Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti
19 giugno 2012, prot. n. 5438, promosso dalla Provincia autonoma di
Trento con ricorso notificato il 9 agosto 2012, depositato in
cancelleria il 17 agosto 2012 ed iscritto al n. 8 del registro
conflitti tra enti 2012.
Visto l’atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell’udienza pubblica del 7 maggio 2013 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi l’avvocato Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e l’avvocato dello Stato Giacomo Aiello per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 9 agosto 2012 e depositato il
successivo 17 agosto, la Provincia autonoma di Trento, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione: a)
alla nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19
giugno 2012, prot. n. 5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia
il 27 giugno 2012; b) agli «atti in essa citati, e tra questi in
particolare [all]’atto, formale o informale, del Ministro delle
infrastrutture e trasporti, citato nella predetta nota e mai prima
reso noto alla ricorrente Provincia, attraverso il quale "in sede di
esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e
telecomunicazioni del 22 marzo u.s., l’Italia ha espresso il
definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento
COM(2011)650", nella parte in cui tale proposta comprende la
realizzazione della "Valdastico Nord"»; c) a «tutti gli eventuali
altri atti o attivita’, mai comunicati alla ricorrente Provincia, dai
quali risulta, mediante l’inserimento nella Rete europea, la
definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell’autostrada "Valdastico Nord" a prescindere dalla necessaria
intesa con la Provincia di Trento».
Secondo la ricorrente, gli atti impugnati violerebbero gli
articoli 117 e 118 della Costituzione; l’art. 8, numeri 5), 6), 17) e
18), e gli artt. 14 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige); gli artt. 19 e 20
del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica
ed opere pubbliche); l’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443
(Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti
produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle
attivita’ produttive); infine, il principio di leale collaborazione.
1.1.- Preliminarmente, la difesa provinciale ricostruisce le
vicende relative alla realizzazione dell’autostrada "Valdastico
Nord", ricordando come la Corte costituzionale sia gia’ stata
investita di questione analoga a quella odierna con due conflitti di
attribuzione (reg. confl. enti n. 5 e n. 6 del 2010) decisi con la
sentenza n. 62 del 2011. Entrambi i conflitti, pur avendo ad oggetto
atti differenti, attenevano «alla progettazione e alla realizzazione
del tronco Trento-Valdastico-Piovene Rocchette (cosiddetto Valdastico
Nord) dell’autostrada A/31», e in entrambi i giudizi la Provincia
autonoma ricorrente si doleva «del suo mancato coinvolgimento nella
fase di individuazione e progettazione dell’opera».
Con la sentenza citata la Corte costituzionale ha, tra l’altro,
dichiarato cessata la materia del contendere in quanto, nelle more
del giudizio, «lo Stato ha dichiarato, per mezzo del Ministero delle
infrastrutture, in un documento ufficiale, che l’autostrada in
questione non puo’ essere realizzata senza previa intesa, sia in
quanto l’opera e’ inserita nel Programma Infrastrutture Strategiche
(per il quale l’intesa stessa e’ prescritta dall’art. 1, comma 1,
della legge n. 443 del 2001), sia, piu’ in generale, per il rispetto
dovuto allo statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol ed alle sue norme di attuazione. Di conseguenza,
nessun organo o soggetto riconducibile allo Stato – e quindi la
stessa ANAS – puo’ procedere alla realizzazione dell’opera suddetta
senza acquisire preventivamente l’intesa della Provincia autonoma di
Trento».
Quest’ultima sottolinea altresi’ come la Corte abbia precisato
che «non sono richieste due intese, ma che la medesima intesa e’
necessaria a doppio titolo, sia per effetto della norma di attuazione
citata sia per effetto dell’art. 1, comma 1, della legge n. 443 del
2001».
La ricorrente richiama, inoltre, quanto affermato dalla Corte in
relazione al bando di concorso per la progettazione provvisoria e
definitiva dell’opera, impugnato in via consequenziale nei conflitti
definiti con la sentenza n. 62 del 2011: «si deve ritenere che lo
stesso non possieda una lesivita’ attuale, come affermato peraltro
dal giudice amministrativo adito dalla stessa Provincia autonoma di
Trento. Solo se alla programmazione e progettazione dovessero seguire
concreti atti di realizzazione dell’opera sarebbe indispensabile
l’intesa con la Provincia stessa, la cui mancanza avrebbe l’effetto
di arrestare il procedimento».
In definitiva, la difesa provinciale assume che, a seguito della
richiamata decisione, si possa ritenere «acquisita e riconosciuta a
tutti i livelli la necessita’ dell’intesa [con la Provincia] al fine
della realizzazione della Valdastico Nord».
1.2.- La ricorrente aggiunge che la necessita’ di siffatta intesa
e’ stata ulteriormente confermata in una serie di atti posti in
essere successivamente alla pronunzia della Corte costituzionale.
Sono richiamati, in particolare, il verbale della conferenza di
servizi svoltasi presso il Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti in data 24 aprile 2012 e le osservazioni predisposte dalla
Provincia autonoma di Trento in occasione di questa conferenza,
trasmesse con nota del 23 aprile 2012.
1.3.- A fronte di siffatte univoche indicazioni circa la
necessita’ dell’intesa con la Provincia ricorrente, quest’ultima
sottolinea come la nota 19 giugno 2012, prot. n. 5438, oggetto
dell’odierno conflitto, si ponga in termini di netta discontinuita’
con tali indicazioni.
In particolare, con la nota impugnata, la Direzione Generale per
lo sviluppo del territorio, la programmazione ed i progetti
internazionali del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha
comunicato alla Provincia autonoma di Trento che, nell’ambito del
processo di definizione dei nuovi regolamenti TEN-T, e segnatamente
del regolamento COM(2011)650 e del regolamento COM(2011)655, il
Ministero «ha identificato, a livello nazionale, gli elementi
costitutivi della rete TEN-T da sottoporre alla Commissione europea,
per ciascuna modalita’ di trasporto».
