Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Rappresenta l’odierna esponente che la Legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Finanziaria per il 2006) all’art. l, comma 58, prevedeva che: "le somme riguardanti indennità, compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo l, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, e negli enti da queste ultime controllati, sono automaticamente ridotte del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005". Detta disciplina, ex art. 1, comma 59, era soggetta al limite temporale di vigenza in base al quale: "a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e per un periodo di tre anni, gli emolumenti di cui al comma 58 non possono superare gli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005, come ridotti ai sensi del medesimo comma 58".
Successivamente, con la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), il legislatore interveniva al fine di estendere la disciplina prevista all’art. 1, commi 9, l0, 1l, 56, 58 e 61, della legge 266/2005, "alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione… ", senza nulla prevedere in ordine al termine di vigenza originariamente fissato al 31 dicembre 2008.
Non essendo intervenuta una successiva disposizione legislativa di proroga delle riduzioni in questione, al 1° gennaio 2009 il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti riteneva cessati gli effetti dei citati commi 58 e 59 e i compensi ripristinati nell’ammontare anteriore all’applicazione della riduzione del 10%, dandone comunicazione agli enti vigilati con la nota n. 11215 del 14 ottobre 2008 recante indicazioni per la formazione del bilancio di previsione per l’esercizio 2009.
Successivamente il Ministero dell’Economia e delle Finanze, dopo che l’odierna esponente, come altre Autorità Portuali, aveva riportato i compensi ai livelli precedenti l’applicazione della riduzione del 10%, con circolare n. 32 del 17 dicembre 2009, affermava che "… nel contesto sistematico di una serie di misure dirette ad assicurare il contenimento strutturale della spesa per gli organismi collegiali, si ritiene non sussistano i presupposti per rideterminare, in aumento, le misure dei compensi ai componenti degli organismi collegiali di direzione, amministrazione e controllo stabiliti al 30 dicembre 2005 e ridotti del l0 %".
In sede di redazione del bilancio per il 2009 e di rendicontazione, tuttavia, l’Autorità esponente, avendo proceduto a riportare i compensi in parola ai livelli anteriori alla riduzione, appostava sul documento contabile le somme effettivamente erogate.
Sottoposto detto bilancio per l’approvazione al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, esercitante il controllo, lo stesso, con il provvedimento di approvazione del rendiconto generale 2009, premesso di avere "acquisito il parere del Ministero dell’Economia e delle Finanze nel quale è stata rappresentata la necessità che codesto Ente fornisca assicurazione di avere ottemperato a quanto indicato nella circolare RGS n. 32 del 17 dicembre 2009 con cui sono state fornite istruzioni circa l’applicazione della riduzione del 10% dei compensi ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali, di cui all’articolo l, commi 58 e 59, della legge 23/12/2005, n, 266" approvava il bilancio "con le prescrizioni sopra riportate".
Il bilancio poteva quindi considerarsi approvato se l’Autorità Portuale avesse provveduto alla correzione dello stesso, decurtando i compensi (già corrisposti nella misura intera, come dovuta per legge) del 10%, secondo quanto esplicitamente raccomandato dallo stesso Ministero con la ulteriore nota 7 settembre 2010, indirizzata a "tutte le Autorità Portuali", che prescriveva di "procedere al recupero di eventuali maggiori somme già erogate".
Avverso le predette note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e la circolare n. 32/2009 del Ministero dell’Economia e delle Finanze l’esponente ha proposto il ricorso in epigrafe, chiedendo l’annullamento dei suddetti atti, previa sospensione dell’efficacia, per i seguenti motivi:
1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 58 e 59, della legge 23.12.2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), dell’art. 7, comma 2, della legge 28.1.1994, n. 84 e dei principi sulla formazione del bilancio; eccesso di potere;
2) Eccesso di potere sotto vari profili: contraddittorietà con precedente comportamento della p.a.- illogicità – perplessità.
Nel presente giudizio si sono costituiti entrambi i Ministeri intimati per resistere al ricorso e ne hanno chiesto il rigetto siccome infondato nel merito.
Con atto di intervento ad adjuvandum, non notificato alle controparti, si è costituita altresì l’Associazione Porti Italiani – Assoporti, insistendo per l’accoglimento del gravame.
Con ordinanza collegiale n. 5430/2010 del 16 dicembre 2010, la Sezione accoglieva la domanda incidentale di sospensione degli atti impugnati.
Alla Pubblica Udienza del 5 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
La ricorrente impugna la circolare n. 32/2009 del Ministero dell’Economia e delle Finanze, che ha ritenuto "non sussistano i presupposti per rideterminare, in aumento, le misure dei compensi ai componenti degli organismi collegiali di direzione, amministrazione e controllo stabiliti al 30 dicembre 2005 e ridotti del l0 %", nonché le note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti che approvavano il Rendiconto generale 2009 dell’Autorità Portuale di Napoli se la stessa avesse provveduto alla correzione del documento, decurtando i compensi (già corrisposti nella misura intera) del 10%, e prescrivevano di "procedere al recupero di eventuali maggiori somme già erogate"; denuncia l’illegittimità degli atti gravati, chiedendone l’annullamento, per violazione dell’art. 1, commi 58 e 59, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e dei principi sulla formazione del bilancio, oltre che per eccesso di potere.
Il ricorso è fondato.
