Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. La controversia all’esame si riferisce alla ricostituzione del consiglio direttivo dell’ente regionale "Parco riviera di Ulisse".
E’ opportuno premettere che tale organo, secondo quanto dispone l’articolo 14 della legge regionale 6 ottobre 1997, n. 29, è costituito da sette membri così designati: "a) uno, con funzioni di presidente, dal Consiglio regionale su una terna di nominativi proposti dalla Giunta regionale, sentiti i sindaci dei comuni ricadenti nel territorio dell’area naturale protetta; b) tre dalla comunità individuandoli, con voto limitato ai sensi dell’articolo 16, anche tra non consiglieri; c) uno dalla provincia nel cui il territorio ricade l’area naturale protetta. Qualora l’area protetta comprenda territori ricadenti in più province, queste procedono alla designazione d’intesa tra loro; d) uno dalle organizzazione professionali agricole maggiormente rappresentative a livello regionale; e) uno dalle associazioni ambientaliste a livello regionale riconosciute ai sensi dell’articolo 13 della L. n. 349/1986 e successive modifiche, o iscritte nell’albo regionale del volontariato".
In punto di designazione dei componenti del consiglio direttivo di competenza della comunità l’articolo 16, comma 2, prevede che "la comunità designa, con voto limitato a non più di due candidati, con adeguato curriculum, i componenti del consiglio direttivo dell’ente di gestione di cui all’articolo 14, comma 1, lettera b)".
Infine il sesto comma dell’articolo 14 aggiunge che "il consiglio direttivo è costituito con decreto del Presidente della Giunta regionale che provvede, inoltre, al suo insediamento. Il consiglio direttivo è validamente costituito quando risultino nominati cinque dei componenti previsti".
2. Ciò premesso, dopo il commissariamento dell’ente determinato dall’insediamento della nuova amministrazione regionale, quest’ultima, al fine di costituire il nuovo consiglio direttivo, invitava i soggetti coinvolti a operare le designazioni di loro competenza.
Con delibera n. 2 del 4 luglio 2005 la Comunità del parco procedeva alla designazione dei tre componenti di propria competenza. Tuttavia la direzione regionale ambiente con nota del 16 marzo 2006 evidenziava che tale designazione non era valida a causa del mancato coinvolgimento della XXII e della XVII comunità montana e invitava a una nuova designazione; a seguito di interlocuzione tra i vari soggetti e acclarato che solo il territorio della XXII comunità montana ricade nel perimetro del parco, la regione procedeva a una revisione delle quote di partecipazione all’ente e invitava nuovamente la comunità alla designazione dei propri rappresentanti in consiglio direttivo.
La nuova designazione era operata con delibera n. 3 del 28 novembre 2006. Nel frattempo anche la provincia di Latina aveva provveduto alla designazione del componente del consiglio di propria competenza.
3. Ciononostante la regione Lazio, anziché completare la procedura di insediamento, adottava la delibera G.R. 3 maggio 2007, n. 341 con cui procedeva alla sostituzione del commissario straordinario dell’ente, dimissionario, con la signora E.C. che, con precedenti delibera G.R. n. 891 del 18 dicembre 2006 e decreto del Presidente della giunta n. 161 del 6 marzo 2007, era stata individuata come Presidente del costituendo consiglio direttivo.
4. Di qui il ricorso all’esame con cui la provincia di Latina sostanzialmente denuncia che, essendosi perfezionate almeno 5 delle previste designazioni, la regione Lazio avrebbe dovuto far luogo alla costituzione del consiglio direttivo per cui il commissariamento dell’ente (rectius la sostituzione del commissario straordinario) è illegittima.
5. Si sono costituiti in giudizio la regione Lazio e i comuni di Minturno e Formia.
Motivi della decisione
1. Preliminarmente rileva il Collegio che è infondata l’eccezione di difetto di legittimazione della provincia di Latina, dato che tale soggetto, quale ente partecipante all’ente parco "Riviera di Ulisse", è certamente titolare di un interesse legittimo in ordine al procedimento di costituzione dell’organo direttivo del medesimo (di cui oltretutto fa parte un componente da essa designato).