La nota in oggetto richiama ulteriori documenti (allegati alla
medesima ma non al ricorso per conflitto), fra cui una precedente
nota ministeriale del 22 luglio 2010, la proposta dell’ANAS dell’8
settembre 2010 (di inserimento della Valdastico Nord nella nuova rete
TEN) e la nota della Direzione Generale per le infrastrutture
stradali del Ministero del 6 dicembre 2010, con cui sono stati
richiesti all’ANAS i dati necessari e sono state indicate le proposte
da inserire nella comprehensive network (rete globale).
La nota 19 giugno 2012, prot. n. 5438, riassume, altresi’, le
tappe fondamentali dei negoziati con la Commissione europea aventi ad
oggetto la predetta questione, e sottolinea che «in sede di esame in
prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo [2012], l’Italia ha espresso il definitivo parere
favorevole riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, sulla
quale e’ attualmente in corso l’istruttoria da parte delle competenti
commissioni del Parlamento europeo».
La Provincia autonoma di Trento stigmatizza, in particolare, le
seguenti affermazioni contenute nella nota: «Per effetto delle
attivita’ sopra sommariamente descritte, nella cartografia che
correda il regolamento COM(2011)650, e, segnatamente nella mappa n. 8
"stradale", e’ presente la sezione relativa all’autostrada A/31
Valdastico come sezione autostradale pianificata all’interno della
rete comprehensive TEN-T nazionale».
In relazione a quanto appena riportato, la ricorrente si duole di
non essere mai stata coinvolta durante il processo decisionale, come
risulta, peraltro, nella parte conclusiva della nota stessa. Tutto
cio’ determinerebbe, nella prospettiva della Provincia, la lesione
delle sue prerogative costituzionali.
1.4.- Quanto alla lesivita’ della nota 19 giugno 2012, prot. n.
5438, la difesa provinciale ritiene che essa contenga «una chiara
manifestazione di volonta’ […] nel senso di ritenere non necessaria
l’intesa della Provincia di Trento per la manifestazione al livello
europeo della determinazione italiana di realizzare la Valdastico
Nord».
Al riguardo, la ricorrente sottolinea che, qualora «al livello
europeo venisse sancito l’obbligo di realizzare compiutamente la
rete, il sorgere di tale obbligo verrebbe a contraddire la necessita’
della previa intesa con la ricorrente Provincia»; sarebbe
significativa, in proposito, la determinazione di sostituire la
precedente disciplina, dettata da una decisione, con una recata da un
regolamento, approvato seguendo la procedura legislativa ordinaria,
al fine dichiarato di «garantire che gli orientamenti siano
vincolanti per tutti».
In questo contesto, il mancato coinvolgimento della Provincia
autonoma costituirebbe una illegittima lesione delle sue competenze.
Sussisterebbero, pertanto, i presupposti per l’instaurazione di un
conflitto di attribuzione, che, per costante giurisprudenza, puo’
essere innescato da «qualsiasi comportamento significante, imputabile
allo Stato o alla Regione, che sia dotato di efficacia e rilevanza
esterna e che – anche se preparatorio o non definitivo – sia comunque
diretto "ad esprimere in modo chiaro ed inequivoco la pretesa di
esercitare una data competenza, il cui svolgimento possa determinare
una invasione nella altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una
menomazione altrettanto attuale delle possibilita’ di esercizio della
medesima"» (e’ richiamata la sentenza n. 332 del 2011 della Corte
costituzionale).
1.5.- In merito ai parametri costituzionali asseritamente
violati, la Provincia autonoma sottolinea di essere dotata di
potesta’ legislativa primaria in materia di urbanistica e piani
regolatori (art. 8, numero 5, del d.P.R. n. 670 del 1972), tutela del
paesaggio (art. 8, numero 6), viabilita’, acquedotti e lavori
pubblici di interesse provinciale (art. 8, numero 17), comunicazioni
e trasporti di interesse provinciale, compresi la regolamentazione
tecnica e l’esercizio degli impianti di funivia (art. 8, numero 18).
Nelle medesime materie la Provincia e’ altresi’ titolare delle
relative competenze amministrative.
Inoltre, l’art. 14 dello statuto speciale prevede
l’obbligatorieta’ del parere della Provincia «per le concessioni in
materia di comunicazioni e trasporti riguardanti linee che
attraversano il territorio provinciale».
Le norme statutarie anzidette hanno trovato attuazione con il
d.P.R. n. 381 del 1974, il cui art. 19, primo comma, lettera b), fa
salva «la competenza degli organi statali in ordine alle autostrade
che si estendono oltre il territorio della provincia, salva la
necessita’ dell’intesa con la provincia interessata per quelle il cui
tracciato interessi soltanto il territorio provinciale e quello di
una regione finitima». Il successivo art. 20 aggiunge che «Ai fini
dell’attuazione del piano urbanistico provinciale e dei piani
territoriali di coordinamento, nel rispetto delle relative
competenze, gli interventi di spettanza dello Stato in materia di
viabilita’, linee ferroviarie e aerodromi, anche se realizzati a
mezzo di aziende autonome, sono effettuati previa intesa con la
provincia interessata».
Peraltro, la violazione delle competenze costituzionali della
Provincia sarebbe rinvenibile anche qualora si ritenessero
applicabili a quest’ultima le norme di cui agli artt. 117, terzo
comma, e 118 Cost., in virtu’ della clausola di maggior favore recata
dall’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La difesa provinciale aggiunge che le anzidette competenze della
ricorrente hanno trovato esplicito riconoscimento nella sentenza n.
