Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Il signor Ca. ha impugnato la sentenza, di estremi specificati in epigrafe, con la quale il T.A.R. per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha respinto l’impugnativa promossa dall’odierno appellante, principalmente, avverso:
a) i decreti di esproprio nn. 12 e 17 del 2 febbraio 2009, con cui è stato concluso il procedimento di parziale espropriazione di alcuni terreni in proprietà del predetto signor Ca., per la realizzazione di una "strada di collegamento tra il centro urbano e la zona turistico-alberghiera e nuovi sottopassi FF.SS.";
b) la delibera del c.c. n. 11 del 30 marzo 2005, con cui è stata adottata variante al P.R.G. e il decreto assessoriale n. 781 del 29 settembre 2005 di approvazione della suddetta variante;
c) la delibera del c.c. n. 31 del 28 novembre 2008, relativa all’assunzione di mutuo per la realizzazione dell’opera;
d) la delibera di G.M. n. 165 del 30 dicembre 2008, con cui è stato approvato il progetto esecutivo generale dei lavori e dichiarata la pubblica utilità dell’opera.
2. – Si sono costituiti, per resistere all’appello, l’Assessorato regionale del territorio e dell’ambiente (di seguito, "Arta") e il Comune di Falcone.
3. – All’udienza pubblica del 16 marzo 2001 la causa è stata trattenuta in decisione.
4. – In ordine alla vicenda fattuale sulla quale si è innestata la presente controversia giova riferire che il signor Ca. è comproprietario, nella misura del 50%, di alcuni terreni siti in Falcone (in catasto foglio 1, particelle 25, 26, 18 e 472), nonché unico proprietario del terreno individuato al foglio 1, particella 15.
In primo grado l’odierno appellante ha impugnato: i decreti di esproprio nn. 12 e 17 del 2 febbraio 2009, con cui è stato concluso il procedimento di parziale espropriazione dei suddetti terreni per la realizzazione di una "strada di collegamento tra il centro urbano e la zona turistico-alberghiera e nuovi sottopassi FF.SS."; la delibera del c.c. n. 11 del 30 marzo 2005, con cui è stata adottata variante al P.R.G.; il decreto assessoriale n. 781 del 29.9.2005 di approvazione della suddetta variante; la delibera del c.c. n. 31 del 28 novembre 2008 relativa all’assunzione di mutuo per la realizzazione dell’opera; la delibera di G.M. n. 165 del 30 dicembre 2008 con cui è stato approvato il progetto esecutivo generale dei lavori e dichiarata la pubblica utilità dell’opera. Il signor Ca. ha anche proposto motivi aggiunti, formulando ulteriori censure avverso gli atti già impugnati col ricorso introduttivo e contro i provvedimenti connessi.
5. – L’appello è affidato ai seguenti motivi:
I) violazione di legge; insufficienza della motivazione; travisamento dei fatti;
II) violazione di legge; difetto di motivazione; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria e illegittimità manifesta; III) violazione di legge; difetto di motivazione; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria e illegittimità manifesta; IV) violazione di legge; difetto di motivazione; travisamento dei fatti; difetto di istruttoria;
V) violazione di legge; insufficienza della motivazione; travisamento dei fatti;
VI) violazione di legge; insufficienza della motivazione; travisamento dei fatti;
VII) insufficienza della motivazione.
6. – I mezzi di gravame sono tutti infondati. Non può trovare accoglimento la prima, articolata, censura con la quale si è dedotta la violazione degli artt. 11, 16 e 17 del Testo unico sulle espropriazioni ( D.P.R. n. 327/2001); in particolare, il signor Ca. si duole della pretesa violazione delle norme sulle garanzie partecipative e lamenta di non aver ricevuto una comunicazione personale preventiva in ordine a molti atti della procedura ablatoria, ancorché egli fosse facilmente individuabile sia in qualità di comproprietario, sia come proprietario esclusivo, sulla base della semplice visura dei registri catastali; obietta che, qualora avesse ricevuto una corretta e tempestiva informazione circa l’avvio e lo sviluppo del procedimento, avrebbe potuto segnalare sia l’opportunità che il tracciato stradale seguisse un diverso percorso viario, parallelo a quello ferroviario, senza attraversare le sue proprietà sia l’esiguità e l’erroneità del computo dell’indennizzo.
