Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Riferisce la soc. B&V s.r.l. di aver acquisito dal Fallimento della Soc. Coop.A.I. in data 11 gennaio 2008, previa autorizzazione del Giudice Delegato, il ramo di azienda sito in Civitavecchia, costituito tra l’altro dal diritto di assegnazione effettuata con D.D. n. 14 del 19 gennaio 2005 del Comune di Civitavecchia, del lotto di terreno sito in Civitavecchia, loc. Monna Felicita, Riserva Grasselli, Podere Bucci, ricadente in zona P.I.P., della superficie di mq. 4439, compresa la superficie delle aree che sono destinate alla Bretella PortoInterporto.
Nel predetto atto di cessione viene stabilito all’art. 2 che la cessionaria subentra in tutti i diritti vantati dalla cedente nei confronti del Comune di Civitavecchia in ordine al suddetto lotto di terreno e nella posizione economico finanziaria connessa, che rappresenta per la cessionaria il motivo determinante per la stipula del presente atto, e ciò nonostante il provvedimento di revoca indicato in premessa e di cui la cessionaria si assume il rischio e gli oneri.
Inoltre, all’art.7 viene specificato che la presente cessione ha ad oggetto beni mobili e un diritto litigioso relativo al terreno descritto in premessa alla lettera "A", terreno che attualmente non è nel patrimonio della cedente, stante la citata revoca del provvedimento di assegnazione.
La ricorrente riferisce quindi di essere subentrata al Fallimento della società e nella titolarità della res litigiosa sottoposta all’esame del Collegio.
Con D.D. n.329/2000 il Comune di Civitavecchia ha assegnato alla soc. A.I. -soc. coop. a r.l., ai sensi dell’art. 27 della L.n. 865 del 1971 e dell’art.4 del Reg. comunale per l’assegnazione delle aree ricomprese nel P.I.P., approvato con D.C.C. n.160 del 1997, un lotto di terreno in Catasto al Foglio 7, part.lla 980, ricadente nel perimetro del P.I.P., approvato con D.C.C. n. 143/2000.
In seguito è stato approvato, con D.G.C. n. 121 del 10 marzo 2004, il progetto relativo alla bretella di collegamento Porto -Interporto – il cui tracciato comprometteva lo sfruttamento del lotto assegnato alla soc. A.I. – e conseguentemente è stato stipulato un accordo transattivo ex art.11 della legge n. 241 del 1990(in data 23 dicembre 2004), con il quale la società rinunciava al lotto già assegnato a fronte dell’impegno da parte del Comune a disporre l’assegnazione di altro lotto di terreno.
In attuazione di detto accordo il Comune con D.D. n.14 del 19 gennaio 2005 ha comunicato all’interessata la nuova assegnazione del lotto di terreno in favore della società A.I. sito in zona P.I.P. Loc. Monna Felicita, Riserva Grasselli, Podere Bucci, della superficie di mq. 4439, salve le porzioni da cedere per la realizzazione della Bretella PortoInterporto. Espone la ricorrente che nonostante l’assegnazione delle aree, disciplinata dall’art. 4 del Reg. com. e dall’art.27, ultimo comma della L.n.865 del 1971 che dispone la contestuale stipula di una convenzione per disciplinare gli oneri del cessionario a seguito dell’atto di concessione,il Comune non si sarebbe attivato per completare il procedimento (ossia l’immediata stipula della convenzione dopo l’assegnazione).
Nel frattempo la società A.I. è stata dichiarata fallita (Fallimento n. 7/2005) e in data 27 ottobre 2006 il curatore ha ricevuto la nota 13 ottobre 2006, prot. n. 49147 con cui il Comune ha comunicato, ai sensi dell’art. 8 della Legge n. 241 del 1990, di aver avviato il procedimento di revoca dell’assegnazione del lotto in questione, precisando tra l’altro la mancata presentazione da parte della società della documentazione richiesta con nota 17.2.2006, prot.n.8881 e la difficoltà di contattare la stessa società ai recapiti forniti nonché il riscontro con misura camerale della procedura di fallimento in corso.
Riferisce la ricorrente che la predetta nota n.8881/2006 non sarebbe mai pervenuta al Curatore del Fallimento perché inviata alla sede legale della società fallita e non alla sede del Fallimento, presso lo studio del curatore (in disparte, il riscontro a seguito di accesso della mancanza di prova della spedizione della lettera raccomandata).
