Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente espone che, nell’elenco in data 12 marzo 2010 dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative elaborato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, era presente un solo rappresentante di Confindustria per la categoria imprese settore "servizi".
Infatti, gli otto posti spettanti a tale settore ex art. 2, co. 4, lett. d), l. 936/1986 erano attribuiti: 2 a Confcommercio; 1 ad Ania; 1 a Confindustria; 1 a Confitarma; 1 a Confetra; 1 a Conftrasporto; 1 all’ABI.
Soggiunge di avere proposto ricorso ex art. 4 l. 936/1986 contestando la riduzione ad uno dei propri designati e chiedendo l’annullamento o la riforma del provvedimento nella parte in cui, nella categoria "imprese" – "settore servizi", le ha attribuito un solo rappresentante, ma il ricorso è stato respinto.
Fa altresì presente che l’amministrazione, peraltro, ha sottratto un posto a Conftrasporto, affiliata a Confcommercio, assegnandolo a Confservizi – Asstra – Federambiente – Federutility.
Di talché, ha proposto il presente ricorso avverso gli atti con i quali sono stati nominati i rappresentanti in seno al CNEL, nella parte in cui hanno assegnato a Confindustria un solo rappresentante nel settore servizi, articolato nei seguenti motivi:
Violazione degli artt. 2 e 4 l. 936/1986 e dei principi di diritto in tema di rappresentatività delle associazioni sindacali. Eccesso di potere per errore nei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Irragionevolezza ed illogicità manifeste.
L’art. 4 l. 936/1986, nel disciplinare la composizione del CNEL, prevederebbe che i rappresentanti delle categorie produttive debbano essere nominati tra le organizzazioni di carattere nazionale "maggiormente rappresentative", mentre la scelta di ridurre ad uno solo i rappresentanti designati da Confindustria nel settore "servizi" per la categoria imprese violerebbe tale criterio.
La ricorrente, infatti, avrebbe quasi 45.000 imprese iscritte operanti nei "servizi", con 1.321.246 dipendenti, mentre i numeri riferibili a Confcommercio non sarebbero tali da dimostrare la maggiore rappresentatività di quest’ultima, anche perché tra le imprese facenti capo all’organizzazione sarebbero state considerate quelle che aderiscono al sistema Confcommercio mediante l’associata Conftrasporto che, però, avrebbe partecipato al procedimento in maniera autonoma. Al netto dei numeri di Conftrasporto, la rappresentanza della Confcommercio nel settore servizi sarebbe di gran lunga inferiore a quella di Confindustria.
La Confindustria sarebbe prevalente sulla Confcommercio in relazione al parametro della partecipazione effettiva alla formazione e alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro, avendone stipulati nel settore servizi 26 a fronte di 19 stipulati da Confcommercio.
L’affermazione di una maggiore diffusione territoriale di Confcommercio sarebbe apodittica e priva di riscontro.
La Confservizi sarebbe stata ritenuta meritevole di una designazione, nonostante la sua ridottissima rappresentatività in termini numerici, in ragione di una particolare rappresentatività nel settore dei servizi di pubblica utilità e del trasporto pubblico locale, ma tali valutazioni non sarebbero sufficienti perché anche la Confindustria sarebbe dotata della medesima rappresentatività, ma in grado superiore.
L’Avvocatura Generale dello Stato ha contestato l’ammissibilità di alcune censure e comunque ha dedotto l’infondatezza del ricorso nel merito, concludendo per la reiezione del gravame.
La Confservizi, con ricorso incidentale, con cui ha dedotto la violazione dell’art. 2, co. 5, l. 936/1986 e dell’art. 3 l. 241/1990, ha sostenuto che avrebbe potuto rivestire due posti nel CNEL e, con riferimento al ricorso principale, ha concluso per la sua reiezione.
La Confcommercio ha contestato la fondatezza delle censure dedotte concludendo per il rigetto del gravame.
