Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato l’11 gennaio 2011 e depositato il 24 gennaio 2011, l’Associazione Nazionale Tributaristi LAPET (Libera Associazione Periti Esperti Tributari) con sede in Roma, iscritta al registro delle persone giuridiche presso l’Ufficio territoriale del Governo di Roma al n. 63\2001, in persona del suo legale rappresentante protempore, ha impugnato il silenzio serbato dal Ministero della giustizia su istanza intesa ad ottenere l’inserimento nell’elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni non regolamentate, di cui all’art. 26 del d.lgs. n. 206 del 2007, con contestuale domanda di declaratoria del relativo obbligo ed espressa richiesta di accertare la fondatezza della pretesa.
Senza rubricazione di motivi, l’Associazione ricorrente ha dedotto che, a seguito della presentazione dell’istanza e della produzione delle integrazioni documentali richieste dal Ministero, e avendo questi con nota del 7 ottobre 2010 comunicato che non vi erano motivi ostativi all’inserimento dell’elenco, pur tuttavia non è stato emanato il relativo decreto ministeriale, privo di connotazioni di discrezionalità in ragione della sussistenza di tutti i requisiti, come disciplinati oltre che dall’art. 26 del d.lgs. n. 207 del 2007 dal d.m. 28 aprile 2008, e a differenza di quanto disposto, invece, per altre associazioni rappresentative di professioni non regolamentate (Associazione grafologi professionisti, Unione nazionale amministratori d’immobili, associazione grafologica italiana, associazione nazionale amministratori condominiali, associazione nazionale interpreti di conferenza, associazione nazionaleeuropea amministratori di immobili, associazione nazionale italiana traduttori e interpreti) e nonostante ulteriore diffida del 2 novembre 2010.
Nel giudizio si sono costituite le Amministrazioni intimate con atto di mero stile.
Nella camera di consiglio del 23 marzo 2011 il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.
Motivi della decisione
1.) Il ricorso è fondato e deve essere accolto nei sensi della mera declaratoria dell’obbligo del Ministero della giustizia di provvedere, concludendo il procedimento, in ordine all’istanza dell’Associazione ricorrente intesa all’inserimento nell’elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni non regolamentate, di cui all’art. 26 del d.lgs. n. 206 del 2007, con contestuale fissazione di termine, e con riserva di nominare commissario ad acta.
1.1) Il d.lgs. 9 novembre 2007, n. 206 (recante "Attuazione della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali, nonché della direttiva 2006/100/CE che adegua determinate direttive sulla libera circolazione delle persone a seguito dell’adesione di Bulgaria e Romania") ha stabilito, all’art. 26, che:
– "La Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, al fine di elaborare proposte in materia di piattaforme comuni di cui all’articolo 4, comma 1, lettera n), da sottoporre alla Commissione europea, convoca apposite conferenze di servizi cui partecipano le autorità competenti di cui all’articolo 5. Sulla ipotesi di piattaforma elaborata dall’autorità competente di cui all’articolo 5 o, in mancanza, dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie, vengono sentiti, se si tratta di professioni regolamentate, gli ordini, i collegi o gli albi, ove esistenti, e, in mancanza, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale, se si tratta di professioni non regolamentate in Italia, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale e, se si tratta di attività nell’area dei servizi non intellettuali e non regolamentate, le associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale" (comma 1);
– "All’elaborazione di piattaforme comuni, proposte da altri Stati membri, partecipano le autorità competenti di cui all’articolo 5, sentiti, se si tratta di professioni regolamentate, gli ordini, i collegi o gli albi, ove esistenti, e, in mancanza, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale, se si tratta di professioni non regolamentate in Italia, le associazioni rappresentative sul territorio nazionale e, se si tratta di attività nell’area dei servizi non intellettuali e non regolamentate, le associazioni di categoria rappresentative a livello nazionale. Analogamente si procede in ogni altro caso in cui a livello europeo deve essere espressa la posizione italiana in materia di piattaforma comune" (comma 2);
– "Al fine della valutazione in ordine alla rappresentatività a livello nazionale delle professioni non regolamentate si tiene conto:
a) della avvenuta costituzione per atto pubblico o per scrittura privata autenticata o per scrittura privata registrata presso l’ufficio del registro, da almeno quattro anni;
b) della adozione di uno statuto che sancisca un ordinamento a base democratica, senza scopo di lucro, la precisa identificazione delle attività professionali cui l’associazione si riferisce e dei titoli professionali o di studi necessari per farne parte, la rappresentatività elettiva delle cariche interne e l’assenza di situazioni di conflitto di interesse o di incompatibilità, la trasparenza degli assetti organizzativi e l’attività dei relativi organi, la esistenza di una struttura organizzativa, e tecnicoscientifica adeguata all’effettivo raggiungimento delle finalità dell’associazione;
c) della tenuta di un elenco degli iscritti, aggiornato annualmente con l’indicazione delle quote versate direttamente all’associazione per gli scopi statutari;
d) di un sistema di deontologia professionale con possibilità di sanzioni;
e) della previsione dell’obbligo della formazione permanente;
f) della diffusione su tutto il territorio nazionale;
g) della mancata pronunzia nei confronti dei suoi rappresentanti legali di condanna, passata in giudicato, in relazione all’attività dell’associazione medesima" (comma 3).
