Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. La società ricorrente espone di avere conseguito, a seguito di procedura ad evidenza pubblica, indetta dal Consorzio ASI di Siracusa, la concessione di costruzione e gestione – mediante finanza di progetto ex lege regionale siciliana 29.4.1985, n. 21 e s.m.i., di una piattaforma polifunzionale per la gestione (smaltimento e recupero) di rifiuti industriali (delibera Comitato direttivo n. 66 del 6 dicembre 2002 e relativo contratto dell’1.8.2003).
La piattaforma è stata a suo tempo inserita nel programma triennale delle opere pubbliche consortili, in quanto prevista tra gli interventi che il d.P.R. 17 gennaio 1995 (recante "Approvazione del Piano di disinquinamento per il risanamento del territorio della provincia di Siracusa – Sicilia orientale", in G.U., serie generale, 2 maggio 1995, s.o. n. 51, pag. 141 e ss.) ha individuato come funzionalmente "necessari per il raggiungimento degli obiettivi di risanamento e riqualificazione dell’area a rischio" (d.P.R. cit., allegato A, pag. 189), classificando il progetto de quo tra gli interventi ad alta priorità.
Ricorda, infatti, che una parte significativa del territorio della provincia di Siracusa è stata dichiarata "ad elevato rischio di crisi ambientale", con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 30.11.1990, adottata sulla base dell’allora vigente art. 7 legge 349 del 1986.
Precisa, altresì, che gli oneri per la realizzazione e l’esercizio della piattaforma polifunzionale (per un investimento di circa 35 milioni di euro) sono a totale carico del concessionario, che potrà rivalersi esclusivamente con i rientri tariffari (trattamento di rifiuti speciali, pericolosi e non, di origine industriale), peraltro nei limiti indicati nell’allegato alla convenzione accessiva, nonché con la produzione di energia elettrica e il recupero di materie prime secondarie.
L’impianto è composto da varie sezioni (trattamento rifiuti liquidi, inertizzatore, termovalorizzatore, bonifica biologica, discarica per rifiuti pericolosi e non), il cui funzionamento integrato consentirà di ridurre al minimo i rifiuti industriali avviati allo smaltimento (in discarica o mediante termovalorizzazione), comunque assicurando il rispetto dei più rigorosi e avanzati standard.
L’opera ha conseguito il giudizio positivo di impatto ambientale, con prescrizioni, del Ministero dell’Ambiente ( decreto 26.9.2005, prot. n. DEC/DSA/2005/00984) nonché i pareri favorevoli degli organi tecnici intervenuti nel corso del procedimento (ASL, ARPA, Soprintendenza etcc.).
L’istanza di approvazione del progetto (presentata ai sensi degli artt. 27 e 28 del d.lgs. n. 22/97, all’epoca vigenti), è stata presentata nel novembre 2003.
Il relativo procedimento si è concluso nel maggio 2006, con l’adozione, ex art. 208 d.lgs. n. 152/2006 (nel frattempo entrato in vigore) dell’ordinanza del Commissario Delegato per l’emergenza rifiuti e la tutela delle acque in Sicilia n. 470 del 15.5.2006, in epigrafe.
Tale organo, a sua volta, aveva nel frattempo acquisito la relativa competenza, in ragione dello stato di emergenza ambientale, dichiarato nell’ambito del territorio della Regione siciliana, ex art. 5, comma 1, l. 24.2.1992, n. 225 ( d.P.C.M. 22.1.1999), e successivamente più volte prorogato, da ultimo, per quanto concerne la gestione dei rifiuti speciali, fino al 31 maggio 2006 ( d.P.C.M. 29.12.2005, in G.U., serie generale, 10.1.2006, n. 7).
La società ha quindi provveduto alla redazione del progetto esecutivo, oggetto di procedimento di ottemperanza innanzi al competente Ministero dell’Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, cui, in data 3.8.2007, è stata presentata la necessaria documentazione.
In attesa dell’esito dell’ottemperanza, il progetto esecutivo è stato inoltrato in data 20.12.2007 anche all’Autorità concedente (Consorzio A.S.I. di Siracusa) per la verifica di cui all’art. 112 d.lgs. n. 163/2006 e ss.mm.ii., nonché, per il suo tramite, al Genio civile, ai fini del nulla – osta antisismico.
Nel frattempo, a seguito di indagini della magistratura penale, è insorta controversia con l’Agenzia regionale siciliana per i Rifiuti e le Acque, succeduta alla gestione commissariale, in merito ad alcuni profili della localizzazione dell’impianto, peraltro già approfonditi e risolti positivamente nell’ambito dei procedimenti di VIA e di autorizzazione unica.
Con nota n. 771 del 18.2.2008, il Consorzio ASI (al quale, come detto, era stato inoltrato il progetto esecutivo della piattaforma), ha chiesto all’Ufficio del Genio civile di Siracusa "un parere di conformità sismica alle norme tecniche di cui alla l. 64/74".
O. ha prodotto, a tale Ufficio, numerosa documentazione, ivi compreso lo studio geologico, geotecnico e idrologico della piattaforma.