La Confetra – evidenziato che dal contenuto degli atti impugnati e dalle censure ad essi rivolte, il ricorso di Confindustria sarebbe essenzialmente diretto a contestare la nomina di uno dei rappresentanti di Confcommercio e di quello di Confservizi nominato a seguito del ricorso presentato da quest’ultima, per cui la sua posizione sarebbe di controinteressato formale – ha comunque ribadito la legittimità dell’originario decreto di nomina, chiedendo il rigetto del ricorso.
All’udienza pubblica del 6 aprile 2011, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.
Motivi della decisione
1. L’art. 2, co. 1, l. 936/1986 stabilisce che il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto di esperti, rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato e rappresentanti delle categorie produttive, in numero di centoventuno, oltre al presidente, secondo una determinata ripartizione che prevede novantanove rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato, dei quali quarantaquattro rappresentanti dei lavoratori dipendenti, diciotto rappresentanti dei lavoratori autonomi, trentasette rappresentanti delle imprese.
La rappresentanza delle imprese include, ai sensi dell’art. 2, co. 4, lett. d), la presenza di otto rappresentanti dei servizi in modo che sia comunque assicurata una adeguata rappresentanza ai settori del trasporto, del credito e delle assicurazioni.
L’art. 4 della stessa legge disciplina la procedura di nomina dei rappresentanti delle categorie produttive.
In particolare, ai sensi dei commi 2 e 3, le organizzazioni sindacali di carattere nazionale, entro trenta giorni dalla pubblicazione dell’avviso nella Gazzetta Ufficiale, fanno pervenire alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le designazioni dei rappresentanti delle categorie produttive di cui all’art. 2 e, nei trenta giorni successivi, uditi i Ministri interessati, il Presidente del Consiglio dei Ministri definisce l’elenco dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative e lo comunica a tutte le organizzazioni designanti.
Il quarto comma dell’art. 4 attribuisce alle organizzazioni la facoltà di ricorrere avverso tale atto presentando ricorso, entro trenta giorni dalla comunicazione del medesimo, alla stessa Presidenza del Consiglio, che ne dà comunicazione alle altre organizzazioni interessate, mentre il quinto comma specifica che, nel ricorso, le organizzazioni sono tenute a fornire tutti gli elementi necessari dai quali si possa desumere il grado di rappresentatività, con particolare riguardo all’ampiezza e alla diffusione delle loro strutture organizzative, alla consistenza numerica, alla loro partecipazione effettiva alla formazione e alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro e alle composizioni delle controversie individuali e collettive di lavoro.
Nel caso di specie, con d.P.R. del 28 luglio 2010 – premesso che la ricorrente ha chiesto che le siano riconosciuti, come nelle consiliature 20002005 e 20052010, due posti nel settore servizi, invece che un posto, e che, di conseguenza, sia assegnato un solo posto a Confcommercio nel medesimo settore – ha respinto il ricorso in opposizione proposto dalla Confindustria.
Tale decisione è stata assunta, considerato, tra l’altro, che:
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con relazione della competente Direzione generale allegata alla nota del Capo di Gabinetto del 31 maggio 2010, ha espresso il parere che la designazione dei rappresentanti delle tre Confederazioni che fanno capo al mondo dei trasporti sia meritevole di conferma e che, inoltre, la Direzione generale per la tutela delle condizioni di lavoro del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, con relazione allegata alla nota del Capo di Gabinetto del 24 maggio 2010, ha precisato che i dati riportati nei documenti allegati dalla ricorrente sostanzialmente coincidono con quelli già forniti dallo stesso dicastero nel corso del procedimento, eccezion fatta per quelli relativi alla contrattazione collettiva, con riguardo ai quali il Ministero aveva segnalato la stipulazione di ventisette contratti collettivi nazionali da parte della ricorrente, e non di venticinque come affermato da quest’ultima;
la parte ricorrente ha specificamente chiesto che le siano assegnati, nel settore servizi, due posti in luogo di un solo posto, con contestuale sottrazione a Confcommercio di uno dei due seggi da quest’ultima ottenuti e che, pertanto, occorre comparare la posizione di Confindustria con quella di Confcommercio;
avuto riguardo ai dati relativi agli indici di rappresentatività forniti dalle stesse Organizzazioni – nello specifico settore servizi, Confcommercio è maggiormente diffusa sul territorio che non la ricorrente, ed annovera un maggior numero di aziende affiliate.