62 del 2011, ove la Corte costituzionale ha ribadito la necessita’
dell’intesa «a doppio titolo», cioe’ sia per effetto delle norme
statutarie e di attuazione statutaria, sia per effetto di quanto
previsto dall’art. 1 della legge n. 443 del 2001.
In particolare, l’art. 1, comma 1, di quest’ultima legge
stabilisce che l’individuazione delle infrastrutture pubbliche e
private, e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente
interesse nazionale e’ operata, a mezzo di un programma predisposto
dal Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, d’intesa con i
Ministri competenti e le Regioni o Province autonome interessate. Al
comma 2 del medesimo articolo si individua, tra i principi e criteri
direttivi, la necessita’ dell’intesa, con la Regione o la Provincia
autonoma competente, per la localizzazione dell’opera. Infine, il
comma 5 fa salve le competenze delle Regioni a statuto speciale e
delle Province autonome previste dagli statuti speciali e dalle
relative norme di attuazione.
La ricorrente – dopo aver ricordato che la necessita’ dell’intesa
«a doppio titolo» e’ stata riconosciuta anche dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti nella dichiarazione del 2010 citata
nella sentenza n. 62 del 2011 – sostiene che il coinvolgimento della
Regione o della Provincia autonoma interessata, nel caso di
realizzazione di un’infrastruttura, sia stato ritenuto necessario
dalla Corte costituzionale nelle sentenze n. 163 del 2012, n. 79 del
2011 e n. 278 del 2010, oltre che nella piu’ volte citata sentenza n.
62 del 2011.
E’ richiamata, inoltre, la sentenza n. 303 del 2003, la quale,
secondo la difesa provinciale, ha chiarito che l’intesa con la
Regione interessata e’ condizione di efficacia dell’inserimento
dell’opera nel programma delle infrastrutture strategiche (in tal
senso sono citate anche le sentenze n. 233 e n. 6 del 2004).
In definitiva, il mancato coinvolgimento della Provincia autonoma
di Trento, nelle attivita’ poste in essere dal Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti, sarebbe illegittimo e lesivo delle
prerogative costituzionali della ricorrente, «alla luce sia delle
norme statutarie e di attuazione sia delle norme costituzionali e
legislative sopra richiamate, oltre che del principio di leale
collaborazione».
Un particolare pregiudizio deriverebbe dall’affermazione,
contenuta nella parte finale della nota impugnata, secondo cui non
sarebbe necessario consultare gli enti territoriali interessati, in
quanto gli «eventuali confronti» dovrebbero svolgersi «nelle sedi ove
tali amministrazioni sono costituite unitariamente presso le
istituzioni europee».
Da ultimo, la difesa provinciale rileva che il Comitato delle
Regioni, con parere del 3-4 maggio 2012, si e’ espresso sulla
proposta di regolamento COM(2011)650, insistendo sul rispetto delle
competenze degli enti locali e regionali a livello sia decisionale
sia di pianificazione e di finanziamento.
Quanto appena detto, nella prospettiva della ricorrente,
dimostrerebbe la necessita’ del previo coinvolgimento delle comunita’
locali ed in particolare di quelle titolari, come la Provincia
autonoma di Trento, di un potere di codecisione.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, si e’ costituito in
giudizio chiedendo che il ricorso per conflitto di attribuzione sia
dichiarato infondato in fatto ed in diritto.
2.1.- Preliminarmente, la difesa statale ritiene necessario
riassumere la complessiva vicenda in cui si inserisce l’odierno
conflitto. Al riguardo, precisa che, a partire dal 2014, la rete di
trasporto europea si articolera’ in due distinti livelli di
pianificazione: da un lato, la cosiddetta rete estesa o globale
(comprehensive network) che concorre agli obiettivi di coesione
sociale ed economica delle regioni europee; dall’altro, la cosiddetta
rete prioritaria o centrale (core network), di interesse strategico
europeo. Ai fini dell’aggiornamento delle cartografie nonche’ della
revisione della rete infrastrutturale nazionale, lo Stato italiano ha
fornito alla Commissione europea, su sua esplicita richiesta,
formulata a tutti gli Stati membri, una proposta nazionale per la
comprehensive network.
Per quanto riguarda la rete stradale, il resistente ricorda che
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha, da tempo,
inviato la relativa documentazione, che comprende, tra gli assi di
rilevanza locale, la sezione dell’autostrada A/31 Valdastico, come
sezione autostradale pianificata all’interno della rete comprehensive
TEN-T nazionale. Il lavoro svolto, quindi, sarebbe stato mirato a
fornire alla Commissione europea «una proposta che riflettesse, in
una visione nazionale, il massimo significato e valore aggiunto per
una dimensione di rete di trasporto a scala europea»; siffatta
attivita’ si collocherebbe nell’ambito di una procedura di revisione
da cui dipende la possibilita’ di accedere ai contributi TEN-T per il
periodo 2014-2020.
Da ultimo, la difesa statale conferma che, in sede di esame in
prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo 2012, l’Italia ha espresso il definitivo parere
favorevole riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, sulla
quale e’ in corso l’istruttoria da parte delle competenti commissioni
del Parlamento europeo.
2.2.- In relazione al richiesto annullamento della nota 19 giugno
2012, prot. n. 5438, il resistente osserva che questa, contrariamente
a quanto asserito dalla Provincia ricorrente, «ha mero carattere
esplicativo delle procedure adottate e con essa non viene manifestata
alcuna pretesa di esercitare competenze che rientrano nelle
prerogative costituzionali della controparte, ne’ di limitare
l’esercizio delle medesime, per giunta con atti aventi carattere non
definitivo (si ricorda infatti che la proposta di rete TEN-T di che
trattasi e’ tuttora all’esame del Parlamento europeo)».
