Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
P. G., in proprio e quale coordinatore regionale dell’Associazione Esperti Qualificati della Campania (ANPEQ) e F. M., quale componente del Consiglio Nazionale dell’ANPEQ impugnavano avanti al TAR Campania il provvedimento con il quale la Regione Campania, nel fissare le linee guida per l’attuazione del disposto dell’art.27 del d.lgs n.230/1995, aveva previsto tra i componenti dell’apposita Commissione di cui all’art.29 del medesimo decreto legislativo – deputata ad esprimere il parere in relazione al rilascio del nulla osta all’impiego di sorgenti di radiazioni – la presenza di "un fisico esperto in fisica medica di cui all’art.2, comma 1, lett.i), del D.Lgvo n.187/2000 in possesso dell’abilitazione di esperto qualificato di 2° o di 3° di cui all’art.78 del D.Lgvo n.230/95 (dipendenti di strutture pubbliche)".
A sostegno del gravame gli interessati, lamentando lo svilimento della professionalità della figura dell’esperto qualificato, deducevano violazione di legge ed eccesso di potere.
L’Amministrazione intimata si costituiva in giudizio e resisteva al ricorso, così come gli intimati rappresentanti delle associazioni dei fisici esperti, i quali ne eccepivano l’inammissibilità e l’improcedibilità.
Con la sentenza in epigrafe, il TAR, disattese le eccezioni pregiudiziali, accoglieva il ricorso nei sensi di cui in motivazione.
La sentenza è stata appellata dalla Regione Campania.
Resistono gli originari ricorrenti.
Alla pubblica udienza del 10 dicembre 2010 il ricorso in appello è passato in decisione
Motivi della decisione
1. L’appello è fondato.
2. In punto di diritto va richiamata la normativa di settore
Il d.lgs. 1731995 n. 230 s.m.i.,
– all’art.27 prevede un nulla osta all’impiego di sorgenti di radiazioni, da classificarsi in due categorie A e B.
all’29 stabilisce che
1. L’impiego di categoria B è soggetto a nulla osta preventivo in relazione all’idoneità dell’ubicazione dei locali, dei mezzi di radioprotezione, delle modalità di esercizio, delle attrezzature e della qualificazione del personale addetto, alle conseguenze di eventuali incidenti nonché delle modalità dell’eventuale allontanamento o smaltimento nell’ambiente di rifiuti radioattivi.
2. Con leggi delle regioni e delle province autonome, da emanarsi entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del decreto di cui all’articolo 27, sono stabilite le autorità competenti per il rilascio del nulla osta di cui al comma 1, per le attività comportanti esposizioni a scopo medico, nonché le modalità per il rilascio medesimo, e sono individuati o costituiti gli organismi tecnici da consultare ai fini del rilascio di detto nulla osta; in tali organismi debbono essere rappresentate le competenze necessarie, inclusa quella del Comando provinciale dei vigili del fuoco…………..
Con il provvedimento in vertenza (delibera giuntale n.1782 del 16 maggio 2003) la Regione Campania, nel fissare le linee guida per l’attuazione del disposto dell’art.27 del d.lgs. n.230/1995, ha previsto tra i componenti dell’apposita Commissione di cui all’art.29 la presenza di "un fisico esperto in fisica medica di cui all’art.2, comma 1, lett.i), del d.lgs. n.187/2000 in possesso dell’abilitazione di esperto qualificato di 2° o di 3° di cui all’art.78 del d.lgs. n.230/95 (dipendenti di strutture pubbliche)".
In forza dell’art.2 lett.i) citato per esperto in fisica medica si intende: una persona esperta nella fisica o nella tecnologia delle radiazioni applicata alle esposizioni che rientrano nel campo di applicazione del presente decreto legislativo, con una formazione ai sensi dell’articolo 7, comma 5, e che, se del caso, agisce o consiglia sulla dosimetria dei pazienti, sullo sviluppo e l’impiego di tecniche e attrezzature complesse, sull’ottimizzazione, sulla garanzia di qualità, compreso il controllo della qualità, e su altri problemi riguardanti la radioprotezione relativa alle esposizioni che rientrano nel campo di applicazione della presente direttiva;
A sua volta il richiamato art.7 comma 5 prevede
5. Le attività dell’esperto in fisica medica sono quelle dirette prevalentemente alla valutazione preventiva, ottimizzazione e verifica delle dosi impartite nelle esposizioni mediche, nonché ai controlli di qualità degli impianti radiologici. L’esercizio di tali attività è consentito ai laureati in fisica in possesso del diploma di specializzazione in fisica sanitaria o ad esso equipollente ai sensi del citato decreto 30 gennaio 1998 (decreto del Ministro della sanità 30 gennaio 1998, pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale 14 febbraio 1998, n. 37, e successive modificazioni.). L’esercizio è consentito, altresì, ai laureati in fisica, chimica ed ingegneria, privi di specializzazione, che, alla data di entrata in vigore del presente decreto, abbiano svolto, in strutture del servizio sanitario nazionale o in strutture accreditate, cinque anni di servizio nella disciplina di fisica sanitaria o nelle discipline equipollenti così come definiti nel citato decreto 30 gennaio 1998.