La doglianza va respinta perché:
a) il numero dei soggetti interessati alla procedura espropriativa in questione era superiore a 50 (v. il relativo piano particellare) e, dunque, al signor Ca. non spettava alcuna comunicazione individuale;
b) come osservato dal T.A.R., il vincolo preordinato all’espropriazione è scaturito, non dall’adozione della variante al P.R.G., di cui alla delibera del c.c. n. 11 del 30 marzo 2005, per la costruzione della strada collegante il centro urbano con la zona turistico-alberghiera e i nuovi sottopassi FF.SS. Piazza (…) Fiume, ma dalla successiva approvazione dell’Assessorato regionale, risalente al D.D. n. 535 del 15 giugno 2007, che tuttavia non è stato impugnato;
c) analogamente non risulta impugnata la dichiarazione di pubblica utilità di cui alla delibera di G.C. n. 140/2008, sebbene citata nella successiva delibera di G.C. n. 165/2008 (impugnata);
d) infine il signor Ca. ha esercitato il proprio diritto di accesso agli atti in esito all’approvazione del progetto definitivo.
7. – Neppure è fondato il secondo motivo con il quale è stata riproposta in appello la denuncia circa la mancata acquisizione, con riferimento al progetto esecutivo generale n. 165 del 30 dicembre 2008, dei pareri obbligatori del Genio civile e della Soprintendenza, nonché la mancata comunicazione del progetto all’AUSL n. 5 di Messina, posto che i pareri in precedenza acquisiti e richiamati dal T.A.R. si riferivano, in realtà, a un anteriore progetto esecutivo, approvato con deliberazione della G.C. n. 222 del 22 novembre 2005.
Al riguardo il T.A.R. ha osservato che, con provvedimento n. 23473 del 18 novembre 2005, il progetto generale dell’opera fu approvato dal Genio civile ai sensi della L. n. 64/1974 e che, con parere n. 187 del 22 novembre 2005, esso fu approvato in linea tecnica anche dall’Ufficio tecnico comunale e, in più, risulta che il progetto sia stato trasmesso all’Azienda unità sanitaria n. 5 di Messina, distretto di Barcellona, con nota, prot. 9499, del 21 novembre 2005, siccome scritto nelle premesse della delibera n. 140 del 21 novembre 2008 (recante l’approvazione del progetto esecutivo dei lavori, stralcio concernente il tratto via (…) – via (…) relativo ai terreni di proprietà del ricorrente). Ha soggiunto, infine, il primo Giudice che il nulla osta della Soprintendenza BB.CC.AA. di Messina, fu reso positivamente con nota dell’8 marzo 2004, prot. 9065/03/cc, inviata all’Assessorato regionale che aveva fatto richiesta della deroga ai sensi dell’art. 89 della L. n. 6/2001, ricadendo l’opera entro la fascia dei 150 m. dalla battigia.
Rispetto alle precise indicazioni del Tribunale, il signor Ca. si limita a dedurre una generica diversità tra il progetto del 2005 e quello, stralcio, del 2008, senza tuttavia specificare la natura e la consistenza di tali difformità e senza nemmeno allegare un principio di prova della effettiva idoneità di dette modifiche a stravolgere l’impianto complessivo del precedente progetto, quanto meno con riguardo alle aree in proprietà o in comproprietà dello stesso Ca. A fronte di tale carenza dei necessari supporti fattuali e motivazionali della tesi difensiva patrocinata dall’appellante, il Collegio ritiene di non potersi discostare da una regola di giudizio, secondo la quale, in assenza della dimostrazione di un significativo mutamento tra un primo e un secondo progetto, non integra un difetto di istruttoria, corrispondendo invece a evidenti esigenze di buon andamento, la circostanza che l’amministrazione abbia mantenuto fermi i precedenti pareri tecnici, senza rinnovarne i sub-procedimenti, con inutile aggravio della procedura.