In particolare, l’Avvocatura generale precisa che agli Stati
membri e’ stato chiesto di fornire, «peraltro all’interno di un arco
temporale di breve durata», una proposta recante una visione unitaria
della rete nazionale di interesse europeo, articolata in base ai
suddetti livelli di rete globale e di rete centrale.
Il resistente contesta, inoltre, che dalla nota impugnata si
deduca il carattere non necessario della consultazione degli enti
territoriali interessati; al contrario, nella nota stessa si ricorda
che il confronto su dette proposte e’ previsto nelle sedi europee in
cui le amministrazioni regionali e gli altri enti territoriali sono
unitariamente costituite (in primis, in seno al Comitato delle
Regioni).
In generale, la difesa statale rileva che l’attivita’ del Governo
si e’ svolta in conformita’ a quanto previsto dagli artt. 170, 171 e
172 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE);
pertanto, sarebbe pacifica la competenza statale, ex art. 117,
secondo comma, lettera a), Cost.
Per le considerazioni che precedono, l’Avvocatura generale
ritiene che le censure avversarie non meritino condivisione:
l’attivita’ del Governo non solo non e’ illegittima, in quanto volta
alla realizzazione di obiettivi di coesione territoriale, ma «e’
posta a presidio della salvaguardia di interessi generali, anche
futuri, per la crescita economica e la coesione territoriale».
Al contempo, il resistente afferma che l’eventuale realizzazione
dell’opera pubblica dovra’ essere preceduta dall’intesa tra lo Stato
e la Provincia autonoma di Trento, secondo quanto stabilito dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 62 del 2011. Con la stessa
decisione – aggiunge la difesa statale – e’ stato riconosciuto il
carattere non lesivo del bando di concorso per la progettazione
provvisoria e definitiva dell’opera, e, se la Corte ha negato la
portata lesiva di un atto di progettazione, «a maggior ragione non
puo’ considerarsi lesivo un atto di pianificazione di rete di
trasporto nazionale, formulato in ambito europeo, nel pieno rispetto
delle competenze previste» nel TFUE (e’ richiamata anche la sentenza
n. 303 del 2003).
In virtu’ delle argomentazioni sopra riportate, la parte statale
contesta l’attualita’ e l’effettivita’ dell’interesse al ricorso, in
quanto ne’ l’approvazione, in sede di prima lettura, della proposta
di reti TEN-T da parte del Consiglio trasporti del 22 marzo 2012, ne’
l’impugnata nota 19 giugno 2012, prot. n. 5438, hanno una portata
lesiva nei confronti della Provincia autonoma di Trento, non ponendo,
tra l’altro, alcun obbligo di realizzazione dell’opera.
Con riferimento a quest’ultima affermazione, l’Avvocatura
generale ribadisce che l’inserimento della Valdastico Nord, come di
tutte le altre infrastrutture viarie, nella regolamentazione
comunitaria, ha carattere vincolante per il periodo 2014-2020 «nel
senso che lo Stato membro non puo’ aggiungere altre tratte stradali
oltre a quelle individuate al momento della predisposizione» della
suddetta regolamentazione. Da tale inserimento non discenderebbe,
pero’, l’obbligo di realizzazione dell’opera ma solo, eventualmente,
la sua suscettibilita’ di finanziamento pro quota con le risorse
dell’Unione europea per l’ipotesi in cui si decida di intraprenderne
la realizzazione.
Pertanto, la nota impugnata non costituirebbe, in alcun modo, la
manifestazione di una volonta’ dell’amministrazione statale di
disattendere il contenuto dell’art. 1 della legge n. 443 del 2001.
Per le ragioni anzidette, il resistente esclude che, nel caso di
specie, ricorra l’asserita violazione dei parametri costituzionali
evocati. In particolare, alcuni di essi, come gli artt. 8, 14 e 16
dello statuto speciale e l’art. 118 Cost., sarebbero del tutto
inconferenti rispetto alla vicenda dedotta nel presente giudizio;
mentre altri risulterebbero «forzatamente richiamati», in quanto la
loro asserita violazione sarebbe fondata su un erroneo presupposto,
costituito dalla confusione del tema della localizzazione e della
realizzazione dell’opera con quello della sua inclusione in uno
strumento pianificatorio di livello europeo.
3.- In prossimita’ dell’udienza, la Provincia autonoma di Trento
ha depositato una memoria nella quale contesta le affermazioni di
parte avversa e ribadisce le conclusioni gia’ rassegnate nel ricorso.
3.1.- In particolare, la difesa provinciale insiste sulla
lesivita’ degli atti impugnati, sottolineando come la nota in oggetto
esprima «una chiara manifestazione di volonta’ nel senso di ritenere
non necessaria l’intesa con la Provincia autonoma di Trento per
l’espressione al livello europeo della determinazione italiana di
realizzare la Valdastico Nord».
Quanto alla presunta maggiore lesivita’ degli atti di
progettazione rispetto a quelli di pianificazione, la ricorrente
precisa che i secondi determinano l’an dell’opera, ed in relazione ad
essi, dunque, si impone l’intesa con la Provincia; gli atti di
progettazione, invece, non possono comunque portare alla
realizzazione dell’opera, in assenza di intesa.
3.2.- Nel merito, la difesa provinciale ritiene che la
consultazione del Comitato delle Regioni non sia equiparabile
all’intesa con la Provincia.
Inoltre, il richiamo agli artt. 170, 171 e 172 del TFUE non
sarebbe pertinente, in quanto le norme citate non incidono affatto
sul riparto interno di competenze in relazione alla realizzazione
delle opere pubbliche.
