico, articolato rendiconto delle attività dell’ufficiale nel periodo considerato, e condensano in poche essenziali proposizioni, i connotati e le caratteristiche dei compiti assegnati e dei risultati ottenuti dall’interessato.
In coerenza la valutazione impugnata appare infatti logicamente ancorata ad elementi concreti puntualmente indicati.
Il giudizio di "superiore alla media", in diminuzione rispetto all’"eccellente" riportato in precedenza, è infatti ancorato al riscontro di una flessione del rendimento, nonostante le "ripetute sollecitazioni". Anche l’affermazione delle buone qualità di fondo viene sottolineata negativamente dalla necessità di "un maggiore impegno ed una ferma determinazione" nell’applicazione ai compiti di istituto.
In ogni caso rilevante rileva la circostanza che comunque non emerge alcuna reale contraddittorietà tra i tre diversi giudizi finali
Contrariamente a quanto mostra di credere la difesa dell’appellante, l’impianto logico complessivo e le ragioni sostanziali del giudizio appaiono costantemente ancorate ai medesimi eventi in tutte e tre le versioni della scheda, per cui non appare alcuna contraddittorietà intrinseca dei giudizi in esame.
Come emerge dagli atti versati in giudizio dalla difesa erariale, gli autoannullamenti da parte dell’amministrazione non concernevano assolutamente la sostanza della qualifica finale, ma alcuni aspetti di regolarità formale nell’esternazione di un giudizio che non è mai mutato nella sostanza.
Appare poi meramente suggestivo il riferimento al provvedimento disciplinare subito dall’appellante, in quanto il cenno in proposito al richiamo per il decoro della uniforme, fatto sia nella prima scheda dal revisore che nella seconda da compilatore, non risultano più riprodotti nella terza scheda.
Per altro verso nella presente censura, sotto il profilo indiziario, del tutto inconferenti appaiono anche i richiami alle argomentazioni dei precedenti ricorsi ed alle motivazioni degli atti di autotutela con i quali l’amministrazione militare aveva proceduto all’autoannullamento delle precedenti schede di valutazione.
Tali rilievi infatti appaiono talvolta sostanzialmente non condivisibili (ad es. quello relativo alla "nonautonomia" dei giudizi ovvero al dogma della costanza assoluta nel tempo delle qualità personali) e in altri casi sostanzialmente superati nella terza compilazione della valutazione.
Nella valutazione in esame, non risulta per nulla pretermessa l’esigenza di circostanziare le mancanze riscontrate.
Infine solo insinuatorio appare il riferimento per cui il compilatore erroneamente avrebbe mutato l’orientamento della cultura dell’interessato da umanistica a "prevalenza scientifica", in quanto nella scheda n.30 impugnata, parte seconda, punto 3, il patrimonio culturale dell’ufficiale è correttamente definito "vasto e profondo (prevalenza umanistica)".
Dalle diverse annotazioni non emerge quindi assolutamente alcuna evidenza di gravi disarmonie e comunque valutazioni sintomaticamente rilevanti di un iter logico sviato, iniquo o comunque erroneo.
1.3. Il Tar erroneamente avrebbe ritenuto legittima una motivazione con riferimento a rilievi emersi, per la prima volta, solo in sede di terza stesura del documento caratteristico in contestazione: quali la "mancata linearità nella trattazione di un delicato incarico" e la "personalità difficile e complessa."
Erroneamente il compilatore avrebbe poi ritenuto che l’incarico gli fosse stato affidato per la prima volta, mentre era già stato rivestito dal ricorrente all’epoca della redazione della scheda valutativa conclusasi con la qualifica di "eccellente"; inoltre di tale elemento si sarebbe dovuto fare menzione in occasione della prima relazione. Le mancanze "affiorate dalla memoria del compilatore" a notevole distanza di tempo avrebbero dovuto ingenerare il sospetto nel collegio giudicante, di "una giustificazione postuma", frutto di una volontà punitiva dei superiori nei confronti dell’ufficiale in questione, e non sarebbero in sintonia con l’obbligo di imparzialità e di obiettività del potere valutativo.
Analogamente a quanto affermato da questa Sezione (cfr. n. 4750/2009) in sede di rinnovazione del procedimento – conseguente a giudicato – non si potevano introdurre elementi di valutazione che avrebbero dovuto essere conosciuti dall’amministrazione al momento della valutazione, e che non sono stati tempestivamente tenuti in considerazione (nel caso esaminato si trattava di "ombre morali sulla personalità" dell’interessato in seguito all’emergere di una vicenda penale ed un conseguente richiamo in sede disciplinare).