Parimenti infondata è l’eccezione d’inammissibilità dell’impugnazione delle due note del 10 maggio e 14 giugno 2007; in particolare quest’ultima si inserisce nel procedimento di costituzione del consiglio direttivo del quale ha determinato l’arresto; di qui la sua lesività e conseguente, autonoma impugnabilità.
2. Al fine di comprendere le ragioni della decisione è necessario fare una sintetica premessa in ordine alle modalità di elezione dei componenti del consiglio direttivo di spettanza della comunità, in quanto la controversia nasce appunto da una diversità di punti di vista in ordine alla loro interpretazione.
Come si è anticipato l’articolo 16 della legge regionale disciplinante la materia si limita a stabilire che "la comunità designa, con voto limitato a non più di due candidati, con adeguato curriculum, i componenti del consiglio direttivo dell’ente di gestione di cui all’articolo 14, comma 1, lettera b)".
Sul disposto della norma la comunità ha "innestato" il proprio regolamento (approvato, o meglio modificato su questo specifico punto, con delibera n. 2 del 28 novembre 2006), il quale all’articolo 4, numero 6, nel disciplinare la materia, parla di designazione "con voto limitato a non più di due candidati per votante nei riguardi dei quali ciascuno esprimerà l’intera quota millesimale che rappresenta".
La regione Lazio, come si desume dalla nota 14 giugno 2007 e da quella precedente del 10 maggio 2007 del Direttore della direzione regionale ambiente e cooperazione dei popoli ha in pratica ritenuto che le modalità di elezione previste dal citato regolamento (che implicano che ogni ente partecipante possa votare per due candidati a ciascuno dei quali è imputata per intero la quota millesimale del votante) non sia legittima, in quanto l’articolo 16 della legge regionale citata implicherebbe invece che la quota millesimale vada computata una volta sola e possa essere divisa (si potrebbe dire "spalmata") in modo discrezionale da ciascun votante sui due candidati votati.
3. Ciò premesso possono esaminarsi le censure dedotte in ricorso.
4. Coi primi due motivi la provincia di Latina evidenzia che la regione ha illegittimamente prolungato il commissariamento dell’ente benché: a) si fosse perfezionata la designazione dei tre membri di competenza della comunità del parco (che non rientra tra gli atti assoggettati a controllo regionale e che comunque è stata trasmessa alla regione senza che essa esercitasse il potere di controllo nei termini previsti dall’articolo 18, comma 3, lettera b) della l.r. n. 29 citata, con conseguente sua esecutività); b) fosse stato designato dalla stessa regione il Presidente del Consiglio direttivo; c) fossero intervenute la designazioni dei componenti del consiglio direttivo di competenza della provincia di Latina e delle associazioni ambientaliste e agricole.
In questa situazione la regione Lazio avrebbe dovuto procedere all’immediata costituzione del consiglio in applicazione della disposizione dell’articolo 14, comma 6, della legge n. 29 sopra citato.
A ciò si aggiunge l’omissione delle garanzie procedimentali con violazione dell’articolo 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e il difetto di motivazione, in relazione alla circostanza che la delibera impugnata si limita a sostituire il commissario dimissionario senza tuttavia neppure menzionare la esistente situazione che vedeva il perfezionamento di almeno 5 delle designazioni occorrenti alla costituzione dell’amministrazione ordinaria dell’ente parco.