Nel frattempo, nell’ambito del procedimento penale sopra menzionato, la società veniva a conoscenza, di una nota – parere del Genio civile 16561 dell’1.8.1995 resa nell’ambito del procedimento di approvazione del PRG della zona ASI di Siracusa, secondo la quale "le aree prossime alle faglie per una fascia complessiva di metri 40 tra monte e valle delle medesime, dovranno essere escluse dalla progettazioni".
Ciò in quanto, nell’area di localizzazione della Piattaforma, sarebbe stata presente, appunto, una "faglia", riportata, secondo l’estensore, anche nella cartografia ufficiale.
Seguiva una fitta interlocuzione tra la società, l’Agenzia Regionale per i Rifiuti e le Acque, e l’Ufficio del Genio Civile, secondo il quale, ove l’impianto ricadesse "in area disciplinata dal piano ASI di cui al parere 1.8.1995, n. 16561, tale prescrizione è anche per essa operante".
Nonostante i plurimi e documentati chiarimenti forniti in merito all’inesistenza di faglie "attive" nell’area in questione, e all’inapplicabilità di siffatta prescrizione al caso in esame, il Genio civile di Siracusa rendeva parere negativo, impugnato da O. con separato ricorso (r.g. n. 2991/2010).
Sulla vicenda così descritta si innesta il procedimento di revoca dell’autorizzazione commissariale n. 470/2006, avviato dall’Assessorato Regionale dell’Energia e dei Servizi di pubblica utilità – Dipartimento Regionale dell’Acqua e dei Rifiuti.
O. premette che il proprio interesse a contrastare un atto che è notoriamente di carattere endoprocedimentale, è dovuto all’esistenza di effetti ulteriori ed atipici.
Esso, infatti, induce una nuova situazione di incertezza, destinata a paralizzare ogni ulteriore iniziativa della società.
In particolare, deduce:
II) Vizi di legittimità propri
II – 1) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 2, 3, 7, 8, 10 e 29 l. n. 241/90; artt. 1, 2, 3, 8, 9 e 11 l.r. 10/1991). Violazione del diritto a una buona amministrazione (art. 41 della Carta di Nizza; art. 6 Trattato UE consolidato). Violazione dei principi di legalità, tipicità, certezza del diritto e legittimo affidamento, proporzionalità, economicità, efficacia e buon andamento ( art. 97 Cost.). Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche e, in particolare, per difetto di presupposto, di istruttoria e di motivazione, illogicità, contraddittorietà, irragionevoleza, incongruità, disparità di trattamento, travisamento e sviamento.
Il procedimento viene avviato invocando l’esito di altri (ad esempio quello di riesame, pendente innanzi al Genio civile), allo stato non ancora conclusi e sui quali, peraltro, la società non è stata nemmeno messa in grado di interloquire.
Non sono stati specificati i termini di conclusione del procedimento. Questi ultimi, sono stati poi, contraddittoriamente, sospesi, sine die, in attesa delle valutazioni del Genio civile in sede di riesame.
Parte ricorrente aveva comunque evidenziato all’amministrazione che il parere negativo del Genio civile impedisce, in concreto, l’avvio dei lavori di realizzazione dell’opera, ma non implica affatto la sua irrealizzabilità in assoluto, né può refluire sul progetto definitivo, approvato con l’ordinanza commissariale n. 470/2006.
La Piattaforma polifuzionale, a differenza di altri interventi realizzati nel corso del tempo, è localizzata nel sito a ciò espressamente destinato nel PRG ASI, come più volte certificato dal Comune di Augusta e dal Consorzio ASI.
III) Vizi di illegittimità derivata
III – 1) Illegittimità derivata dagli atti impugnati con il ricorso r.g. n. 2809/2009;
III – 2) Illegittimità derivata dagli atti impugnati con il ricorso r.g. 233/2010 e con i successivi motivi aggiunti.
III – 3) Vizi di illegittimità derivata dagli atti impugnati con il ricorso R.G. 2991/2010.
Si costituivano, per resistere, la Regione siciliana, il Comune di Augusta, e il Ministero dell’Ambiente.
O. ha quindi esteso l’impugnazione a due ulteriori note del Dipartimento Regionale dell’Acqua e dei Rifiuti, notificate, rispettivamente in data 25.5.2010 e 27.5.2010.
Con esse l’amministrazione ha, per un verso, preso atto della riconferma del parere negativo del Genio civile, confermando anch’essa l’intenzione di procedere alla revoca dell’autorizzazione, per l’altro, diffidato il Consorzio ASI e il Comune di Augusta a fare pervenire l’esito delle verifiche urbanistiche di rispettiva competenza.