Con d.P.R. 28 luglio 2010, l’Autorità decidente ha altresì accolto il ricorso proposto, ai sensi dell’art. 4 l. 936/1986, dalla Confservizi – Confederazione Nazionale dei Servizi Pubblici Locali, costituita dalle Federazioni Nazionali ASSTRA (trasporti) -Federambiente (igiene ambientale) -Federutility (imprese energetiche ed idriche).
La decisione è stata adottata in quanto:
sebbene sotto il profilo strettamente numerico il grado di rappresentatività espresso dalla ricorrente, secondo i dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con nota del 2 marzo 2010, possa dirsi inferiore rispetto a quello espresso dalle controinteressate, tuttavia, con riguardo al settore servizi, l’attuale formulazione dell’elenco impugnato comporterebbe l’assenza dalla prossima consiliatura CNEL, di una rilevantissima realtà economica quale è quella dei servizi di pubblica utilità (trasporto pubblico locale, imprese energetiche ed idriche, igiene ambientale), che riguarda la quasi totalità dei cittadini italiani; inoltre, si tratta di un settore dell’economia italiana che ha la particolarità di annoverare sia operatori che agiscono in veste di fornitori di pubblici servizi in favore delle comunità locali che, a seconda dei casi, in veste di committenti, in qualità di amministrazioni aggiudicatrici o di imprese pubbliche;
deve essere privilegiato il principio del pluralismo rappresentativo, secondo il quale "il grado di rappresentatitivà delle organizzazioni sindacali non può desumersi soltanto dal dato quantitativo della consistenza numerica dei soggetti rappresentati, ma dalla presenza di elementi ulteriori tra i quali assume rilievo la specialità degli interessi collettivi o professionali espressi dalle associazioni in considerazione", in quanto "la misura della rappresentatività e l’intensità del grado di espressività degli interessi non sono da assumere in funzione del solo dato quantitativo, ma anche in base alla specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi espressi";
il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, con nota del 28 aprile 2010, ha reso noto alla Presidenza del Consiglio dei Ministri che Confservizi è il soggetto maggiormente rappresentativo del trasporto pubblico locale; inoltre, a parere del Ministero referente, la mancanza di una rappresentanza dei servizi pubblici locali di trasporto nel CNEL comporta discontinuità rispetto al passato – Confservizi ha fatto parte del Consesso nel precedente quinquennio – e determina un vuoto di rappresentanza per la grande maggioranza degli operatori del settore;
la ricorrente dovrà occupare uno dei posti che l’elenco del 12 marzo 2010 aveva riservato alle organizzazioni delle imprese di trasporto, e, delle quattro organizzazioni presenti, ossia Confitarma, Confindustria, Confetra e Conftrasporto, la prima di esse rappresenta gli interessi della sola categoria armatoriale e, dunque, non può essere pretermessa per il suesposto principio del pluralismo rappresentativo, mentre, delle restanti tre, quella che può vantare il minore grado di rappresentatività risulta, secondo gli indici in esame, Conftrasporto, che associa circa la metà delle imprese affiliate a Confetra, e, inoltre, ha stipulato un solo contratto collettivo nazionale nel periodo di riferimento, contro i 27 (di cui 21 nel trasporto) stipulati da Confindustria.
2. Il ricorso incidentale proposto dalla Confservizi – la quale ha anche sostenuto che, ai sensi dell’art. 2, co. 4, lett. d), e co. 5, l. 936/1986, avrebbe potuto rivestire due posti in seno al CNEL, l’uno in quanto rappresentante del trasporto pubblico locale di passeggeri e l’altro in quanto rappresentante delle imprese a partecipazione pubblica o comunque delle ex municipalizzate – è inammissibile.
I presupposti del ricorso incidentale, infatti, sono costituiti, oltre che dalla presenza di una lesione virtuale, che potrebbe derivare dall’accoglimento del ricorso principale, dall’assenza di una lesione attuale, che ove esistente si sarebbe dovuta far valere in via principale.