Dopo aver ricevuto la comunicazione dell’avvio del procedimento di revoca, il curatore con nota 2 novembre 2006 ha manifestato all’Amministrazione la volontà di acquisire all’attivo del fallimento, previa autorizzazione del Giudice delegato, il diritto reale sul lotto assegnato chiedendo la sospensione del procedimento di revoca dell’assegnazione. A ciò il Comune non ha dato riscontro e con nota 29 novembre 2007 il curatore ha comunicato al Comune il provvedimento di acquisizione del lotto all’attivo del Fallimento, reso dal Giudice delegato in data 10 novembre 2007, insistendo per la sospensione del procedimento di revoca. Dopo un anno dalla comunicazione di avvio del procedimento il Comune ha notificato al curatore la D.D. 13 novembre 2007, n. 2846, con cui ha disposto la revoca dell’assegnazione del lotto effettuata nei confronti della società fallita, sul presupposto della responsabilità di detta società per la mancata esibizione della documentazione richiesta dal Comune con la nota n.8881/2006, la quale però non sarebbe pervenuta al curatore legittimato.
1.1. Avverso detta determinazione la società B & V Srl ha proposto ricorso introduttivo deducendo i seguenti articolati motivi:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt.16 e 17 del R.D. 16 marzo 1942, n. 267, nel testo vigente ratione temporis. Violazione dei principi generali in materia di provvedimenti sanzionatori.Eccesso di potere per travisamento dei fatti: l’unico rilievo del provvedimento impugnato sarebbe l’omessa consegna della documentazione richiesta dal Comune e parte ricorrente oltre il profilo di sostanziale inidoneità della comunicazione a costituire fondamento di un legittimo provvedimento di revoca all’assegnazione ha eccepito, anche, vizi di comunicazione dovuti al mancato recapito della racc.ta al destinatario curatore, come risultante dopo l’accesso, essendo tale soggetto l’unico interlocutore con i terzi.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 27 della legge 22 ottobre 1971, n.865 e degli artt.4,6 e 9 del Regolamento per l’assegnazione delle aree ricadenti nel P.I.P. approvato con D.C.C. 4 agosto 1997, n. 160. Violazione e falsa applicazione degli artt.3, 7, 8, 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e dei principi generali sul giusto procedimento e partecipazione.Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e per illogicità, perplessità e contraddittorietà della motivazione: l’omessa presentazione della documentazione richiesta non potrebbe costituire motivo sufficiente a disporre legittimamente la revoca dell’assegnazione in favore della dante causa della ricorrente. Inoltre, sarebbe insussistente la violazione dell’art.9 del Reg. com. in quanto la richiesta asseritamente inoltrata dall’Amministrazione avrebbe ad oggetto l’invio di documentazione senza alcun riferimento alla stipula della convenzione né l’indicazione di un termine per la stipula della convenzione, presupposto invece necessario per integrare la fattispecie di cui all’art.9 predetto.
La ricorrente ha eccepito, altresì, la condotta omissiva dell’Amministrazione nel corso del lungo procedimento in quanto a seguito dell’assegnazione avvenuta nel 2005 non si sarebbe attivata per la stipula della convenzione, come richiesto "contestualmente"dall’art.27 della L. n. 865 del 1971 e dall’art.4 del Reg.com., ma avrebbe tenuto un comportamento inerte per oltre un anno. La violazione delle norme rubricate sussisterebbe anche perché, in contestazione a quanto ritenuto presupposto dal Comune, dall’assegnazione delle aree si determinerebbe la nascita del diritto reale del privato sul bene, mentre la convenzione assolverebbe alla diversa finalità di disciplinare gli oneri gravanti sull’assegnatario.
1.2. Il Comune di Civitavecchia si è costituito in giudizio eccependo, in via preliminare, la carenza di legittimazione attiva della società ricorrente in quanto unico soggetto legittimato sarebbe il Fallimento della soc. A.I., assegnataria del lotto e destinataria del provvedimento di revoca. Per la difesa comunale non vi sarebbe difetto di comunicazione della nota in quanto la stessa sarebbe stata notificata presso la sede legale della società, per mancata conoscenza della procedura di Fallimento nei confronti della società, non comunicata dai curatori fallimentari succedutesi all’Amministrazione. Inoltre, dopo la nota del 13 ottobre 2006, prot. n. 49147, con la quale l’Amministrazione ha comunicato al curatore l’avvio del procedimento di revoca, lo stesso curatore non avrebbe evidenziato la mancata conoscenza né avrebbe provveduto alla consegna della documentazione. Infine, argomenta la difesa comunale che non si sarebbe potuto pervenire all’invio di una lettera di invito alla stipula, in mancanza della documentazione necessaria per la conclusione del procedimento né che sarebbe stata necessaria la stipula di un atto pubblico di cessione ai fini del trasferimento del diritto di proprietà al soggetto assegnatario, ai sensi dell’art.9 del Regolamento com., apparendo inconferenti i richiami all’art.4 del Reg P.I.P. e all’art.27 della L.n. 865 del 1971, non risultando sufficiente l’assegnazione del lotto a trasferire la proprietà e costituire titolo per la trascrizione nei registri immobiliari.