Infine l’art.78 del d.lgs.n.230/1995 per l’esperto qualificato prevede in particolare le seguenti abilitazioni:
b) abilitazione di secondo grado, per la sorveglianza fisica delle sorgenti costituite da macchine radiogene con energia degli elettroni accelerati compresa tra 400 keV e 10 MeV, o da materie radioattive, incluse le sorgenti di neutroni la cui produzione media nel tempo, su tutto l’angolo solido, sia non superiore a 104 neutroni al secondo;
c) abilitazione di terzo grado, per la sorveglianza fisica degli impianti come definiti all’articolo 7 del capo II del presente decreto e delle altre sorgenti di radiazioni diverse da quelle di cui alle lettere a) e b).
3.In primo grado, nel merito, i ricorrenti, a tutela della professionalità dell’esperto qualificato, rivendicavano la più opportuna composizione dell’organismo tecnico che svolge funzioni consultive nel procedimento volto al rilascio del nulla osta prescritto dall’art.27 del D.Lgvo n.230/1995 per l’apertura di impianti, stabilimenti, istituti, gabinetti medici adibiti ad attività comportanti a qualsiasi titolo la detenzione, l’utilizzazione e la manipolazione di materie radioattive.
In particolare evidenziavano che la determinazione impugnata da un lato introduceva la figura del fisico esperto in fisica medica non prevista dal d.lgs. n.230/1995 -per le cui funzioni il solo idoneo è l’esperto qualificato – dall’altro comportava l’ingiustificata limitazione ai dipendenti di strutture sanitarie pubbliche.
La delibera giuntale in questione veniva altresì contestata con riferimento alle disposizioni (punto 1 lett. d) che attribuivano alla Commissione la facoltà di specificare prescrizioni tecniche relative alla radioprotezione del paziente – in contrasto con le previsioni dell’art.27 punto 4 quater nonché dell’art.29 punto 3 del D.Lgvo n.230/1995 – nel senso in cui apparivano preordinate a giustificare proprio l’inserimento dell’esperto in fisica medica tra i componenti della ripetuta Commissione.
4. Il TAR ha accolto il ricorso osservando
La determinazione è inficiata da illogicità e violazione del succitato decreto legislativo.
Per quanto riguarda il primo requisito (esperto qualificato che sia anche esperto in fisica medica), può osservarsi che esso esula dal quadro normativo delineato dal D.Lgvo n.230/1995 e soprattutto finisce con il configurare la commistione tra due diverse figure professionali, le cui competenze sono appunto fissate in maniera distinta ed autonoma dalla normativa di settore.
L’esperto qualificato costituisce figura professionale prevista dagli articoli 77, 78 e 79 del D.Lgvo n.230/1995 per la verifica, in sintesi, dei progetti di installazione che comportano rischi di esposizione e per la valutazione del rischio radiologico nell’ambito dei presidi che utilizzano siffatta tecnologia, con competenza al rilascio di apposito benestare.
La qualifica di fisico esperto in fisica medica è invece definita dagli articoli 2, 5, 6 e 7 del D.Lgvo n.187/2000, con funzioni sostanziali di supporto tecnicoscientifico all’esercizio della pratica di radiologia medica, preordinate in buona sostanza al controllo della qualità della prestazione radiologica offerta dalle apparecchiature e della dosimetria del paziente ma senza poteri autorizzativi.
Orbene, anche a voler ammettere la possibilità di prevedere nell’ambito della ripetuta Commissione figure professionali diverse da quelle già inserite nell’impianto dello stesso quadro normativo che la istituisce (vale a dire il D.Lgvo n.230/1995) in quanto valutazioni discrezionali che impingono anche in profili di merito dell’azione amministrativa, non può revocarsi in dubbio che l’incontestabile ed incontestata diversità tra le due figure professionali in questione (esperto qualificato ex D.Lgvo n.230/1995 e fisico esperto in fisica medica ex D.Lgvo n.187/2000) non ne consente la riunione in un’unica qualificazione.