In ordine, poi, alle due relazioni della direzione regionale ambiente e cooperazione dei popoli che avanzano dubbi sulla legittimità della designazione operata dalla comunità (e che in sostanza spiegano perché la regione non abbia dato corso alla costituzione del consiglio direttivo), la provincia osserva che non solo la regione non ha mai attivato i propri poteri di vigilanza e controllo nei confronti della delibera n. 3 del 28 novembre 2006 ma neppure ha mai contestato la legittimità della previsione dell’articolo 4 del regolamento del parco naturale regionale della riviera di Ulisse (approvato, oltretutto all’unanimità, con la coeva delibera n. 2 del 28 novembre 2006) su cui quelle designazioni si basano. In pratica, ad avviso della ricorrente, le designazioni operata dalla comunità del parco sono avvenute in applicazione di una vigente disposizione del regolamento dell’ente – che la regione mai ha contestato – mentre è l’interpretazione delle norme della legge n. 29 del 1997 prospettata dalla regione (cioè l’interpretazione secondo cui ciascun ente partecipante utilizza una volta sola la propria quota distribuendola discrezionalmente sui candidati votati) a essere illegittima in quanto favorisce gli enti che hanno le maggiori quote a danno degli altri.
5. Ciò premesso deve verificarsi se la motivazione dell’arresto del procedimento rappresentata nella nota del 14 giugno 2007 sia o meno giuridicamente fondata; se infatti lo fosse, legittimamente la regione avrebbe proceduto alla nomina del commissario straordinario destinato a sostituire il commissario dimissionario; in caso contrario corretto sarebbe il ragionamento della ricorrente secondo cui illegittimamente la regione Lazio non ha dato corso al provvedimento di costituzione del consiglio direttivo essendosi perfezionate almeno 5 delle previste designazioni.
6. Ritiene il Collegio che le argomentazioni della provincia di Latina siano fondate.
Va anzitutto premesso che il sistema di elezione cd. "a voto limitato" è un meccanismo, tipico della elezione di organi collegiali, tendenzialmente preordinato a permettere che all’interno dell’organo da eleggere siano rappresentate anche le minoranze; questo obiettivo si ottiene generalmente stabilendo che ciascun elettore possa esprimere un numero di preferenze pari alla metà (arrotondata all’unità superiore) dei componenti dell’organo da costituire; l’effetto di questa limitazione è evidente: la maggioranza non riuscirà a eleggere tutti i componenti dell’organo perché la minoranza, organizzandosi e facendo confluire i propri voti su candidati predeterminati sulla base di opportuni accordi, potrà ottenere di essere rappresentata all’interno dell’organo. Il modo in cui ciò avverrà dipenderà in concreto dal modo di atteggiarsi e dalla tenuta degli accordi presi prima della votazione.
Tipico è ad es. il caso degli uffici di presidenza di Camera e Senato ovvero degli uffici di presidenza dei consigli regionali in cui sono rappresentati sia i gruppi di maggioranza che quelli di opposizione e in cui questa rappresentanza è garantita, appunto, attraverso il meccanismo del "voto limitato".
Indubbiamente la trasposizione del meccanismo descritto al caso all’esame è complicata dalla circostanza che nella "comunità del parco" il voto non è espresso per "testa" ma per "quote millesimali di partecipazione". È infatti proprio questa circostanza che ha determinato la divergenza tra la regione Lazio e il parco Riviera di Ulisse.
Tuttavia l’interpretazione proposta dalla regione Lazio, in particolare per quanto concerne la prevista possibilità di articolazione ("spalmatura") della quota millesimale di ciascun ente partecipante tra i due candidati scelti non ha alcun supporto normativo; al contrario – e anche indipendentemente dalla modifica del regolamento del parco e dalla sua immediata applicabilità (ritenuta illegittima e contestata dalla difesa della regione Lazio che si è richiamata alla norma dell’articolo 27, comma 8, della l.r. n. 29) – l’interpretazione della ricorrente non solo non si pone in contrasto con la legge ma meglio rispecchia – con la previsione dell’imputazione dell’intera quota millesimale a ciascun candidato votato – il modello per così dire originale del sistema e la sua "ratio", che è quella di spingere le minoranze a accordi elettorali per far confluire i propri voti su singoli candidati in modo da favorirne l’elezione.