1.3. Con ordinanza n. 1106/2008, pronunciata nella Camera di consiglio del 21 febbraio 2008, è stata accolta la suindicata domanda di sospensione del provvedimento impugnato.
2. Con atto contenente motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato la Deliberazione della G.C. n.33 del 29 gennaio 2008, recante il bando di gara per l’assegnazione del terreno in questione e gli altri atti connessi,deducendone analoghi motivi di illegittimità e vizi procedimentali e violazione di legge in materia di assegnazione di aree.
Con memoria difensiva pervenuta in data 5.5.2008 il Comune ha depositato copia della D.D. n.1128 del 14 aprile 2008 con la quale è stata sospesa l’assegnazione dell’area in zona industriale evidenziando, quindi, la sopravvenuta carenza di interesse.
Con memorie conclusionali parte ricorrente e il Comune resistente hanno ulteriormente argomentato, insistendo sulle rispettive posizioni difensive.
All’udienza pubblica del 2 dicembre 2010 la causa dopo la discussione è stata introitata per la decisione.
3. Nel merito il ricorso presenta profili di fondatezza per le ragioni di seguito riportate.
3.1. Prima di affrontare le questioni poste dal gravame, occorre puntualizzare il contenuto dispositivo dell’atto impugnato allo scopo di inquadrare esattamente il thema decidendum ed esaminare gli eccepiti rilievi sul difetto di legittimazione ad agire avanzati dalla difesa comunale.
Dal contenuto della D.D. n. 2846 del 13.11.2007 impugnata emerge che il Comune ha disposto di "revocare l’assegnazione a favore della Società A.I. coop a rl, relativa al lotto di terreno in questione" ossia all’originaria beneficiaria, ma non ha indicato alcun rilievo riguardo l’intervenuto trasferimento del diritto di assegnazione del lotto all’attivo del Fallimento della Società (autorizzato dal Giud.Delegato), né gli effetti da ciò derivanti e neppure ha operato alcun richiamo alla trasferibilità dell’assegnazione.
La tesi della difesa comunale, riguardo la preliminare eccezione del difetto di legittimazione ad agire della società ricorrente, si basa sull’assunto che "nella fattispecie oggetto di causa si discute sulla "trasferibilità" della peculiare posizione giuridica dell’assegnatario di un lotto….. nell’ambito di aree comprese in un piano per insediamenti produttivi". In particolare, la difesa del Comune ritiene il diritto di assegnazione di aree "intrasferibile" in relazione ai principi generali in materia, con la conseguenza che non assumerebbe rilievo l’assunto della ricorrente di essere legittimata alla proposizione del ricorso per aver acquisito un ramo dell’azienda poi fallita in cui era compreso anche il diritto sul terreno, subentrando in tutti i diritti vantati dalla cedente.
Orbene, la tesi dell’Amministrazione, sia pure ampiamente argomentata, non appare condivisibile in quanto il ricorso non verte sulla trasferibilità o meno dell’assegnazione, ma sulla revoca/decadenza di quest’ultima. A tale proposito, occorre rilevare che il Comune con il provvedimento impugnato ha disposto la revoca dell’assegnazione all’originaria beneficiaria sulla base dell’accertamento che detta società A.I. coop a rl "non avendo provveduto a trasmettere la documentazione richiesta a suo tempo da questo Ente non ha permesso di concludere il procedimento di assegnazione a suo favore…..accertato che…. non risulta essere mai stata sottoscritta tra le parti la relativa convenzione per l’assegnazione definitiva in proprietà del lotto de quo"; quindi, il presupposto della revoca dell’assegnazione del lotto, sottoposta all’esame di legittimità, non è quello dell’intervenuto trasferimento del titolo in capo al Fallimento A.I., ma risulta per tabulas che l’atto di ritiro si basa sulla mancata produzione documentale al Comune da parte dell’assegnatario originario, in riscontro alla precedente nota del 17 febbraio 2006, n. 8881 (mai pervenuta al destinatario).