Pertanto, è evidentemente inammissibile il ricorso incidentale proposto da un soggetto non già per difendere o conservare la propria posizione di vantaggio derivante dall’atto impugnato in via principale, ma per ottenere l’annullamento di un atto diverso, sia pure collegato, al fine di conseguire vantaggi ulteriori rispetto a quelli derivanti dall’atto in contestazione, atteso che in tal caso il ricorrente è onerato ad esperire a sua volta un’azione principale ed autonoma entro il termine perentorio di cui all’art. 21 l. 1034/1971.
In altri termini, il ricorso incidentale è finalizzato, attraverso la proposizione di censure volte a dimostrare l’insussistenza delle condizioni soggettive dell’azione principale, a mantenere inalterato l’assetto sostanziale di interessi disciplinato dal provvedimento impugnato in via principale, mentre non può essere diretto a conseguire un vantaggio maggiore rispetto a tale assetto di interessi, in quanto l’interessato, per realizzare tale risultato, ha l’onere di produrre un tempestivo e rituale ricorso autonomo.
Di talché, nel caso di specie, nella parte in cui, con il ricorso incidentale, Confservizi non mira a conservare la posizione di vantaggio derivante dall’atto impugnato in via principale, ma mira ad ottenere un ulteriore vantaggio, il gravame è inammissibile in quanto tale risultato la Confederazione avrebbe potuto ottenere soltanto attraverso l’esperimento di un autonomo e tempestivo ricorso in via principale.
Viceversa, nella parte in cui, con il ricorso incidentale, mira a confutare la fondatezza delle argomentazioni sostenute nel ricorso principale, evidenziando che, sia pure per ragioni non espressamente prese in considerazione dall’amministrazione, non avrebbe mai potuta essere esclusa dai componenti del CNEL, formula nella sostanza controdeduzioni tipiche di una memoria difensiva che non costituiscono oggetto di ricorso incidentale, sicché quest’ultimo è inammissibile anche sotto tale profilo.
3. Il ricorso principale è infondato e va di conseguenza respinto.
La ricorrente ha sostenuto di essere maggiormente rappresentativa di Confcommercio con riferimento ai parametri della consistenza numerica, atteso che tra le imprese facenti capo a Confcommercio sarebbero state comprese anche quelle aderenti tramite la sua associata Conftrasporto, la quale, però, avrebbe partecipato al procedimento in maniera autonoma, e della partecipazione effettiva alla formazione e alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro, mentre sarebbe apodittica e priva di risconto l’affermazione di una maggiore diffusione territoriale di Confcommercio.
Il Collegio rileva in primo luogo che – a prescindere dall’ammissibilità o meno della censura, in quanto non proposta con il ricorso in opposizione, volta ad evidenziare la necessità di distinguere i dati numerici di Confcommercio e Conftrasporto onde evitare il doppio computo degli stessi – Conftrasporto, alla quale con l’elenco del 12 marzo 2010 formato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri era stato attribuito un rappresentante, non ha poi ottenuto all’esito del procedimento la nomina di alcun rappresentante in seno al CNEL.
Ne consegue che, per accertare il grado di maggiore rappresentatività tra le due organizzazioni per la nomina dei rappresentanti del settore servizi, la considerazione nell’ambito della consistenza numerica di Confcommercio delle imprese iscritte alla propria associata Conftrasporto non ha comportato alcuna duplicazione.
Per quanto attiene al numero dei contratti o accordi stipulati, la Confcommercio ha fatto presente nella propria memoria difensiva – dato non espressamente smentito dalla ricorrente, la quale si è limitata ad indicare che Confindustria ha partecipato alla stipulazione di alcuni contratti collettivi attraverso la propria associata Confitarma in quanto il contratto è stato firmato sotto l’egida e l’appoggio confindustriale – che 11 dei 20 contratti collettivi stipulati da Confindustria sono stati stipulati da Confitarma, confederazione associata alla ricorrente, ma che ha ottenuto un’autonoma rappresentanza in seno al CNEL.