Del resto, se la votazione è unica e ciascun votante esprime preferenza per due candidati, è corretto che, in assenza di una disciplina particolare, a ciascun votato la quota millesimale del votante sia attribuita per intero. Insomma la limitazione del voto attiene al numero delle preferenze esprimibili dal votante e non al peso o valore del voto che esprime, per cui se si vota "per testa" a ciascun votato va imputato un voto mentre se si vota per quota a ciascun votato andrà imputata l’intera quota del votante; in definitiva, in presenza di una disposizione, quale quella dell’articolo 16 della legge regionale n. 29, che si limita a parlare di "voto limitato a due candidati", senza null’altro disporre e senza stabilire che la quota millesimale del votante vada ripartita tra i candidati votati (né tantomeno che il votante possa o debba operare tale riparto), è corretto ritenere che la quota del votante sia attribuita per intero a ciascun votato.
Né ciò determina conseguenze aberranti, come sostenuto dai resistenti.
In realtà, come dimostra quanto avvenuto, ciò significa semplicemente che maggioranza e minoranza devono promuovere le opportune intese "politiche" per far confluire i propri voti su candidati comuni, poiché la dispersione dei voti favorirebbe i titolari delle quote maggiori.
Dalla delibera n. 3 del 26 novembre 2006 della comunità del parco risulta che i tre eletti sono manifestazione di una maggioranza costituita dalla provincia di Latina, dai comuni di Minturno e Sperlonga e dalla XXII comunità montana (che insieme rappresentano 568 millesimi); a fronte di questa maggioranza vi erano i comuni di Formia (millesimi 296) e quello di Gaeta (millesimi 136). Né il comune di Gaeta né quello di Formia hanno partecipato alla votazione; i rispettivi rappresentanti, pur avendo partecipato alla votazione del nuovo regolamento (esprimendo voto favorevole dato che la delibera n. 2 è stata approvata all’unanimità) hanno infatti abbandonato la seduta, il primo adducendo "ragioni di opportunità tecnica" e il secondo per protesta contro la asserita illegittimità delle modalità della votazione.
Di conseguenza sono stati eletti i tre soggetti sui quali sono stati concentrati i voti degli enti partecipanti; è interessante osservare che i tre eletti hanno ottenuto rispettivamente 305, 389,3 e 441,7 millesimi (per un totale di 1136 che rappresenta il doppio della somma delle quote millesimali, cioè 568, degli enti che li hanno votati); è agevole osservare che se il comune di Gaeta e quello di Formia avessero partecipato alla votazione concordando tra loro i nominativi da votare i due prescelti sarebbero stati eletti con millesimi 432 (e infatti la quota cumulata dei due comuni è appunto pari a 432); indubbiamente se Gaeta e Formia avessero partecipato alla votazione, la maggioranza avrebbe fatto scelte diverse (probabilmente non avrebbe ripartito le proprie quote su tre candidati ma su due), per cui alla fine la maggioranza avrebbe eletto due candidati e il terzo sarebbe stato eletto dalla minoranza.
È altrettanto chiaro che l’applicazione del sistema di votazione suggerito dalla regione (riparto discrezionale da parte di ciascun votante della propria quota millesimale sui candidati votati) avrebbe reso il comune di Formia per così dire autosufficiente, nel senso che questo comune sarebbe riuscito, indipendentemente da accordi con il comune di Gaeta, a far eleggere un proprio candidato; questo effetto sarebbe stato realizzato semplicemente imputando la propria quota millesimale in modo preponderante a uno dei due candidati votati, dato che la quota di Formia è pari a 296, cosicchè per la maggioranza (che disponeva invece di 568 millesimi) sarebbe stato impossibile distribuire questa quota su tre candidati garantendosi l’elezione di ciascuno di essi; insomma con il sistema di votazione proposto dalla regione la maggioranza avrebbe espresso due eletti e il terzo sarebbe stato espresso dal comune di Formia.
7. Alla luce di quanto precede può quindi ritenersi che la regione illegittimamente non abbia dato corso alla costituzione del consiglio direttivo sulla base della designazione operata dalla comunità del parco (e delle altre già perfezionate).
Di conseguenza – assorbite le ulteriori censure dedotte – il ricorso va accolto e gli atti impugnati annullati.
Le spese di giudizio, attesa novità e complessità della questione, possono essere interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sezione staccata di Latina, definitivamente pronunciandosi sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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