D’altra parte non può sottacersi che emerge dallo stesso atto impugnato che il Comune è a conoscenza della vicenda dell’intervenuta procedura fallimentare della società (a seguito di richiesta di visura camerale); inoltre, nell’atto in questione è richiamata espressamente la nota n.53415/2006 con cui il curatore ha chiesto al Comune l’accesso ai documenti, preavvertendo il successivo subentro del Fallimento stesso nell’assegnazione del lotto disposto nei confronti della società nonché la successiva nota n. 58754 del 7.12.2006 con la quale il curatore ha comunicato al Comune che il Giudice delegato ha disposto l’acquisizione all’attivo del Fallimento di A.I. coop a r l. del lotto di terreno in questione.
Pertanto, va ribadito che l’atto di revoca impugnato è stato disposto dal Comune per la predetta mancata produzione documentale da parte della società A.I. coop srl e non perché il titolo relativo all’assegnazione del lotto sarebbe stato illegittimamente trasferito dall’originaria società beneficiaria A.I. coop srl al Fallimento A.I. e poi alla società ricorrente B & V.
E’ evidente, quindi, che la società ricorrente – cessionaria per atto in data 11 gennaio 2008 (rep. 73.184 e racc.ta n.21221) dal Fallimento A.I. del ramo aziendale della soc.A.I. coop srl, comprendente tra gli altri, anche "l’assegnazione, effettuata con Determinazione Dirigenziale n. 14 del 19 gennaio 2005 del Comune di Civitavecchia, del lotto di terreno" in questione "compresa la superficie delle aree" – è in possesso di un diritto titolato, idoneo a radicare una posizione di interesse qualificato e differenziato, che la legittima ad agire per ottenere l’annullamento della revoca dell’assegnazione del lotto di terreno, attualmente risultante nella propria titolarità.
Pertanto, va riconosciuta la sussistenza in capo alla ricorrente delle condizioni soggettive ad agire in giudizio, secondo i principi generali che governano il processo amministrativo: infatti, il ricorso amministrativo, non essendo un rimedio dato nell’interesse oggettivo della giustizia, ma principalmente per tutelare le posizioni dei singoli soggetti, presuppone la legittimazione processuale – situazione giuridica sostanziale lesa – e l’interesse a ricorrere – consistente nel vantaggio pratico e concreto, anche soltanto eventuale o morale, che può derivare al ricorrente dall’accoglimento dell’impugnativa, elementi presenti nel caso in esame.
Ciò alla luce anche dell’orientamento della giurisprudenza – in tema di legittimazione ad agire – secondo cui la legittimazione al ricorso presuppone, tra l’altro, il riconoscimento della esistenza di una situazione giuridica attiva, protetta dall’ordinamento, riferita ad un bene della vita oggetto della funzione svolta dall’amministrazione o da un soggetto ad essa equiparato (cfr.T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 4 maggio 2010, n. 9343; T.A.R. Toscana, sez. III, 26 febbraio 2010, n. 536).
Sulla base di ciò la società ricorrente appare legittimata alla proposizione dell’odierno gravame.
3.2. Posta l’antecedenza logica delle considerazioni che precedono riguardo la legittimazione al ricorso, occorre a questo punto richiamare le precedenti osservazioni relative al contenuto della revoca dell’assegnazione impugnata: tale provvedimento è stato adottato dal Comune sulla base del motivo dell’accertamento della mancata trasmissione al Comune stesso da parte della società A.I. coop a r.l. della documentazione richiesta con nota n.8881/2006 (non pervenuta al destinatario), senza alcun riferimento alla trasferibilità della posizione giuridica dell’assegnatario del lotto e all’intervenuto trasferimento. In tal senso depone il contenuto dell’atto in questione, né può assumere rilievo la pretesa dell’intrasferibilità del titolo, avanzata nella memoria della difesa comunale, aspetto non richiamato nel provvedimento in questione ed inconferente.
Ad ogni buon conto, alla stregua dei principi generali e delle disposizioni in materia regolamentate dal Comune, si contesta quanto sostenuto dalla difesa dell’Amministrazione circa la intrasmissibilità del diritto di assegnazione di aree, inteso nell’asserita natura giuridica di concessione attributiva; nella specie, si tratta dell’attribuzione ad impresa del diritto di proprietà di terreni espropriati dal Comune, al fine di stimolare l’espansione industriale del territorio comunale mediante detta cessione di terreni, assicurando, nell’ambito dello strumento urbanistico generale, un ordinato assetto urbanistico nella zona in cui dovranno inserirsi i nuovi complessi in realizzazione del Piano per le aree da destinare a insediamenti produttivi (Pip), previsto dall’art. 27, Legge 22 ottobre 1971, n. 865 (cfr. Cass.civ. SS.UU.27 giugno 2005, n. 13712; T.A.R Campania, Salerno, sez. I, 22 giugno 2004, n. 1553).
