Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, trasposto in questa sede a seguito dell’opposizione del Ministero, la società ricorrente, con l’atto di costituzione ai sensi dell’articolo 10 del D.P.R. n. 119 del 1971, ha impugnato tutti gli atti relativi al procedimento per la registrazione della DOP S.D.R. ai sensi del Regolamento (CE) n. 510/2006 e, in particolare, il decreto del Ministero delle Politiche Agricole Alimentari e Forestali n. 5442 del 21.5.2007 "recante la procedura a livello nazionale per la registrazione delle DOP e IGP ai sensi del Regolamento (CE) n. 510/2006", il provvedimento di data ed estremi sconosciuti con cui il Ministero ha respinto le osservazioni della società ricorrente avverso la proposta di disciplinare di produzione della S.D.R. DOP, il disciplinare di produzione della S.D.R. DOP, pubblicato nel testo definitivo sul sito del Ministero in data 4.12.2009 per la trasmissione alla Commissione europea, nonché la proposta di registrazione dello S.D.R. DOP di data ed estremi sconosciuti in corso di notifica alla Commissione europea.
Ne ha dedotto l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:
1. Illegittimità del D.M. n. 5442 del 21.5.2007 per difetto di attribuzioni dello Stato in quanto le materie concernenti agricoltura e alimentazione rientrerebbero, ai sensi dell’articolo 117 della Costituzione nella competenza legislativa residuale o concorrente, per cui lo Stato non avrebbe potuto procedere all’adozione della normativa secondaria perché di competenza delle Regioni; lo stesso discorso varrebbe per la materia attinente alla salute in quanto, attesa la natura regolamentare, sarebbe stato necessario seguire il procedimento di cui all’articolo 17 della legge n. 400 del 1988 (ed invece sarebbe stato omesso il parere del Consiglio di Stato, la trasmissione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, nonché il visto della Corte dei Conti).
2. Illegittimità in via derivata.
3. Violazione e falsa applicazione degli articoli 3, 4 5, par. 3, lett. c), del Reg. CE n. 510/2006 e dell’articolo 24 della Costituzione ed eccesso di potere per difetto dei presupposti e di istruttoria, per disparità di trattamento, per ingiustizia manifesta e per sviamento di potere.
Sarebbe mancata un’idonea istruttoria sulla acquisita genericità del prodotto in quanto prodotto in molte regioni e secondo regole non tradizionali ai sensi dell’articolo 3, comma 1, del Reg. Ce n. 510/2006; ci sarebbe stata comunque una carenza del requisito del cd. "condizionamento" ai sensi dell’articolo 4, lett. 6), del detto regolamento comunitario, sarebbe, altresì, mancata la motivazione in ordine alla reiezione delle opposizioni avanzate e la pubblicazione del disciplinare sarebbe stata effettuata esclusivamente sul sito internet del ministero e non sarebbe stata effettuata l’assunzione della formale decisione favorevole prevista nel regolamento comunitario, da comunicare alla Commissione europea; infine la scelta dell’inserimento del solo territorio di Ferrara sarebbe stata ingiustificatamente discriminatoria.
Il Ministero si è costituito in giudizio con comparsa di mera forma in data 31.7.2010, depositando documentazione in data 16.8.2010, compresa la relazione dell’amministrazione dalla quale si evincerebbe che la proposta di registrazione è stata inoltrata alla Commissione in data 2.12.2009 e che era conosciuta da parte della ricorrente, che il D.M. del 2007 è stato adottato previa la riunione con gli assessori competenti nella materia e previo parere della conferenza permanente in data 10.5.2007, che si tratta di un prodotto generico ai sensi dell’articolo 3 del regolamento citato e che l’atto finale della procedura nazionale è proprio la trasmissione del fascicolo alla Commissione.
L’Associazione S.D.R. DOP si è costituita in giudizio depositando memoria difensiva in data 17.8.2010, con la quale ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità e l’irricevibilità del ricorso nonché dell’istanza di sospensione dell’esecutività degli atti impugnati.
La ricorrente, con la memoria del 12.2.2011, ha insistito nelle proprie deduzioni ai fini dell’accoglimento del ricorso.
Infine l’Associazione S.D.R. DOP ha depositato memoria conclusiva in data 16.3.2011.
Alla pubblica udienza del 16.3.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di causa in atti.