Piu’ in generale, la Provincia autonoma assume che le presunte
finalita’ di interesse generale perseguite dalle proposte statali,
avanzate in sede europea, non possono «spostare» le competenze
costituzionali e quindi vanificare la necessita’ dell’intesa (sono
richiamate le sentenze n. 39 del 2013 e n. 179 del 2012).
Quanto alla tesi secondo la quale dalla regolamentazione europea
non discenderebbe l’obbligo di realizzare l’opera ma solo l’eventuale
finanziamento pro quota, la ricorrente sostiene che si tratti di «una
mera affermazione, priva di qualunque supporto di documentazione». Al
riguardo, e’ richiamato il testo originario della citata proposta di
regolamento, in cui si prevedeva il completamento della rete europea
di trasporti entro il 2050.
Al contempo, la difesa provinciale rileva che il testo della
suddetta proposta e’ stato modificato dal Consiglio dell’Unione
europea (nella seduta del 15 marzo 2012), nel senso di prevedere che
la realizzazione dei progetti di interesse comune dipenda «dal loro
grado di maturita’, dalla conformita’ con le procedure giuridiche
nazionali e dell’U.E. e dalla disponibilita’ di risorse finanziarie».
Inoltre, sarebbe previsto un generico impegno ad adoperarsi per il
completamento della rete globale entro il 2050.
Secondo la medesima difesa, il testo del regolamento, cosi’
riformulato, sarebbe «compatibile con il rispetto delle procedure
interne, e dunque anche con la subordinazione della realizzazione
dell’opera all’intesa con la ricorrente Provincia autonoma di
Trento», la quale espressamente dichiara di non avere «alcuna
obiezione all’inserimento della Valdastico Nord nella rete TEN-T,
qualora tale inserimento avesse il solo scopo ed effetto di
consentire il cofinanziamento europeo dell’opera, una volta che
attraverso l’intesa se ne fosse decisa la realizzazione».
Tuttavia, la Provincia ritiene che non esista alcuna garanzia
giuridica che il testo finale del regolamento corrisponda a quanto
sopra riportato, «ne’ il Governo italiano ha provveduto ad assicurare
che l’inserimento della Valdastico Nord nella rete globale avvenga in
tale contesto meramente facoltizzante».
Per queste ragioni, la ricorrente insiste per l’accoglimento del
ricorso.
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente
pro tempore, ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del
Presidente del Consiglio dei ministri in relazione: a) alla nota del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno 2012, prot.
n. 5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia il 27 giugno 2012;
b) agli «atti in essa citati, e tra questi in particolare [all]’atto,
formale o informale, del Ministro delle infrastrutture e trasporti,
citato nella predetta nota e mai prima reso noto alla ricorrente
Provincia, attraverso il quale "in sede di esame in prima lettura da
parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni del 22 marzo u.s.,
l’Italia ha espresso il definitivo parere favorevole riguardo alla
proposta di regolamento COM(2011)650", nella parte in cui tale
proposta comprende la realizzazione della "Valdastico Nord"»; c) a
«tutti gli eventuali altri atti o attivita’, mai comunicati alla
ricorrente Provincia, dai quali risulta, mediante l’inserimento nella
Rete europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla
realizzazione dell’autostrada "Valdastico Nord" a prescindere dalla
necessaria intesa con la Provincia di Trento».
Secondo la ricorrente, gli atti impugnati violerebbero gli
articoli 117 e 118 della Costituzione, gli artt. 8, numeri 5), 6),
17) e 18), 14 e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), gli artt. 19 e 20 del d.P.R. 22
marzo 1974, n. 381 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la
regione Trentino-Alto Adige in materia di urbanistica ed opere
pubbliche), l’art. 1 della legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al
Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi
strategici ed altri interventi per il rilancio delle attivita’
produttive) ed il principio di leale collaborazione.
2.- La Provincia autonoma di Trento promuove, quindi, un
conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato, riguardo agli
atti poco sopra elencati, in quanto gli stessi vanificherebbero la
necessita’ dell’intesa con la ricorrente al fine della progettazione
e realizzazione del tronco Trento-Valdastico-Piovene dell’autostrada
A/31 Trento-Rovigo, meglio noto come Valdastico Nord, che insiste sul
territorio provinciale.
Il riparto di competenze in merito al completamento del tratto
autostradale in questione e’ gia’ stato oggetto di due conflitti di
attribuzione, promossi in relazione agli stessi parametri evocati nel
presente giudizio e definiti con la sentenza n. 62 del 2011. In
questa decisione, la Corte ha affermato che «L’autostrada
Trento-Rovigo, ed in particolare il tronco Trento-Valdastico-Piovene
Rocchette, rientra a pieno titolo nella prescrizione contenuta
nell’art. 19, lettera b), d.P.R. n. 381 del 1974, che in quanto norma
di attuazione dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, costituisce parametro di legittimita’ costituzionale
delle leggi statali e regionali ricadenti nel suo ambito di
disciplina. La disposizione citata stabilisce che, per quanto
riguarda le autostrade, il cui tracciato interessi soltanto il
territorio provinciale e quello di una Regione finitima, e’
necessaria l’intesa con la Provincia interessata, salvo che non si
tratti di "provvedimenti successivi all’atto di concessione che sia
stato emanato anteriormente all’entrata in vigore [della stessa norma
di attuazione], anche se relativi a varianti, completamenti e
prolungamenti del tracciato originario"» (sentenza n. 62 del 2011,
punto 6 del Considerato in diritto).
Nella medesima decisione e’ stato altresi’ precisato che «non
sono richieste due intese, ma che la medesima intesa e’ necessaria a
doppio titolo, sia per effetto della norma di attuazione citata, sia
per effetto dell’art. 1, comma 1, della legge n. 443 del 2001» (punto
7 del Considerato in diritto).