Va aggiunto, altresì, che l’attuazione del piano avviene mediante esproprio generale e, alla luce degli artt..27 e 35 della richiamata L.865 del 1971, le aree incluse nei PIP entrano a far parte del patrimonio indisponibile del Comune, con l’assoggettamento delle stesse alla disciplina di cui agli artt. 826, 3° comma e 828, 2° comma del cod. civ.; la conseguenza è che dette aree non possono essere sottratte alla loro destinazione, ma non è preclusa l’alienabilità, posto che i beni del patrimonio indisponibile possono formare oggetto di tutti i negozi giuridici di diritto privato, compresi quelli traslativi della proprietà. Trasferibilità ammessa e disciplinata altresì dall’art.13 bis del Reg. com. (divieto quinquennale di trasferimento delle aree comprese nel PIP).
Infine, appaiono fondate le contestazioni avanzate da parte ricorrente sui riscontrati vizi, come riportati nell’esposizione del fatto, del provvedimento di revoca impugnato, adottato senza garantire il corretto contraddittorio procedimentale, sulla base di un illegittimo esercizio del potere di autotutela riguardo le ragioni sottese allo stesso e gli interessi delle opposte parti coinvolte: la nota n. 8881/2006, sulla quale si fonda la determinazione di revoca, non risulta pervenuta al destinatario e comunque indirizzata ad altro recapito rispetto a quello del subentrato Curatore del Fallimento (circostanza non contestata dal Comune); inoltre, la nota n.49147/67 del 13.10.2006 con cui il Comune ha comunicato l’avvio del procedimento di revoca dell’assegnazione, indirizzata alla società A.I., all’epoca già dichiarata fallita, risulta notificata ai sensi dell’art.140 cpc.
D’altra parte la preventiva e corretta comunicazione di avvio del procedimento, prevista dall’art. 7, L. n. 241 del 1990, rappresenta un principio generale dell’agere amministrativo, soprattutto quando si tratti di casi di revoca o annullamento degli stessi (cfr.T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 1 marzo 2010, n. 3179); in tali ipotesi di procedimenti di autotutela o di secondo grado, alla luce del pacifico orientamento giurisprudenziale, l’adempimento garantistico di partecipazione di conoscenza è un atto dovuto per l’Amministrazione parimenti all’obbligo di adeguata istruttoria e motivazione (cfr. Tar Sardegna, 14 maggio 2003, n. 606).
Orbene, nel caso in esame, l’annullamento dell’intera sequenza procedimentale disposta con l’atto impugnato dispiega effetti preclusivi che incidono su posizioni giuridiche soggettive differenziate e qualificate dei vari soggetti subentrati nel diritto e intervenuti nella vicenda, senza che l’Amministrazione abbia adeguatamente apprezzato, con specifici riferimenti istruttori e motivazionali, l’esistenza delle posizioni consolidate in capo ai soggetti interessati, privando quindi dei necessari rilievi riguardo la valutazione degli interessi degli stessi.
In definitiva, le due censure dedotte con il ricorso introduttivo sono fondate e lo stesso va accolto, con conseguente annullamento degli atti ivi impugnati.
4. Con riferimento all’atto contenente motivi aggiunti, con il quale parte ricorrente ha impugnato la deliberazione G.C.n. 33 del 2008, recante il Bando di gara ad evidenza pubblica per l’assegnazione di numero due lotti di terreno in Zona Insediamenti Produttivi, occorre rilevare che con successiva determinazione dirigenziale n. 1128/2008 il Comune ha sospeso la procedura di assegnazione di cui al predetto bando, relativamente al lotto controverso.
Orbene quest’ultima deliberazione inserita all’interno del più ampio contesto procedimentale introduce una sospensione senza termine, legata a circostanza di apprezzamento non controllabile, che si risolve in un sostanziale effetto " revocatorio" del predetto bando, con evidenti profili di improcedibilità del gravame in questione per sopravvenuto difetto di interesse.
5. Sulla base delle precedenti considerazioni, il ricorso introduttivo in quanto fondato, è accolto e, per l’effetto, vanno annullati gli atti ivi impugnati; l’atto contenente motivi aggiunti è dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
In relazione alla peculiarità della fattispecie e all’evolversi della causa, è disposta la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sugli atti, come in epigrafe proposti, così dispone: accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla gli atti ivi impugnati; dichiara l’atto contenente motivi aggiunti improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse.
Dispone la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.