Motivi della decisione
Con la memoria di costituzione in giudizio, l’associazione controinteressata ha eccepito l’irricevibilità per tardività del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto dalla ricorrente in quanto notificato soltanto in data 6.4.2010, quando il termine di impugnazione di legge di 120 giorni doveva ritenersi scaduto: sostiene in particolare l’associazione che tale termine – decorrente dalla data di pubblicazione sul sito del ministero del disciplinare di produzione di cui trattasi nel suo testo definitivo (avvenuta il 4.12.2009) – sia scaduto il 3.4.2010 e che di conseguenza la notificazione, effettuata in proprio dall’avvocato ai sensi della legge 21 gennaio 1994, n. 53, si sarebbe perfezionata soltanto con la consegna del plico al destinatario da parte dell’agente postale, avvenuta appunto il 6.4.2010 e quindi oltre la scadenza del termine di impugnazione.
Si osserva al riguardo che, per giurisprudenza che può considerarsi oramai consolidata sul punto, in caso di notifica effettuata per posta, è applicabile al difensore, che proceda alla notifica ai sensi della legge n. 53 del 1994, il meccanismo anticipatorio del momento perfezionativo della notifica alla consegna del plico all’ufficiale postale, con la conseguenza che alla data di tale consegna la notificazione del ricorso può ritenersi perfezionata (T.A.R. Lazio, Roma, sez. III, 8 febbraio 2010, n. 1620; T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 16 giugno 2010, n. 1841; T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. III, 10 marzo 2010, n. 2665; T.A.R. Umbria, Perugia, sez. I, 20 gennaio 2010, n. 20).
Ne consegue, con riguardo al caso di specie, che il ricorso straordinario proposto dalla società ricorrente è tempestivo in quanto, come emerge dalla copia della ricevuta in atti, la notifica deve ritenersi perfezionata il 31.3.2010, quindi entro la data scadenza del termine di legge (3.4.2010).
Altra questione preliminare attiene alla tardività della memoria di cui da ultimo dell’Associazione controinteressata che risulta essere stata depositata in giudizio alla data del 16.3.2011, ossia alla stessa data dell’udienza pubblica di trattazione nel merito del ricorso in oggetto; la relativa eccezione è stata rilevata in sede di discussione orale ed è stata inserita a verbale a richiesta della società ricorrente.
L’articolo 73 del cp.a., rubricato "Udienza di discussione", dispone al riguardo che "1. Le parti possono produrre documenti fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza, memorie fino a trenta giorni liberi e presentare repliche fino a venti giorni liberi….".
L’articolo 54 del c.p.a., rubricato "Deposito tardivo di memorie e documenti e sospensione dei termini", dispone, invece, che "1. La presentazione tardiva di memorie o documenti, su richiesta di parte, può essere eccezionalmente autorizzata dal collegio, assicurando comunque il pieno rispetto del diritto delle controparti al contraddittorio su tali atti, quando la produzione nel termine di legge risulta estremamente difficile….".
Sul punto la giurisprudenza più recente ha affermato la natura perentoria di tale termine, rilevando l’inammissibilità delle note di udienza depositate dal ricorrente in violazione del termine perentorio di cui all’articolo 54 c.p.a., termine ritenuto applicabile a qualunque scritto difensivo comunque denominato, cui è possibile derogare, da parte del collegio, solo su richiesta di parte. (Consiglio di Stato, sez. IV, 14 gennaio 2011, n. 185).
L’autorizzazione di cui al richiamato articolo 54 c.p.a., secondo la richiamata giurisprudenza, riguarda esclusivamente i termini indicati dall’articolo 73 c.p.a. – ai sensi del quale, una volta fissata l’udienza, è concesso alle parti termine fino a quaranta giorni liberi prima dell’udienza per produrre documenti, fino a trenta giorni liberi per presentare memorie e fino a venti giorni liberi per eventuali repliche – e i termini indicati dall’articolo 55, comma 5, c.p.a., secondo il quale, a proposito della domanda cautelare, le parti possono depositare memorie e documenti fino a due giorni liberi prima della camera di consiglio fissata per la relativa decisione.
La portata innovativa della pronuncia in esame è ben evidente, laddove si consideri che la giurisprudenza amministrativa, antecedente la riforma del processo amministrativo, si mostrava ben più clemente nei confronti di eventuali ritardi di deposito, operando, in linea di massima, una distinzione tra deposito tardivo di memorie e deposito tardivo di documenti, ritenendo che il giudice non potesse tenere conto delle prime, a differenza dei secondi, in considerazione del fatto che i poteri istruttori sono esercitabili dal giudice in qualsiasi momento ai fini della piena cognizione della controversia dedotta in giudizio.