Da ultimo, questa Corte ha aggiunto: «Quanto al bando di concorso
per la progettazione provvisoria e definitiva dell’opera, impugnato
in via consequenziale dalla ricorrente, si deve ritenere che lo
stesso non possieda una lesivita’ attuale, come affermato peraltro
dal giudice amministrativo adito dalla stessa Provincia autonoma di
Trento. Solo se alla programmazione e progettazione dovessero seguire
concreti atti di realizzazione dell’opera sarebbe indispensabile
l’intesa con la Provincia stessa, la cui mancanza avrebbe l’effetto
di arrestare il procedimento» (sentenza n. 62 del 2011, punto 8 del
Considerato in diritto).
Le precedenti affermazioni mantengono inalterata la loro
validita’ e pertanto devono essere assunte quali presupposti
dell’odierno giudizio per conflitto.
3.- La stessa Provincia autonoma riconosce che la necessita’
dell’intesa e’ stata ulteriormente confermata in una serie di atti
posti in essere successivamente alla citata pronunzia di questa
Corte.
La nota 19 giugno 2012, prot. n. 5438, oggetto dell’odierno
conflitto, si porrebbe, invece, in linea di discontinuita’ con la
ritenuta necessita’ dell’intesa. Infatti, la nota impugnata e gli
atti in essa richiamati, disponendo l’inserimento della Valdastico
Nord nella nuova rete transeuropea dei trasporti (ed in particolare
nella rete comprehensive TEN-T nazionale) senza la previa intesa con
la Provincia autonoma, avrebbero prodotto una lesione delle
prerogative costituzionali e statutarie di quest’ultima.
La ricorrente si duole, pertanto, di non essere mai stata
coinvolta durante il processo decisionale che ha portato i
rappresentanti del Governo italiano ad esprimere, in data 22 marzo
2012, il definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di
regolamento COM(2011)650, relativa alla suddetta rete dei trasporti.
4.- La pluralita’ degli atti impugnati rende necessario un esame
separato di questi e delle relative censure.
4.1.- Il conflitto di attribuzione promosso in relazione alla
nota del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno
2012, prot. n. 5438, e’ inammissibile.
La nota impugnata costituisce la risposta fornita dalla Direzione
Generale per lo sviluppo del territorio, la programmazione ed i
progetti internazionali del Ministero delle infrastrutture e dei
trasporti ad una precisa richiesta di documenti, avanzata dalla
Provincia autonoma in data 8 giugno 2012 e ricevuta dal Ministero in
data 15 giugno 2012. In questa nota il dirigente competente indica
tutti gli atti posti in essere dal Ministero nell’ambito del processo
di definizione dei nuovi regolamenti dell’Unione europea TEN-T, e,
segnatamente, del regolamento COM(2011)650 e del regolamento
COM(2011)655. Viene, quindi, ricostruita la successione degli
adempimenti che si sono resi necessari a tal fine (fra i quali, la
nota ANAS del 10 settembre 2010); sono, inoltre, richiamate le tappe
salienti del negoziato con la Commissione europea.
Il dirigente da’, inoltre, notizia del fatto che «in sede di
esame in prima lettura da parte del Consiglio trasporti e
telecomunicazioni del 22 marzo u.s., l’Italia ha espresso il
definitivo parere favorevole riguardo alla proposta di regolamento
COM(2011)650, sulla quale e’ attualmente in corso l’istruttoria da
parte delle competenti commissioni del Parlamento europeo».
La nota impugnata si conclude con le seguenti affermazioni: «Per
effetto delle attivita’ sopra sommariamente descritte, nella
cartografia che correda il regolamento COM(2011)650, e, segnatamente
nella mappa n. 8 "stradale", e’ presente la sezione relativa
all’autostrada A31 Valdastico come sezione autostradale pianificata
all’interno della rete comprehensive TEN-T nazionale. In conclusione,
giova precisare che durante tutto il processo decisionale che ha
condotto alla definizione dell’attuale proposta di regolamenti TEN-T,
la Commissione europea ha chiesto ai singoli Stati membri di
formulare proposte che riflettessero, in una visione nazionale, il
massimo significato e valore aggiunto per una dimensione di rete di
trasporto a scala europea. Per questo motivo, non sono state aperte
consultazioni con le amministrazioni regionali ne’ con altri enti
territoriali, rinviando eventuali confronti nelle sedi ove tali
amministrazioni sono costituite unitariamente presso le istituzioni
europee».
Da quanto sopra riportato si deduce che la nota non e’ in se’
lesiva delle attribuzioni provinciali ma costituisce il documento con
il quale la ricorrente ha ufficialmente appreso che la Valdastico
Nord e’ stata inserita nella rete comprehensive TEN-T nazionale.
Ne’ puo’ sostenersi – come fa, invece, la ricorrente – che il
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti abbia dichiarato che
non e’ necessario il coinvolgimento della Provincia autonoma di
Trento nell’adozione degli atti volti alla realizzazione, nella
stessa Provincia, della sezione dell’Autostrada A/31 Valdastico Nord.
Infatti, negli ultimi due capoversi della nota impugnata non si nega
la necessita’ dell’intesa ma si precisa che «non sono state aperte
consultazioni con le amministrazioni regionali ne’ con altri enti
territoriali, rinviando eventuali confronti nelle sedi ove tali
amministrazioni sono costituite unitariamente presso le istituzioni
europee».
Quest’ultima affermazione non puo’, senza dubbio, consentire
l’elusione della necessita’ dell’intesa, derivante dal quadro
costituzionale e statutario ricostruito nella sentenza n. 62 del
2011. Tuttavia essa, nel presente giudizio, non vale a far acquisire
alla nota impugnata un’idoneita’ lesiva di cui la stessa, in se’ e
per se’, e’ priva per le ragioni sopra indicate.