L’assunto è privo di pregio.
In primo luogo assolutamente inconferente è il richiamo al precedente di questa Sezione, in quanto tale decisione concerneva la diversa problematica relativa ad esecuzione di giudicato; in tali casi l’Amministrazione è infatti vincolata al "dictum" giurisdizionale, ma tale restrizione alla discrezionalità non si ravvisa nel caso di provvedimenti successivi ad un atto di autotutela.
Irrilevante appare anche il preteso errore circa l’affidamento"per la prima volta" dell’incarico di ufficiale addetto del vettovagliamento, in quanto nella scheda non vi è alcun cenno a tale particolare.
Appare infatti vano il tentativo dell’appellante che, con numerosi strali di natura formalistica, cerca di insinuare il sospetto di un vizio funzionale complessivo della valutazione finale.
Com’è noto, i giudizi sugli ufficiali delle forze armate formulati dai superiori gerarchici con le schede valutative, sono infatti caratterizzati da ampia discrezionalità tecnica, per cui comportando un attento apprezzamento delle capacità e delle attitudini proprie della vita militare dimostrate in concreto, impingono direttamente nel merito dell’azione amministrativa: sono pertanto soggetti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo solo entro i limiti della manifesta abnormità, discriminatorietà o travisamento dei presupposti di fatto (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 09 marzo 2011, n. 1519; Consiglio Stato, sez. III, 20 novembre 2009, n. 1729).
Ma di tali elementi sintomatici, nella fattispecie in esame, non vi è alcuna traccia.
Al di là delle diverse espressioni usate, è evidente come il giudizio negativo sul rendimento nelle tre schede di valutazione non sia assolutamente mutato, ma ne sia stata solamente affinata la relativa descrizione.
Nella scheda impugnata non vi è affatto stato alcun improvviso "affioramento di ricordi", ma il giudizio negativo appare ancorato alla sussistenza di ben precise circostanze e di comportamenti che, per il superiore, ne avevano pregiudicato il rendimento professionale al punto da costringerlo ad affidare ad altri l’incarico di ufficiale addetto al vettovagliamento.
Al riguardo appare significativo che l’appellante non si preoccupi né di contestare e nemmeno di specificare il suo avviso su tali fatti.
Come sarà meglio evidente anche in seguito, non emerge alcun profilo sintomatico di contraddittorietà, iniquità o erroneità sui presupposti del giudizio impugnato.
– 2. Sotto altro profilo, l’appellante lamenta che il TAR non avrebbe accolto la doglianza relativa alla violazione della normativa che prevede l’obbligo di tener conto di tutti gli incarichi, compresi quelli secondari, ed in particolare dell’omessa considerazione di un incarico ulteriore svolto (sia pure per un solo mese) nell’arco di tempo considerato. Contraddittoriamente, per l’appellante, il Giudice di primo grado avrebbe ritenuto non utile la nota elogiativa del rendimento dell’incarico secondario (che sarebbe stata peraltro ben nota al compilatore) perché successiva al 30 settembre 1997 (data di chiusura del documento caratteristico impugnato) in contraddizione con l’affermazione della stessa sentenza per cui legittimamente vengono citati fatti nuovi mai ricordati delle precedenti relazioni: si sarebbero dovuti citare o tutti i fatti o nessun fatto.
L’assunto va respinto.
Come visto, né vi sono "ulteriori" elementi di fatto successivi al 30.9.1997 che sono stati inseriti nella valutazione né, come esattamente ritenuto dal TAR, vi è alcuna incompletezza della scheda a cagione dell’omesso richiamo all’incarico dal ricorrente espletato dal 15 luglio al 15 agosto 1997 presso lo stabilimento balneare di Valdesi.
Nella sostanza delle cose, a prescindere dalla "nota di elogio", l’incarico di ufficiale dello stabilimento balneare appare di poco, se non di nessun rilievo sotto il profilo delle virtù militari, sia sotto il profilo temporale della sua durata che sotto quello funzionale.