D’altronde, la stessa previsione dell’autorizzazione in via eccezionale al deposito tardivo sia di memorie sia di documenti, unitamente a quella di cui all’articolo 52, comma 1, c.p.a. circa la perentorietà dei termini stabiliti dal giudice, depone in favore della indicata soluzione.
Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, deve, in accoglimento dell’eccezione di parte specifica sul punto, essere dichiarata la tardività della memoria dell’Associazione controinteressata la quale va, conseguentemente, stralciata dagli atti processuali e della quale non si terrà considerazione ai fini della decisione nel merito del ricorso in trattazione.
Tanto premesso in rito, il ricorso è infondato nel merito e va, pertanto, respinto per le considerazioni che seguono.
L’articolo 5 del Reg. CE n. 510 del 2006 dispone che "… 4. La domanda di registrazione è inviata allo Stato membro sul cui territorio è situata la zona geografica.
Lo Stato membro esamina la domanda con i mezzi appropriati per stabilire se sia giustificata e soddisfi le condizioni previste dal presente regolamento.
5. Nel corso dell’esame di cui al paragrafo 4, secondo comma, lo Stato membro avvia una procedura nazionale di opposizione che garantisca l’adeguata pubblicazione della domanda e preveda un periodo ragionevole nel corso del quale ogni persona fisica o giuridica avente un interesse legittimo e stabilita o residente sul suo territorio possa fare opposizione alla domanda.
Lo Stato membro esamina la ricevibilità delle dichiarazioni di opposizione ricevute in base ai criteri di cui all’articolo 7, paragrafo 3, primo comma.
Qualora lo Stato membro ritenga che i requisiti del presente regolamento sono soddisfatti, esso adotta una decisione favorevole e trasmette alla Commissione la documentazione di cui al paragrafo 7 per la decisione definitiva. In caso contrario, esso decide di rigettare la domanda.
Lo Stato membro assicura che la decisione favorevole sia resa pubblica e ogni persona fisica o giuridica avente un interesse legittimo disponga di mezzi di ricorso.
Lo Stato membro assicura che la versione del disciplinare oggetto della decisione favorevole sia pubblicata e assicura l’accesso per via elettronica al disciplinare.
…
8. Gli Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative necessarie per l’osservanza dei paragrafi da 4 a 7 entro il 31 marzo 2007….".
Il D.M. delle politiche agricole alimentari e forestali del 21 maggio 2007, "Procedura a livello nazionale per la registrazione delle DOP e IGP, ai sensi del regolamento (CE) n. 510/2006.", dispone che il ministero, in quanto soggetto responsabile della dichiarazione di cui all’articolo 5, paragrafo 7, lettera c), del Reg. (CE) n. 510/2006, sulla base del progetto del documento unico inviato dall’associazione, predispone il documento unico di cui all’articolo 5, paragrafo 3, lettera c) del detto regolamento e lo invia, unitamente al disciplinare di produzione, all’associazione, che lo restituisce firmato; successivamente il ministero provvede alla trasmissione dello stesso anche alla regione.
Inoltre, ai sensi dell’articolo 8, "Pubblicazione e trasmissione della istanza alla UE’, "1. Il Ministero provvede alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della proposta di disciplinare di produzione affinché tutti i soggetti interessati possano prenderne visione e presentare eventuali osservazioni adeguatamente motivate e documentate.
Trascorsi trenta giorni dalla data di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, in mancanza di osservazioni, la richiesta di registrazione e la documentazione relativa sono notificate alla Commissione europea.
2. Qualora siano pervenute osservazioni, il Ministero chiede all’associazione di predisporre le controdeduzioni. Entro centoventi giorni dalla ricezione delle osservazioni il Ministero convoca una riunione con la regione nel cui ambito territoriale insiste la produzione oggetto di richiesta di riconoscimento, l’associazione, i soggetti che hanno presentato le osservazioni, nonché la regione nel cui ambito territoriale ha sede legale il soggetto che ha proposto osservazioni. Al termine della riunione il Ministero, d’intesa con la regione nel cui ambito territoriale insiste la produzione oggetto di richiesta di riconoscimento, decide in merito alle osservazioni. In caso positivo il Ministero procede alla notifica alla Commissione europea; in caso contrario il Ministero procede all’archiviazione della pratica, dandone comunicazione alla regione e notificando la decisione alla associazione.
3. Il disciplinare di produzione nella versione trasmessa alla Commissione europea è pubblicato sul sito del Ministero ai sensi del regolamento CE n. 510/2006, comunicato alla regione e notificato all’associazione.