Deve pertanto concludersi, relativamente all’atto in questione,
per l’inammissibilita’ del ricorso per conflitto.
4.2.- Se, dunque, la nota 19 giugno 2012, n. 5438, non e’ in se’
lesiva, occorre valutare se lo siano gli atti in essa richiamati, il
cui contenuto e’ stato ufficialmente conosciuto dalla ricorrente solo
il 27 giugno 2012.
4.2.1.- Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile il
ricorso per conflitto in relazione alla generica indicazione degli
«atti citati nella suddetta nota». La Provincia ricorrente avrebbe
dovuto, infatti, indicare gli atti asseritamente lesivi e,
soprattutto, motivare adeguatamente sul punto. L’assoluta genericita’
nell’indicazione sia degli atti sia delle ragioni di illegittimita’
degli stessi conduce ad una pronuncia di inammissibilita’.
4.2.2.- L’unico atto, richiamato nella nota e specificamente
censurato, e’ l’atto, «formale o informale», del Ministro delle
infrastrutture e trasporti, attraverso il quale «in sede di esame in
prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo u.s., l’Italia ha espresso il definitivo parere
favorevole riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650», nella
parte in cui tale proposta comprende la realizzazione della
Valdastico Nord.
A prescindere dalla generica individuazione («formale o
informale») dell’atto impugnato, deve ritenersi censurato in generale
il comportamento del Governo italiano, che, nella prospettazione
della ricorrente, avrebbe inteso superare la necessita’ dell’intesa
con la Provincia, proponendo l’inserimento della Valdastico Nord
nella rete transeuropea dei trasporti, da approvarsi con un
regolamento dell’Unione europea.
Questa Corte ha piu’ volte ribadito che «costituisce atto idoneo
ad innescare un conflitto intersoggettivo di attribuzione qualsiasi
comportamento significante, imputabile allo Stato o alla Regione, che
sia dotato di efficacia e rilevanza esterna e che – anche se
preparatorio o non definitivo – sia comunque diretto "ad esprimere in
modo chiaro ed inequivoco la pretesa di esercitare una data
competenza, il cui svolgimento possa determinare una invasione nella
altrui sfera di attribuzioni o, comunque, una menomazione altrettanto
attuale delle possibilita’ di esercizio della medesima" (ex plurimis,
sentenze n. 382 del 2006, n. 211 del 1994 e n. 771 del 1988)»
(sentenza n. 332 del 2011).
Quanto al merito, e’ necessario ricostruire l’oggetto del
dibattito in corso a livello europeo e, soprattutto, il contenuto
delle proposte di regolamento TEN-T.
Al riguardo, entrambe le parti affermano che, a partire dal 2014,
la rete di trasporto europea si articolera’ in due distinti livelli
di pianificazione: da un lato, la cosiddetta rete estesa o globale
(comprehensive network) che concorre agli obiettivi di coesione
sociale ed economica delle regioni europee; dall’altro, la cosiddetta
rete prioritaria o centrale (core network), di interesse strategico
europeo. Ai fini dell’aggiornamento delle cartografie nonche’ della
revisione della rete infrastrutturale nazionale, lo Stato italiano ha
fornito alla Commissione europea, su sua esplicita richiesta,
formulata a tutti gli Stati membri, una proposta nazionale per la
comprehensive network.
Per quanto riguarda la rete stradale, il Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti ha inviato la relativa documentazione,
che comprende, tra gli assi di rilevanza locale, la sezione
dell’autostrada A/31 Valdastico, come sezione autostradale
pianificata all’interno della rete comprehensive TEN-T nazionale.
Secondo la difesa statale, il lavoro svolto sarebbe mirato a
fornire alla Commissione europea una proposta che rifletta, in una
visione nazionale, «il massimo significato e valore aggiunto per una
dimensione di rete di trasporto a scala europea»; tale attivita’ si
collocherebbe nell’ambito di una procedura di revisione da cui
dipende la possibilita’ di accedere ai contributi TEN-T per il
periodo 2014-2020.
Da ultimo, lo stesso resistente conferma che, in sede di esame in
prima lettura da parte del Consiglio trasporti e telecomunicazioni
del 22 marzo 2012, l’Italia ha espresso il definitivo parere
favorevole riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, sulla
quale e’ in corso l’istruttoria da parte delle competenti commissioni
del Parlamento europeo.
Dunque, ricorrente e resistente concordano nella ricostruzione
dei fatti, con la precisazione (operata dal Governo) che
l’inserimento della Valdastico Nord sarebbe necessario per accedere
ai contributi TEN-T nel caso in cui si decidesse di realizzare
l’opera in questione.
In sostanza, la realizzazione della Valdastico Nord non sarebbe
imposta dal suo inserimento nella rete transeuropea dei trasporti, ma
quest’ultimo sarebbe soltanto una condizione per accedere,
eventualmente, ai finanziamenti dell’Unione.
Quanto al contenuto della proposta di regolamento COM(2011)650,
essa e’ volta a stabilire «orientamenti per lo sviluppo di una rete
transeuropea dei trasporti comprendente una struttura a doppio
strato, vale a dire la rete globale sulla quale e’ istituita la rete
centrale» (art. 1, comma 1, sia nella versione recata dal Documento
del Consiglio dell’Unione europea, 15 marzo 2012, n. 7537/12, sia in
quella, successiva, del Documento del Consiglio dell’Unione europea,
28 marzo 2012, n. 8047/12).