– "Qualora le qualifiche professionali del richiedente rispondano ai criteri stabiliti nel provvedimento comunitario di adozione della piattaforma comune, il riconoscimento professionale non può prevedere l’applicazione dei provvedimenti di compensazione di cui all’articolo 22. Le associazioni in possesso dei requisiti di cui al periodo precedente sono individuate, previo parere del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, con decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro per le politiche europee e del Ministro competente per materia" (comma 4).
Con decreto ministeriale 28 aprile 2008 sono state dettate disposizioni regolamentari d’attuazione dell’art. 26 concernenti i requisiti per l’individuazione e annotazione nell’elenco delle associazioni rappresentative a livello nazionale delle professioni regolamentate per le quali non esistono ordini, albi o collegi, nonché dei servizi non intellettuali e delle professioni non regolamentate, con le relative modalità e scansioni procedimentali.
Quanto ai requisiti, l’art. 1 del d.m. 28 aprile 2008 li ha così enumerati:
"a) che l’attività sia svolta in relazione alle professioni regolamentate definite ai sensi dell’art. 4, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, e per le quali non siano istituiti ordini, albi o collegi o che l’attività sia svolta nell’area dei servizi non intellettuali o in relazione a professioni non regolamentate, che pertanto non rientrano tra quelle di cui all’art. 4, comma 1, lettera a) del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206;
b) l’ente sia stato costituito per atto pubblico o per scrittura privata autenticata, ovvero mediante scrittura privata registrata;
c) il relativo statuto assicuri:
1) la finalità dell’ente sia la tutela della specifica attività svolta dai professionisti o esercenti arti e mestieri;
2) garanzie di democraticità sia per il funzionamento degli organismi deliberativi, sia per il conferimento delle cariche sociali, anche attraverso la previsione della durata degli incarichi e di un limite alla reiterazione, sia per la prevenzione di situazioni di conflitto di interessi o di incompatibilità;
3) la necessaria trasparenza degli assetti organizzativi;
4) una struttura adeguata all’effettivo raggiungimento delle finalità dell’associazione;
5) la partecipazione all’associazione soltanto di chi abbia conseguito titoli professionali nello svolgimento della rispettiva attività o abbia conseguito una scolarizzazione adeguata rispetto alle attività professionali oggetto della associazione;
6) l’assenza di scopo di lucro;
7) l’obbligo degli appartenenti di procedere all’aggiornamento professionale costante e la predisposizione di strumenti idonei ad accertare l’effettivo assolvimento di tale obbligo;
d) l’elenco degli iscritti sia tenuto e annualmente aggiornato, lo statuto, le principali delibere relative alle elezioni ed alla individuazione dei titolari delle cariche sociali, il codice deontologico nonché il bilancio siano adeguatamente pubblicizzati e sia previsto l’obbligo di versamento diretto all’associazione delle quote associative da parte degli iscritti;
e) l’ente abbia adottato un codice deontologico che preveda sanzioni graduate in relazione alle violazioni poste in essere; l’organo preposto alla adozione dei provvedimenti disciplinari sia dotato della necessaria autonomia; sia assicurato il diritto di difesa nel procedimento disciplinare;
f) l’associazione, tenuto conto delle particolarità della professione o della attività svolta nell’area dei servizi non intellettuali e salvo il caso, di professioni, arti o mestieri, con radicamento esclusivamente locale, sia diffusa su tutto il territorio dello Stato con proprie articolazioni;
g) i legali rappresentanti, amministratori o promotori non abbiano subito sentenze di condanna passate in giudicato in relazione all’attività dell’ente".
Il successivo art. 2 prevede che la domanda d’inserimento nell’elenco, corredata da copia autentica dell’atto costitutivo dell’ente, della completa indicazione di coloro che ne sono soci, amministratori o promotori, e della documentazione comprovante il possesso dei restanti requisiti, sia inoltrata al Ministero della giustizia, Dipartimento per gli affari di giustizia, Direzione generale della giustizia civile, che nei successivi centoventi giorni verifica la sussistenza dei requisiti e richiede il prescritto parere al Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro, salva richiesta di chiarimenti o elementi integrativi, almeno venti giorni prima della scadenza del suddetto termine, da rendere, a pena d’archiviazione della domanda, entro venti giorni, con coeva sospensione mediotempore del procedimento.