8. – Non va incontro a miglior sorte la terza censura con la quale si criticano le scelte progettuali e le caratteristiche tecniche della progettazione della strada. Si tratta all’evidenza di aspetti che attengono al merito o alla discrezionalità tecnica delle scelte compiute dall’amministrazione, quindi, come tali, non sono sindacabili dal giudice amministrativo, se non per macroscopici vizi di illogicità, che tuttavia – condividendosi il giudizio espresso del T.A.R. – nella specie non si riscontrano.
9. – Non può accogliersi la quarta censura con la quale si è dedotto che la strada progettata è da qualificarsi come "extraurbana secondaria", di cui all’allegato IV del D.Lgs. n. 152/2006, punto 7, progetti di infrastrutture, lett. g), e di cui all’art. 2, comma 3, lett. c), del D.Lgs. n. 285/1992 e, che pertanto, la stessa doveva essere sottoposta alla verifica di assoggettabilità prevista dall’art. 20 del citato D.Lgs. n. 152/2006. Sul punto si osserva che la strada in discorso non è extraurbana secondaria, essendo destinata a collegare il centro urbano alla zona turistica dello stesso comune di Falcone (come risulta precisato in tutti gli atti del procedimento espropriativo); al più, la strada in questione può essere classificata come strada locale (comunale di categoria F), ma in ogni caso, in relazione ad essa non sussisteva l’obbligo di effettuare la verifica di cui agli artt. 6, comma 5, e 20 del citato D.Lgs. n. 152/2006.
10. – Con il quinto motivo di appello si denuncia che l’intervento in parola era privo di copertura finanziaria e che era esiguo lo stanziamento effettuato a fronte delle espropriazioni programmate; si aggiunge che la delibera di G.C. n. 165/2008 sarebbe illegittima per incompetenza in quanto l’autorizzazione alla contrazione di mutui spetterebbe all’organo consiliare.
Va rilevato che, con la citata delibera di G.C. n. 165 del 30 dicembre 2008, a seguito dell’approvazione del progetto stralcio di cui alla citata delibera n. 140/2008, si diede atto che al finanziamento dell’opera nei limiti del progetto esecutivo si sarebbe fatto fronte con un mutuo da contrarre con la Cassa Depositi e Prestiti, come autorizzato con delibera del Consiglio n. 31/2008.
È stato dunque il consiglio comunale ad autorizzare la contrazione del mutuo.
Inoltre il mutuo è stato successivamente stipulato, nell’ammontare stabilito, nel 2009.
Al lume di quanto sopra riferito la pretesa insufficienza della copertura finanziaria, oltre ad esser stata dedotta in modo del tutto generico e apodittico, non sussiste; d’altronde e in linea generale, fatti salvi i casi di macroscopica carenza o insufficienza delle risorse destinate da un’amministrazione alla realizzazione di un’opera pubblica e al compimento delle connesse procedure di espropriazione, deve ritenersi preclusa al giudice amministrativo ogni valutazione in ordine alla idoneità della copertura finanziaria di un determinato intervento infrastrutturale.
11. – Va rigettato anche il sesto mezzo di gravame circa la violazione dell’art. 22 del D.P.R. n. 327/2001, il quale consente, in deroga al procedimento ordinario di cui all’art. 20 e qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza, che il decreto di esproprio sia emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità.
Il signor Ca. nega l’esistenza di una situazione di urgenza che giustificasse il ricorso al rito accelerato disciplinato dal su richiamato art. 22 e deduce al riguardo l’insufficienza della motivazione degli atti impugnati. La censura si presenta meramente ripropositiva di quella formulata in primo grado sulla quale il T.A.R. ha espressamente e diffusamente statuito. Il Collegio ritiene che i motivi che sorreggono lo specifico mezzo di gravame non scalfiscano la motivazione in parte qua della sentenza impugnata, alla quale pertanto si rinvia.