Nella valutazione di un ufficiale, i singoli elementi oggetto di valutazione o ciascuna delle qualità prese in considerazione nell’ambito di essi non possono essere scissi, ed in ogni caso, uno solo di essi, isolatamente considerato, non sarebbe comunque sufficiente a far mutare il giudizio complessivo, in quanto gli elementi di valutazione di ciascun ufficiale devono condurre tutti ad un giudizio indivisibile.
In ogni caso, a tutto voler concedere, tale mancata citazione non poteva comunque controbilanciare il giudizio negativo sulla sua applicazione al lavoro e sul suo rendimento, relativa a tutto il resto dell’anno, che aveva portato alla cessazione dell’incarico principale di addetto all’ufficio vettovagliamento del comando dei servizi di commissariato.
3. Sotto il profilo sostanziale, il ricorrente lamenta l’illegittimità, contraddittorietà e l’apoditticità del repentino abbassamento di tutte le voci – anche di quelle corrispondenti alle espressioni costanti della personalità di un soggetto – che sono state poste a sostegno del giudizio meno favorevole;
– con il giudizio, espresso in occasione della prima rinnovazione della scheda valutativa, dal compilatore tenente Colonnello Costa, l’appellante avrebbe dimostrato di "… possedere ottime doti professionali e caratteriali che sovente ha saputo mettere in evidenza. Anche se, i risultati pratici non sempre erano stati all’altezza dell’impegno profuso del lavoro";
– con il giudizio, espresso in occasione della seconda rinnovazione della scheda valutativa, il compilatore sottolineava la difficoltà di trovare una branca di pratiche da affidare all’ufficiale "…a causa della sua personalità difficile, complessa… nonostante il suo vivo amor proprio e le sue ottime doti culturali", rilevando che, di conseguenza, era stato costretto, in relazione ai risultati non all’altezza del compito, a sottrarre alla responsabilità della contabilità dei viveri. Tale giudizio avrebbe dovuto essere espresso in occasione della redazione della prima scheda nell’immediatezza del periodo oggetto della valutazione.
Per l’appellante non si comprenderebbe come mai ottime doti caratteriali non gli avrebbero consentito l’espletamento delle funzioni di ufficiale addetto al vettovagliamento, che erano state occupate dal medesimo anche nel periodo precedente.
In definitiva sarebbe evidente il travisamento di potere della valutazione impugnata che, anziché eliminare tutte le aggettivazioni interne in contrasto con il tenore del giudizio espresso dallo stesso compilatore, ha abbassato il tenore complessivo del giudizio medesimo inserendo fatti e circostanze mai citati in precedenza.
L’assunto va respinto.
Ancora una volta ha ragione il primo giudice quando afferma che la scheda valutativa, pur mettendo in luce, nell’arco del periodo considerato, le buone doti e qualità complessive dell’ufficiale, evidenzia un calo di rendimento connesso alla progressiva maggiore complessità del compito conseguente ai processi di informatizzazione del sistema di controllo delle contabilità dei viveri.
Tale rendimento appare l’unica vera ragione di un abbassamento della valutazione, alla quale appaiono del tutto estranei i rapporti personali con i superiori.
Al di là delle espressioni e delle aggettivazioni usate, appare evidente la sostanziale univocità delle annotazioni, il cui confronto appare risolvente sul punto.
Nella prima scheda autoannullata dal Ministero era stato annotato:
– dal compilatore: che erano emersi "…risultati pratici non sempre all’altezza dell’impegno profuso…" e che comunque i massimi traguardi sarebbero stati raggiunti solo attraverso "un ulteriore risolutivo sforzo" ed altresì.. "con l’accumulo di ulteriore esperienza";
– dal revisore: "…non si applica al lavoro con continuità ed entusiasmo…di carattere chiuso e poco sensibile agli stimoli ed agli incoraggiamenti..".
Nella seconda scheda (pure annullata dal Ministero) era stato annotato:
– dal compilatore: "personalità difficile e complessa.. "; l’interessato a suo giudizio non possiede ".. la maturità, l’iniziativa, e la tenacia necessaria"; per cui in conseguenza di un suo atteggiamento "non costantemente costruttivo, né risolutivo.." egli era stato " costretto a sottrarre all’Ufficiale la delicata branca" di responsabile del vettovagliamento;
dal revisore: che egli "non aveva mantenuto quel livello professionale e comportamentale in servizio per il quale gli era stata attribuita la massima qualifica".