Avverso tali note, parte ricorrente deduce:
II) Vizi di legittimità propri
II – 1) Violazione e falsa applicazione di legge (artt. 1, 2, 3, 7, 8, 10 e 29 l. n. 241/90; artt. 1, 2, 3, 8, 9 e 11 l.r. 10/1991). Violazione e falsa applicazione della normativa statale in materia antisismica (art. 117, comma 2, lett. s Cost; artt. 17 – 18, legge 64/1974 s.m.i. e decreti applicativi) e in materia ambientale (art. 208, d.lgs. 152/2006; d.lgs. 36/2003). Violazione e falsa applicazione dei principi e delle norme in tema di autotutela (artt. 7, 21 -quater, 21 -quinquies e 21 -nonies l. n. 241/90. Violazione dei principi di buon andamento, imparzialità, proporzionalità, ragionevolezza, logicità, efficacia, efficienza, economicità. Incompetenza. Eccesso di potere sotto svariati profili, e, in particolare, per difetto di presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza, travisamento e sviamento.
La società ha comprovato, attraverso un apposito studio, che la fascia di rispetto è comunque osservata.
Non è vero che dal parere del Genio civile deriva un insuperabile impedimento alla realizzazione della Piattaforma, poiché esso riguarda il solo progetto esecutivo.
La pretesa incompatibilità va dettagliata in concreto, al fine di verificare se effettivamente sussista e sia insormontabile.
Il procedimento di revoca è stato avviato intempestivamente, posto che non sono stati ancora resi i pareri, del Comune e del Consorzio, che ne costituiscono il presupposto.
Né si comprende come possano oggi mettersi in dubbio le certificazioni e le attestazioni di conformità urbanistica in precedenza rilasciate.
L’Amministrazione resistente non ha alcun potere di diffidare altre Autorità ed Enti, dotati di propria autonomia, e non subordinati gerarchicamente, ad esercitare quella che è in sostanza la loro discrezionale potestà di autotutela.
Ad ogni buon conto, l’autorizzazione ex art. 208 d.lgs. 152/2006 ha comunque prodotto anche l’effetto di variante urbanistica.
III) Vizi di illegittimità derivati
III – 1) Illegittimità derivata dagli atti impugnati con l’originario ricorso r.g.3942/2010 e con i ricorsi r.g. 2809/09, 233/10, e 2991/10.
III- 2) Illegittimità derivata dagli atti impugnati con i motivi aggiunti al ricorso r.g. 2991/2010.
Le parti hanno depositato memorie e ampia documentazione.
Il ricorso, e i motivi aggiunti, sono stati trattenuti in decisione alla pubblica udienza del 9 marzo 2011.
2. Il ricorso, e i motivi aggiunti, sono inammissibili.
Con essi vengono infatti impugnati meri atti endoprocedimentali, privi di autonoma efficacia lesiva, ed adottati, anzi, al fine di dare compiuta attuazione alla garanzie di partecipazione al procedimento amministrativo.
Parte ricorrente si è invero sforzata di dimostrare l’esistenza di una lesione "attuale" e concreta, in ragione della situazione di "incertezza" determinata dalla decisione di avviare il procedimento di revoca, senza tuttavia considerare che, in tal modo, mette in discussione l’esistenza stessa, invero del tutto pacifica, del potere dell’amministrazione di verificare la legittimità delle proprie determinazioni, ed, eventualmente, rimuoverle, sussistendone i presupposti (oggi codificati dall’art. 21 -nonies della legge n. 241/90, così come modificata dalla l. n. 15/2005).
Né, invero, l’iniziativa assunta nella fattispecie, appare connotata da elementi di chiara arbitrarietà, ovvero abnormità; ciò in quanto, al momento in cui ha l’intimato Dipartimento Regionale ha avviato il procedimento di revoca dell’autorizzazione commissariale n. 470/2006, era intervenuta la definitiva determinazione del Genio civile di Siracusa (da O. impugnata con separato ricorso), la quale aveva evidenziato l’esistenza di una difformità tra il progetto (esecutivo) sottoposto al proprio esame, e le originarie prescrizioni del piano ASI, queste ultime mai venute in rilievo nel corso dell’istruttoria relativa al progetto definitivo approvato dal Commissario Delegato.
Di talché, appare ragionevole che l’amministrazione regionale abbia inteso verificare l’incidenza di tale difformità sull’intervento in esame, essendo invero rimessa alla dialettica del procedimento la prevalenza, ovvero recessività, delle contrapposte argomentazioni svolte da O. (sintetizzate con i motivi di ricorso), in particolare circa l’effettiva osservanza della fascia di rispetto, e, comunque, in ordine all’effetto di variante "implicita" sotteso all’approvazione del progetto ex art. 208 del d.lgs. n. 152/2006.
Ricorda infine il Collegio che la situazione di "incertezza" e di "instabilità" paventata da O., dipende non già dall’esercizio, da parte dell’amministrazione, delle proprie prerogative istituzionali, quanto, semmai, dall’eventuale ritardo procedimentale, in relazione al quale l’ordinamento disciplina però oggi i pertinenti rimedi, anche di natura risarcitoria.
3. In definitiva, per quanto appena argomentato, il ricorso e i motivi aggiunti, devono essere dichiarati inammissibili.
La singolarità della fattispecie, induce però a compensare integralmente tra le parti le spese e gli onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso e i motivi aggiunti di cui in premessa, li dichiara inammissibili.
Spese compensate.
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