12. – Con l’ultima censura l’appellante lamenta che il T.A.R. abbia omesso di pronunciarsi sulle seguenti doglianze contenute nei primi motivi aggiunti al ricorso di primo grado:
a) mancata approvazione del progetto preliminare e di quello definitivo, con conseguente illegittima contrazione dei tre livelli e delle relative fasi della progettazione, giacché in realtà circoscritta al solo progetto esecutivo;
b) difformità, sotto vari profili, degli elaborati approvati dalla G.C. rispetto alla normativa all’epoca vigente;
c) difetto della conformità urbanistica dell’area dell’intervento;
d) carenza di istruttoria, in quanto il progetto approvato si discosterebbe dal piano regolatore generale; inoltre con le operazioni di picchettamento si sarebbe delimitato un perimetro differente da quello di progetto. Premesso che la censura sub lett. c) è del tutto generica, si osserva che le difformità dedotte sub b) concernono pretese violazioni del regolamento di cui al D.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554: si tratta di censure infondate (come quella relativa all’art. 36 del citato decreto, attesa la sufficienza motivazionale della relazione tecnica) o non invalidanti con specifico riferimento alla fattispecie concreta (artt. 38, 47 e 48 del D.P.R. n. 554/1999).
Sulle presunte difformità di cui alla lett. d), occorre segnalare che la doglianza poggia sulla circostanza dell’avvenuta sospensione delle operazioni di picchettamento in data 23 marzo 2009. Sennonché, nel relativo verbale delle operazioni, non si accenna a gravi difformità, ma alla mancanza di un’adeguata strumentazione al tipo di rilievo e alla presenza di discrasie tra la planimetria particellare allegata al piano di esproprio e lo stralcio aerofotogrammetrico del piano regolatore generale. In disparte il rilievo che tali difformità sono state evidentemente superate atteso che i lavori, stando a quanto affermato dal Comune, risultano già avviati, è comunque dirimente considerare che qualche scostamento tra le planimetrie e i rilievi fotogrammetrici è un’evenienza assolutamente fisiologica: difatti disallineamenti del genere, se non plateali, non sono idonei, di per sé, a fondare un giudizio di carenza di istruttoria degli elaborati progettuali. Analoghe conclusioni valgono per la lagnanza circa lo svolgimento delle operazioni di picchettamento.
Con riferimento, infine, a quanto dedotto sub a), è certamente vero che in giurisprudenza si trova affermato che la realizzazione di opere pubbliche, in conformità alla normativa di settore, deve avere luogo nel rispetto del principio dei tre livelli di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, caratterizzati da una definizione tecnica crescente, senza possibilità di accorpamenti o contrazioni di sorta né alterazione dei rispettivi contenuti; è altrettanto vero però che tali enunciazioni hanno riguardato fattispecie concrete in cui, in genere, mancava l’ultimo progetto, quello esecutivo, ossia quello avente il maggior grado di dettaglio. Una carenza siffatta si rivela indubbiamente in grado di mettere a rischio la realizzabilità dell’intervento progettato e può consequenzialmente comportare pericoli di sperpero di denaro pubblico. Diversamente, nella vicenda che occupa il Collegio, il Comune di Falcone ha direttamente approvato un progetto esecutivo, già completo, sulla base del quale è stato possibile avviare le espropriazioni e i lavori. In questo contesto, per di più connotato dall’esigenza di realizzare lavori aventi carattere di urgenza e indifferibilità, la concentrazione delle fasi progettuali non è in radice preclusa e nemmeno può reputarsi illegittima qualora esista comunque un idoneo progetto esecutivo e non sia dimostrato che le eventuali lacune o imprecisioni di quest’ultimo siano direttamente riconducibili alla carenza delle fasi prodromiche della progettazione. Siffatta dimostrazione non è stata però offerta dal signor Ca.
13. – Alla luce di tutto quanto sopra osservato e considerato, il Collegio ritiene di poter assorbire ogni altro motivo o eccezione, in quanto ininfluenti e irrilevanti ai fini della presente decisione.
14. – In conclusione, la sentenza impugnata si rivela priva dei vizi contro di essa dedotti e quindi merita integrale conferma, previo rigetto dell’appello.
15. – In ragione della complessità delle questioni esaminate, si ravvisano giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, respinge l’appello.
Compensa integralmente tra le parti le spese processuali del secondo grado del giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 16 marzo 2011, con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Antonino Anastasi, Gabriele Carlotti, estensore, Pietro Ciani, Giuseppe Mineo, Componenti.
Depositata in Segreteria il 19 maggio 2011.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.