4. Nel corso della procedura a livello comunitario, nel caso in cui siano proposte osservazioni in merito alla domanda di riconoscimento, il Ministero invia comunicazione all’Associazione ed alla regione.".
Tanto premesso sulla normativa, deve rilevarsi quanto segue.
Quanto al profilo della competenza, deve ritenersi che il D.M. n. 5442 del 21.5.2007 – comunque adottato previa consultazione con la Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato, le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano (nella riunione tenutasi in data 10.5.2007) – rientri nella competenza statale e non invece in quella regionale in quanto provvedimento adottato in attuazione della normativa comunitaria e destinato ad avere valenza unitaria su tutto il territorio nazionale, alla stregua della richiamata disciplina che individua nel Ministero l’autorità procedente in materia.
Inoltre il richiamato D.M. non ha natura tecnicamente regolamentare in quanto avente ad oggetto soltanto l’individuazione del procedimento amministrativo in attuazione delle disposizioni del relativo regolamento comunitario (con la conseguente inapplicabilità dell’articolo 17 della legge n. 400 del 1988), i cui cardini sono stati, tuttavia, fissati puntualmente già in sede comunitaria (e cui fa riferimento proprio il Reg. CE n. 510/2006 all’articolo 5, par. 8).
Inoltre, per quanto attiene alla motivazione sul mancato accoglimento delle opposizioni avanzate da parte della società ricorrente, vale l’articolo 8, commi 1 e 2, del D.M. del 2007 nella parte in cui è statuito che "il Ministero… decide in merito alle osservazioni. In caso positivo… procede alla notifica alla Commissione…" e, nella detta specifica parte, il richiamato D.M. del 2007 non è stato impugnato da parte della società ricorrente.
La stessa ricorrente, peraltro, riconosce che vi sono stati diversi incontri al ministero cui ha preso attivamente parte, con la formulazione di una sua specifica e puntuale richiesta di allargamento della zona di produzione del prodotto di cui trattasi. Nel corso di tali incontri, l’amministrazione ha posto in essere plurimi tentativi volti a dirimere la controversia e – preso atto del mancato raggiungimento di un accordo tra le parti – ha inoltrato il disciplinare nel testo originario, di tal che, allo stato, si è in attesa del relativo provvedimento comunitario.
Quanto poi alla dedotta genericità del prodotto ai sensi dell’articolo 3 del citato Reg. CE n. 510/2006, si rileva che si è in presenza di una "denominazione divenuta generica", e come tale non registrabile, quando il nome di un prodotto agricolo o alimentare che, pur collegato col nome del luogo o della regione in cui il prodotto agricolo o alimentare è stato inizialmente prodotto o commercializzato, è divenuto il nome comune di un prodotto agricolo o alimentare nella Comunità. Ed invero, come la giurisprudenza ha osservato, "Il mero fatto che il prodotto si ottenga tramite una tecnica realizzabile ovunque e in concreto utilizzata al di fuori del territorio da tutelare non costituisce elemento ostativo alla registrazione diretta alla protezione delle indicazioni geografiche e delle denominazioni di origine dei prodotti agricoli ed alimentari, in quanto con la stessa non si tutelano solo beni che tecnicamente possono essere prodotti solo in un luogo, ma anche quelli la cui reputazione ha una specifica origine geografica. La circostanza che in concreto attualmente tale produzione avvenga anche altrove è elemento da valutare, tenendo però conto che la registrazione del prodotto, ove ne sussistano i presupposti, è diretta proprio a regolamentare modalità e luogo di produzione anche al fine di limitare l’utilizzo del nome ai produttori in possesso di determinate caratteristiche ed escludere, o costringere ad adeguarsi, chi non le possiede." (Consiglio di Stato, sez. VI, 29 settembre 2009, n. 5881).
Infine non si ritiene sussistente la contestata violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento in quanto la procedura per il riconoscimento di una DOP consta di due fasi, di cui la prima a livello nazionale che si conclude con la trasmissione del fascicolo alla Commissione europea; e, nel caso di specie, non solo è stata effettuata la pubblicazione sul sito del ministero ma il disciplinare è stato correttamente inviato ai competenti servizi della Commissione con la nota di cui al prot. n. 18664 del 2.12.2009, depositata in copia agli atti da parte del ministero stesso; allo stato, pertanto, è in corso la seconda fase di competenza esclusivamente europea.
Per le considerazioni che precedono, il ricorso è infondato nel merito e deve, pertanto, essere respinto.
La natura delle questioni esaminate giustifica la compensazione integrale di spese, diritti ed onorari di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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