Infine nella scheda impugnata:
– il compilatore conferma la valutazione di una "personalità difficile e complessa.. " per cui vi era stata un certa difficoltà di assegnargli un settore; e che comunque "i risultati non sono stati all’altezza della delicatezza del compito…"; per cui il detto comandante era stato "…costretto a sottrarre all’Ufficiale la branca affidandogli compiti meno delicati";
– il revisore conferma che, a suo giudizio, egli "… non aveva mantenuto quel livello professionale e comportamentale per il quale in precedenza gli era stata attribuita la massima qualifica; e che la flessione del giudizio sulle qualità erano collegate con le "… continue e reiterate ma vane sollecitazioni".
In tale direzione, sul piano del comune buon senso, le continue sollecitazioni dei superiori e l’allontanamento di un ufficiale dal suo incarico, non potrebbero mai giustificare l’attribuzione della qualifica apicale.
E’dunque evidente la linearità e la continuità sostanziale dei giudizi complessivi ed analitici relativi alle qualità professionali dell’ufficiale che quindi appaiono del tutto legittimi in quanto espressione della discrezionalità dei valutatori e rispettosi dell’ordine di valore dello specchio valutativo (arg. ex Consiglio Stato, sez. IV, 26 marzo 2010, n.1776).
– 4. L’appellante assume poi l’illegittimità della sentenza della parte in cui ha ritenuto che non sussistesse alcun obbligo di astensione del primo revisore per la grave inimicizia con il soggetto valutato, conseguenti ad una ispezione che l’appellante avrebbe effettuato in una caserma comandata dall’ufficiale revisore in violazione dell’obbligo di imparzialità ed obiettività valutativa imposto normativamente sia dalla L. n.1695/1962 e sia dal d.p.r. n.1431/1965.
L’assunto è privo di pregio giuridico, oltre che di un qualunque supporto probatorio.
Nessuna disposizione dell’ordinamento militare prevede l’obbligo dell’astensione e la facoltà della ricusazione nei casi sanciti dagli artt. 51 e ss. c.p.c., dovendosi in assenza di tale rinvio, escludersi l’applicazione analogica della predetta disposizione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV 16 dicembre 2005 n.7149).
Sotto il profilo fattuale poi, al di là della mera affermazione di pretesi rilievi, in occasione di un’ispezione presso la caserma Bichelli, comandata proprio dal revisore col. Coppola, non sono stati indicati reali elementi (es.: causa pendente tra i due militari, corrispondenze insolenti; minacce, ingiurie; alterchi, sanzioni disciplinari, ecc.) dai quali ragionevolmente poter presupporre la possibilità di quella "grave inimicizia" che, a tutto voler concedere, avrebbe forse potuto essere sintomaticamente rilevante, sul piano dello sviamento di potere del presente giudizio.
Anzi, da tutte le annotazioni, il predetto revisore sembra solo umanamente deluso dal comportamento di un Ufficiale, del quale non aveva avuto alcuna remora a riconoscere, in passato, le ottime qualità e quindi la massima qualificazione.
– 5. Deve invece essere accolto il primo profilo di doglianza con cui l’appellante lamenta la superficialità e la violazione delle più elementari norme procedurali relativa alla parte della sentenza pronunciata in primo grado che lo condanna al pagamento delle spese processuali.
Non può al riguardo non rilevarsi che, le oscillazioni della giurisprudenza in materia e la natura ampliamente opinabile delle valutazioni (affidate a soggettivi "giudizi di valore"), mal si conciliano con la condanna pronunciata.
Entrambe le ricordate evenienze integravano infatti quelle "altre gravi ed eccezionali ragioni" che, ai sensi dell’art. 92, II co. del c.p.c. potevano e dovevano giustificare la compensazione.
Il motivo è dunque fondato e deve essere accolto, e per l’effetto deve essere annullato il capo della sentenza di primo grado recante la pronuncia al pagamento delle spese.
– 6. In definitiva, negli esclusivi limiti concernenti le spese processuali, il gravame può essere accolto; mentre nella sostanza del contenzioso deve essere respinto.
Per i motivi di cui al punto che precede, deve essere pronunciata la compensazione delle spese per entrambi i gradi di giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
– 1. accoglie in parte l’appello, relativamente alla sola condanna al pagamento delle spese a carico del ricorrente in primo grado, e per l’effetto annulla il relativo capo della sentenza di primo grado;
– 2. respinge per la restante parte, nel merito, l’appello come in epigrafe proposto;
– 3. spese compensate per entrambi i gradi di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.