1.2) Orbene, come già chiarito da questo Tribunale con sentenza n. 3122 del 2009, la disposizione ha individuato un procedimento mediante il quale, in esito alla verifica dei requisiti ivi previsti e secondo la sottostante normativa regolamentale di cui al d.m. 28 aprile 2008, sono individuate, per le professioni regolamentate per le quali non esistano ordini, collegi o albi e per le professioni non regolamentate, le associazioni rappresentative a base nazionale, con inserimento in apposito elenco, ammesse a consultazione sulle proposte di piattaforme comuni da sottoporre ad iniziativa dello Stato italiano alla Commissione europea o su quelle proposte da altri Stati membri dell’Unione europea, rammentando che le "piattaforme comuni" sono "…l’insieme dei criteri delle qualifiche professionali in grado di colmare le differenze sostanziali individuate tra i requisiti in materia di formazione esistenti nei vari Stati membri per una determinata professione… individuate tramite il confronto tra la durata ed i contenuti della formazione in almeno due terzi degli Stati membri, inclusi tutti gli Stati membri che regolamentano la professione in questione" (art. 1 comma 1 lettera n) del d.lgs. 206 del 2007, che riprende l’art. 15 della direttiva 2005/36/CE relativa al riconoscimento delle qualifiche professionali).
1.3) L’Associazione ricorrente contesta appunto la violazione dell’obbligo di provvedere in senso positivo in ordine alla propria domanda d’inserimento nell’elenco quale associazione rappresentativa nazionale dei tributaristi, ossia dei soggetti che -secondo l’art. 1 del proprio Statuto, come approvato in esito all’assemblea svoltasi in Roma il 20 novembre 2004, di cui al verbale a rogito notarile esibito in atti- "esercitano la consulenza nelle materie contabili, fiscali e tributarie", diversi ovviamente dai dottori e ragionieri commercialisti iscritti nei relativi albi professionali, cui non è garantita una riserva di attribuzione in ordine alle attività inerenti la consulenza contabile, fiscale e tributaria, la tenuta dei libri contabili, la compilazione delle dichiarazioni dei redditi e i relativi adempimenti.
E’ incontestabile l’obbligo del Ministero della giustizia di concludere il suddetto procedimento mediante un provvedimento espresso, positivo o negativo, essendo decorso il termine assegnato dall’art. 2 del d.m. 28 aprile 2008.
Quanto, invece, alla domanda inerente alla pronuncia di questo G.A. sulla fondatezza della pretesa ad ottenere l’inserimento dell’elenco, mediante adozione di decreto del Ministro della giustizia, di concerto con il Ministro delle politiche europee e con il Ministro competente per materia, esula il presupposto costituito dall’assoluta vincolatività dell’attività amministrativa, poiché vari requisiti richiedono una valutazione di discrezionalità, quali quelli di cui ai nn. 2, 3, 4, 5) e 7) della lettera c) dell’art. 1 del d.m. 28 aprile 2008, o di cui alla successiva lettera e).
E’ evidente, infatti, che la positiva ricognizione dei requisiti costituiti dalle "garanzie di democraticità" nel funzionamento degli organi rappresentativi, per il conferimento delle cariche sociali, per la prevenzione di situazioni di conflitto d’interessi o incompatibilità; come pure dalla "trasparenza degli assetti organizzativi" o dall’adeguatezza della struttura rispetto "all’effettivo raggiungimento delle finalità dell’associazione"; o ancora dal conseguimento di titoli professionali o "scolarizzazione adeguata rispetto alle attività professionali oggetto dell’associazione"; o vieppiù dall’autonomia "necessaria" dell’organo preposto all’adozione di provvedimenti disciplinari; implica valutazioni di discrezionalità, amministrativa, tecnica o mista, in relazione alle quali, peraltro, non appare casuale e irrilevante la prevista consulenza obbligatoria del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro.
2.) In conclusione, il ricorso deve essere accolto, con la sola declaratoria dell’obbligo del Ministero della giustizia, in persona del Ministro in carica, di provvedere sull’istanza dell’Associazione ricorrente, concludendo il procedimento in senso positivo o negativo, nel termine di giorni sessanta, da considerarsi adeguato in relazione all’oggetto dell’istanza che giustifica il superamento dell’ordinario termine di giorni trenta, decorrente dalla comunicazione, o se anteriore dalla notificazione della presente sentenza, con riserva di nominare commissario ad acta, a istanza della parte interessata, ove, decorso il suindicato termine, permanga l’inerzia.
3.) Il regolamento delle spese processuali, liquidate come da dispositivo, segue la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sede di Roma – Sezione I accoglie il ricorso in epigrafe n. 618 del 2011 e per l’effetto:
1) dichiara l’obbligo del Ministero della giustizia, in persona del Ministro in carica, di provvedere sull’istanza dell’Associazione ricorrente, concludendo il procedimento in senso positivo o negativo, nel termine di giorni sessanta, decorrente dalla comunicazione, o se anteriore dalla notificazione della presente sentenza, con riserva di nominare commissario ad acta, a istanza della parte interessata, ove, decorso il suindicato termine, permanga l’inerzia;
2) condanna il Ministero della giustizia, in persona del Ministro in carica, alla rifusione in favore dell’Associazione ricorrente, in persona del suo legale rappresentante protempore, delle spese ed onorari del giudizio, liquidati in complessivi Euro 1.000,00 (mille\00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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