Al contrario l’intuibile opportunità di variegare la composizione dell’organo tecnico consultivo con la rappresentazione di tutte le competenze tecniche ritenute necessarie avrebbe potuto essere soddisfatta – secondo canoni di buona amministrazione improntati ai principi di logica, ragionevolezza ed efficienza – mediante l’inclusione di entrambe le predette figure professionali nell’ambito della Commissione de qua.
Sotto il secondo profilo, anche l’imposizione dell’appartenenza a strutture sanitarie pubbliche appare immotivata, anche alla luce della vigente legislazione.
In particolare tale determinazione contrasta con il principio di parità e libero esercizio delle diverse professioni – desumibile dalla normativa nazionale e comunitaria – e non evidenzia alcuna attinenza e stretta correlazione con le qualifiche richieste, finendo anch’essa con il costituire un’arbitraria restrizione del novero degli aspiranti.
La doglianza inerente le prescrizioni tecniche relative alla radioprotezione del paziente è invece inammissibile sia perché incide su valutazioni di stretto carattere discrezionale sia perché affetta da carenza di interesse, essendo stata comunque prospettata con riferimento all’avallo che avrebbe fornito alla determinazione in primo luogo impugnata e come sopra da ritenersi illegittima.
5.. In via di premessa il Collegio osserva che la legislazione del 1995 attribuiva all’Esperto Qualificato responsabilità nel campo della radioprotezione non solo dei lavoratori e della popolazione, ma anche dei pazienti in ambito medico. La legislazione vigente dal 2001 ha attribuito queste ultime competenze all’esperto in Fisica Medica. Possono tuttavia esercitare l’attività di controlli di qualità coloro che hanno conseguito il titolo di Esperto Qualificato entro l’anno 2000 (cfr. Colui che, al momento della pubblicazione del presente decreto, è in possesso di una delle abilitazioni prescritte dall’articolo 78 del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 230, e iscritto nell’elenco di cui allo stesso articolo può continuare ad esercitare l’attività di controllo di qualità delle apparecchiature radiologiche; cfr art. 7 comma 13 D.Lgs. n. 187/)
Si tratta di qualificazioni dunque diverse e, in particolare l’esperto in fisica medica può essere provvisto del titolo di esperto qualificato e occuparsi anche di radioprotezione dei lavoratori e della popolazione
Per l’Esperto in fisica medica è individuata una specifica preparazione (oltre ad un determinato titolo di studio) e i cui compiti sono fissati dal co. 5 dell’art. 7 del D.Lgs. n. 187/2000
Da questo primo rilievo discende che la Regione, nelle linee guida in vertenza, ai fini della composizione della Commissione in parola, ha individuato una formula che tiene conto di questa situazione, da un lato inserendo nella commissione un fisico esperto in fisica medica di cui all’art.2,comma 1, lett.i), del D.Lgvo n.187/2000, dall’altro richiedendo che lo stesso fosse in possesso dell’abilitazione di esperto qualificato di 2° o di 3° di cui all’art.78 del D.Lgvo n.230/95 (dipendenti di strutture pubbliche)".
In tal modo non ha operato una indebita commistione di qualificazioni, ma ha inteso valorizzare quale requisito aggiuntivo oltre alla qualificazione base (esperto in fisica medica, a regime riguardante in modo esclusivo la radioprotezione dei pazienti), la abilitazione quale esperto qualificato e lo svolgimento di un servizio in strutture pubbliche.
Si tratta di scelta che appare riconducibile alla discrezionalità tecnica della Amministrazione e che non appare illogica, ove si consideri che il compito della commissione, come detto, è anzitutto funzionale al rilascio del nulla osta per le attività comportanti esposizioni a scopo medico,
In questa prospettiva l’inserimento nella commissione di un esperto qualificato, se pure può essere ritenuto opportuno, non appare necessario sotto il profilo della legittimità della costituzione della commissione stessa. Quanto detto, esclude una legittimazione degli odierni appellati a contestare la illogicità dei due requisiti aggiuntivi richiesti per la nomina nella Commissione.
La doglianza (anch’essa contenuta nelle linee guida) inerente le prescrizioni tecniche relative alla radioprotezione del paziente è del pari inammissibile perché incide su valutazioni di stretto carattere discrezionale
6. Per le considerazioni che precedono l’appello va accolto e, per l’effetto,va respinto il ricorso di prime cure.
Le spese dei due gradi di giudizio, per la novità delle questioni prospettate, possono essere compensate.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta) definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto, respinge il ricorso di primo grado. Spese dei due gradi compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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