In entrambe le versioni della proposta di regolamento e’,
inoltre, contenuto un comma 4 dell’art. 1, dal seguente tenore: «Il
regolamento prevede misure per la realizzazione della rete
transeuropea. La realizzazione dei progetti di interesse comune
dipende dal loro grado di maturita’, dalla conformita’ con le
procedure giuridiche nazionali e dell’UE e dalla disponibilita’ di
risorse finanziarie, fatto salvo l’impegno finanziario di uno Stato
membro o dell’Unione».
E’ la stessa difesa della Provincia che, nella memoria depositata
in prossimita’ dell’udienza, riferisce dell’inserimento di questo
comma e soprattutto dell’inciso che condiziona la realizzazione dei
progetti alla «conformita’ con le procedure giuridiche nazionali»,
precisando che, cosi’ formulato, il testo del regolamento sarebbe
compatibile con la subordinazione della realizzazione dell’opera
all’intesa con la stessa Provincia.
Quest’ultima, sempre nella memoria, aggiunge di non avere «alcuna
obiezione» all’inserimento della Valdastico Nord nella rete TEN-T
qualora tale inserimento sia finalizzato a consentire l’accesso ai
finanziamenti europei e la realizzazione dell’opera sia subordinata
al raggiungimento dell’intesa.
D’altra parte, dagli atti allegati al ricorso si apprende che, in
occasione della Conferenza di servizi del 24 aprile 2012, la
Provincia autonoma di Trento ha manifestato una generica
disponibilita’ alla realizzazione dell’opera, sempre previa intesa.
La Provincia si duole invece (e per questa ragione insiste nel
chiedere l’accoglimento del ricorso per conflitto) del fatto che «non
esiste alcuna garanzia giuridica che il testo finale del regolamento
[…] corrisponda a quanto sopra riportato, ne’ il Governo italiano
ha provveduto ad assicurare che l’inserimento della Valdastico Nord
nella rete globale avvenga in tale contesto meramente facoltizzante».
Quanto alla proposta di regolamento, occorre aggiungere che, alla
data odierna, essa non risulta definitivamente approvata, anzi l’iter
si e’ arrestato all’acquisizione del parere del Comitato delle
Regioni, reso il 3 maggio 2012 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
dell’Unione europea del 27 luglio 2012. Il parere e’ favorevole con
alcune proposte di emendamento che pero’ non toccano il citato art.
1, comma 4.
Dunque quest’ultima norma, nella prima come nella seconda delle
versioni proposte, contiene una clausola che esplicitamente subordina
«la realizzazione dei progetti di interesse comune» alla loro
«conformita’ con le procedure giuridiche nazionali e dell’UE», oltre
che al «loro grado di maturita’» e alla «disponibilita’ di risorse
finanziarie». Risulta evidente, allora, come non sia affatto
pregiudicata la necessita’ dell’intesa con la ricorrente Provincia
autonoma al fine della realizzazione della Valdastico Nord.
Pertanto, l’assunto della difesa provinciale si fonda su un
erroneo presupposto interpretativo, che determina il rigetto del
conflitto promosso con riferimento ai sopra indicati parametri
costituzionali e statutari relativi al riparto di competenze tra
Stato e Provincia autonoma. D’altra parte, non viene qui in rilievo –
in quanto non espressamente richiamata dalla ricorrente – la
problematica connessa al ruolo delle Regioni e delle Province
autonome nella fase ascendente del diritto dell’Unione europea (di
recente oggetto di una nuova disciplina ad opera della legge 24
dicembre 2012, n. 234 «Norme generali sulla partecipazione
dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle
politiche dell’Unione europea»).
Deve essere, quindi, dichiarato che spettava allo Stato proporre
l’inserimento del tratto autostradale Valdastico Nord nella rete
transeuropea dei trasporti, in quanto tale inserimento non pregiudica
la necessaria acquisizione dell’intesa con la Provincia autonoma.
4.3.- Da ultimo, la ricorrente solleva conflitto di attribuzione
in relazione a «tutti gli eventuali altri atti o attivita’», dai
quali risulta, mediante l’inserimento nella rete transeuropea, la
definitiva intenzione del Governo di procedere alla realizzazione
dell’autostrada Valdastico Nord a prescindere dalla necessaria intesa
con la Provincia di Trento.
Il conflitto deve essere dichiarato inammissibile con riferimento
a quest’ultima categoria indefinita di atti impugnati, a causa
dell’estrema genericita’ del ricorso sul punto. Manca, infatti, la
stessa individuazione degli atti impugnati, che e’ preliminare
rispetto alla valutazione dell’idoneita’ lesiva degli stessi e alla
verifica della sussistenza delle ragioni di censura.
Per le ragioni anzidette, il ricorso si presenta, in questa
parte, inammissibile per l’insufficiente individuazione degli atti
impugnati e per l’estrema genericita’ che lo connota (ex plurimis,
sentenze n. 62 del 2011, n. 105 del 2009, n. 329 del 2008, n. 380 del
2007).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione alla nota del
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti 19 giugno 2012, n.
5438, ricevuta dalla Presidenza della Provincia il 27 giugno 2012;
2) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione agli «atti citati
nella suddetta nota»;
3) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Provincia autonoma di Trento in relazione a «tutti gli
eventuali altri atti o attivita’, mai comunicati alla ricorrente
Provincia, dai quali risulta, mediante l’inserimento nella Rete
europea, la definitiva intenzione del Governo di procedere alla
realizzazione dell’autostrada Valdastico Nord a prescindere dalla
necessaria intesa con la Provincia di Trento»;
4) dichiara che spettava allo Stato, e per esso al Ministro delle
infrastrutture e trasporti, esprimere il definitivo parere favorevole
riguardo alla proposta di regolamento COM(2011)650, nei sensi di cui
in motivazione.
Cosi’ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 giugno 2013.
F.to:
Franco GALLO, Presidente
Gaetano SILVESTRI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 5 giugno 2013.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
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