Come esposto nella narrativa in fatto, l’art. l, comma 58, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), disponeva una riduzione del 10 per cento rispetto agli importi risultanti alla data del 30 settembre 2005, di tutte le somme riguardanti indennità, compensi, gettoni, retribuzioni o altre utilità comunque denominate, corrisposti ai componenti di organi di indirizzo, direzione e controllo, consigli di amministrazione e organi collegiali comunque denominati, presenti nelle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo l, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, e negli enti da queste ultime controllati.
Il successivo comma 59 stabiliva che detta riduzione dovesse applicarsi "a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge e per un periodo di tre anni", vale a dire fino al 31 dicembre 2008 (esercizi 2006, 2007 e 2008).
Successivamente, con la legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria per il 2007), il legislatore estendeva la disciplina prevista all’art. 1, commi 9, l0, 1l, 56, 58 e 61, della legge 266/2005, "alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione"; la ratio di tale intervento legislativo era quella di sottrarre gli emolumenti in parola, relativi alle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, alla più gravosa disciplina di cui agli artt. 61 e 68 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (conv. nella legge 6 agosto 2008, n. 133), che prevedeva una riduzione pari al 30%.
La legge finanziaria per il 2007, invece, nulla prevedeva in ordine al termine di vigenza del regime di riduzione dei compensi, originariamente fissato al 31 dicembre 2008 dall’art. 1, comma 59, della ripetuta legge 266/2005.
Difatti, neppure l’art. 1, comma 505, della legge 296/2006, che in modo implicito richiamava la previsione contenuta al predetto comma 59, disponeva alcunché circa la proroga del predetto termine, che rimaneva dunque invariato al 31 dicembre 2008.
Lo stesso Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ritenuti cessati, al 1° gennaio 2009, gli effetti dei citati commi 58 e 59, e i compensi ripristinati nell’ammontare anteriore all’applicazione della riduzione del 10%, ne dava comunicazione agli enti vigilati con la nota n. 11215 del 14 ottobre 2008, recante indicazioni per la formazione del bilancio di previsione per l’esercizio 2009.
Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, tuttavia, malgrado l’assenza di una conforme previsione legislativa, con la gravata circolare n. 32/2009 prorogava anche per gli anni 2009 e 2010 la riduzione del 10% prevista all’art. 1, comma 58, della legge n. 266/2005; della circolare facevano quindi applicazione le note del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del pari impugnate con il ricorso in epigrafe.
Il Collegio, alla luce della ricostruzione normativa testé operata, rileva l’evidente illegittimità degli atti sottoposti al suo vaglio nell’odierno giudizio.
E invero, è da ritenere che, con lo spirare del termine del 31 dicembre 2008, venuto meno l’obbligo ex lege di operare la riduzione del 10% sugli emolumenti in parola, occorreva ripristinare detti compensi ai livelli anteriori a quelli rivenienti dall’applicazione dell’art. 1, comma 58, della legge n. 266/2005, che aveva esaurito la sua efficacia.
Più precisamente, allo spirare del predetto termine, caduto l’obbligo di riduzione previsto da una disposizione di carattere eccezionale e temporanea, l’ammontare dei compensi si riattestava automaticamente sui livelli anteriori; e tale effetto ripristinatorio conseguiva ex se, allo spirare del predetto termine, e non anche ad una successiva, positiva valutazione dell’Amministrazione in esito ad un procedimento volto a rideterminare i compensi.
La circolare ministeriale n. 32/2009, invece, pur in assenza di apposita previsione di legge ed appellandosi alle esigenze di contenimento della spesa pubblica, ha affermato che "… nel contesto sistematico di una serie di misure dirette ad assicurare il contenimento strutturale della spesa per gli organismi collegiali, si ritiene non sussistano i presupposti per rideterminare, in aumento, le misure dei compensi ai componenti degli organismi collegiali di direzione, amministrazione e controllo stabiliti al 30 dicembre 2005 e ridotti del l0 %".
La circolare impugnata, pertanto, insieme alle note ministeriali che ne fanno applicazione, risulta viziata, oltre che da violazione di legge anche da eccesso di potere, non potendo essa prorogare il periodo di vigenza di una disposizione legislativa, avente carattere eccezionale, oltre il termine stabilito dal legislatore.
Ed invero la circolare, in assenza di una conforme previsione legislativa, non avendo essa stessa forza e valore di legge, ma essendo solamente espressione di potestà normativa della p.a. nell’ambito del suo ordinamento, non può intervenire in una materia regolata da una fonte normativa di livello primario nella gerarchia delle fonti dell’ordinamento giuridico generale; ciò tanto più in quanto, nel caso di specie, la disposizione di legge che si pretenderebbe di prorogare, avendo previsto la riduzione di compensi, andava ad incidere su diritti soggettivi quesiti dei legittimi percettori, e per tale ragione aveva natura temporanea.
Ciò stante, le censure svolte con il primo motivo di gravame sono fondate e pertanto il ricorso, assorbita ogni altra censura e deduzione, deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati, come in epigrafe indicati.
Le spese seguono la soccombenza e restano liquidate come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto,
annulla gli atti impugnati, come in epigrafe indicati.
Condanna in solido il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e il Ministero dell’Economia e delle Finanze al pagamento in favore della ricorrente delle spese del presente giudizio, che liquida complessivamente e forfetariamente in euro 1.000,00 (= mille/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.