D’altra parte, nello stesso decreto di reiezione del ricorso in opposizione, è dato atto che nella audizione tenutasi presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri il 7 giugno 2010, Confitarma ha precisato di avere stipulato dieci contratti collettivi nazionali di settore.
Ne consegue che, escludendo i contratti stipulati da Confitarma nel settore trasporti, non può essere accertata la prevalenza di Confindustria nemmeno con riferimento a tale parametro.
Per quanto attiene, infine, all’ampiezza e alla diffusione delle strutture organizzative, è sufficiente rilevare che dagli allegati alla nota del Ministero del lavoro e delle politiche sociali del 2 marzo 2010, depositata in giudizio dall’Avvocatura Generale dello Stato, emerge come, per il settore imprese, servizi e trasporto, Confcommercio abbia 770.000 imprese associate di cui 65.000 nel trasporto e servizi, mentre Confindustria ha 135.320 imprese associate di cui 32,026 nei servizi.
4. Con successive censure, la ricorrente ha contestato l’assegnazione di un seggio alla Confservizi in quanto tale organizzazione sarebbe stata ritenuta meritevole di una designazione, nonostante la sua ridottissima rilevanza in termini numerici, in ragione di una particolare rappresentatività nel settore dei servizi di pubblica utilità e del trasporto pubblico locale, quando anche la Confindustria sarebbe dotata della medesima rappresentatività, ma in grado superiore.
Il Collegio rileva in primo luogo che Confservizi, in esito all’accoglimento del proprio ricorso, rispetto all’elenco formato inizialmente dalla Presidenza del Consiglio, ha ottenuto un seggio in luogo della Conftrasporto e non della Confindustria, per cui sarebbe stata quest’ultima eventualmente a doversi dolere della circostanza.
Tuttavia, volendo ritenere l’istante sussistente in quanto volto a dimostrare che il seggio inizialmente attribuito a Conftrasporto dovesse invece essere attribuito a Confindustria piuttosto che a Confservizi, le doglianze, nel merito, si rivelano comunque infondate.
Infatti, ai sensi dell’art. 2, co. 5, l. 936/1986, con particolare riferimento ai settori dell’industria e del trasporto è garantita la presenza delle imprese a partecipazione statale e delle imprese municipalizzate e, secondo quanto espressamente indicato da Confservizi nella memoria depositata per l’udienza del 6 aprile 2011, non esistono imprese a partecipazione pubblica o imprese esercenti servizi locali di proprietà degli enti locali che non siano iscritte ad una delle tre confederazioni che compongono Federservizi, vale a dire AssTra per il settore del trasporto pubblico, Federambiente per il settore dell’igiene ambientale e Federutility per le risorse idriche ed energetiche.
Inoltre, come condivisibilmente evidenziato dall’Autorità decidente nell’accoglimento del ricorso in opposizione proposto da Confservizi, nella individuazione dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali per la composizione del CNEL la misura della rappresentatività e l’intensità del grado di espressività degli interessi non sono da assumere in funzione del solo dato quantitativo, ma anche in base alla specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi espressi.
5. Le spese seguono la soccombenza e, liquidate complessivamente in Euro 3.000/00 (tremila/00), sono poste a carico della Confindustria ed a favore delle amministrazioni statali rappresentate dall’Avvocatura Generale dello Stato (per Euro 1.000/00) nonché di Confcommercio e Confetra (ciascuna per Euro 1.000/00); le spese sono compensate nei confronti di Confservizi in ragione della dichiarazione di inammissibilità del ricorso incidentale dalla stessa proposto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
respinge il ricorso principale proposto dalla Confindustria e dichiara inammissibile il ricorso incidentale proposto dalla Confservizi.
Condanna la ricorrente principale al pagamento delle spese di giudizio, liquidate complessivamente in Euro 3.000/00 (tremila/00), in favore delle amministrazioni statali rappresentate dall’Avvocatura Generale dello Stato (per Euro 1.000/00) nonché di Confcommercio e Confetra (ciascuna per Euro 1.000/00); compensa le spese nei confronti di Confservizi.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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