Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
L’ufficiale in epigrafe impugna il provvedimento pure in epigrafe specificato denunciando "Violazione e falsa applicazione degli articoli 1, 23 e 26 della legge 12 novembre 1955, n. 1137, del decreto ministeriale 2 novembre 1993, n. 571, nonché del decreto legislativo n. 490/1997 (come integrato e modificato dal decreto legislativo n. 216/2000) – Eccesso di potere in senso relativo per cattivo esercizio del potere, sviamento, illogicità, ingiustizia manifesta, disparità di trattamento, erronea valutazione dei presupposti fattuali giuridici".
Con atto successivo lo stesso ricorrente ha proposto motivi aggiunti in esito alla acquisizione di copia del proprio libretto personale e di quelli degli ex pari grado (ora promossi al grado superiore per effetto dell’impugnato provvedimento) S.M. e F.L..
L’atto di motivi aggiunti rubrica le medesime censure del ricorso introduttivo, indirizzandole alla nuova documentazione acquisita.
Con il ricorso sono stati depositati documenti.
Ulteriori documenti sono stati depositati dal ricorrente in corso di causa.
L’Amministrazione intimata si è costituita con memoria in data 19 marzo 2010, rilevando la inammissibilità del ricorso e la sua infondatezza nel merito.
Con l’ordinanza n. 677/2010, resa dopo l’udienza pubblica del 31 marzo 2010, questo T.a.r.:
– ha ordinato all’Amministrazione di depositare in giudizio il contestato quadro di avanzamento;
– ha ordinato alla parte ricorrente di provvedere all’integrazione del contraddittorio processuale;
– ha rinviato la causa all’udienza di merito del 16 febbraio 2011.
Gli incombenti sono stati eseguiti.
Nell’udienza pubblica del 16 febbraio 2011 la causa è passata in decisione.
Motivi della decisione
1. – L’eccezione preliminare di inammissibilità va respinta.
La memoria dell’Amministrazione rileva in primo luogo che le censure proposte dal ricorrente non sono ammissibili perché travalicano il sindacato consentito al giudice amministrativo.
Quest’ultimo – rileva l’Amministrazione – non può entrare nel merito delle valutazioni della Commissione di avanzamento essendo la delibazione del giudice amministrativo limitata ad una generale verifica della logicità e razionalità dei criteri seguiti in sede di scrutinio.
Premesso che i limiti indicati nella memoria sono effettivamente tali e non superabili da questo giudice, l’eccezione va respinta perché le censure del ricorso sono circoscritte entro questi limiti. Esse infatti – così come diffusamente premesso nel ricorso citando la nota e pacifica giurisprudenza in proposito – sono circoscritte entro il consentito ambito della prospettazione di manifesti vizi logici o palesi carenze valutative del contestato giudizio, anche alla luce delle contestuali valutazioni espresse nei confronti degli altri ufficiali scrutinati.
Ciò premesso, il gravame è parzialmente fondato.
2.0 – L’atto impugnato ha giudicato il ricorrente idoneo all’avanzamento per l’anno 2006, con punto di merito di 28,08, e lo ha collocato al 18° posto della graduatoria di merito. La collocazione del ricorrente al 18° posto ha fatto sì che esso fosse escluso dalla promozione.
I controinteressati S.M. e F.L. si sono invece utilmente collocati in graduatoria, avendo rispettivamente ottenuto punti di merito 28,35 e 28,23.
2.1 – La prima delle specifiche censure del ricorso introduttivo formula in particolare le seguenti carenze valutative, risultanti dall’esame della documentazione caratteristica del ricorrente rapportata a quella dei due pari grado posti a confronto:
– il ricorrente è laureato in giurisprudenza, in Scienza della sicurezza e in Scienze della sicurezza interna ed esterna, mentre i due controinteressati sono laureati soltanto in Scienze della sicurezza interna ed esterna;
– il ricorrente è titolato Scuola forze di polizia, titolo valido ai fini dell’avanzamento ai sensi dell’articolo 22 della legge n. 121/1981, mentre i due controinteressati non vantano questo titolo;
– sia il ricorrente che i due controinteressati hanno frequentato il Corso di istituto, ma il ricorrente con esiti migliori.
Questi rilievi risultano fondati.
Gli addebiti in esame, incontestati in fatto, riguardano il complesso di elementi di valutazione di cui all’art. 26, lettera c) ("doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti") della legge 12 novembre 1955, n. 1137 (vigente alla data di riferimento).
In proposito l’inferiore punteggio (media dei punti) attribuito al ricorrente (28,03) rispetto ai corrispondenti punteggi attribuiti ai due controinteressati (S.: punti 28,32; Finetti punti 28,21) non risulta giustificato.
La memoria difensiva dell’Amministrazione afferma che sarebbe erroneo considerare soltanto la consistenza numerica o quantitativa dei titoli culturali, e richiama – parzialmente parafrasando l’art. 11, comma 1, del D.M. 2 novembre 1993, n. 571 (pure vigente alla data di riferimento) – l’importanza della "effettiva profondità, ampiezza e organicità del patrimonio di informazioni e cognizioni posseduto e, soprattutto, la sensibilità e capacità di farne un sapiente e appropriato utilizzo in relazione alla fisionomia istituzionale del ruolo di appartenenza e all’affidamento che può derivarne in termini di efficienza per l’Amministrazione, a prescindere dai titoli posseduti"; e indica come migliore indice della prevalenza del profilo intellettuale e culturale la percentuale di aggettivazioni analitiche meritate dagli ufficiali nella documentazione caratteristica riferita a tutta la carriera. Ma questo rilievo è in contrasto con il preciso disposto dell’articolo 26, lettera c) citato e con lo stesso art. 11, D.M. n. 571/1993, i quali indicano rispettivamente, tra l’altro, nel contesto di elementi da valutare sotto lo specifico profilo le doti intellettuali e di cultura "con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti" e "l’iter formativo; i risultati dei corsi e degli esami previsti ai fini dell’avanzamento e per l’aggiornamento ed il perfezionamento della formazione professionale; gli altri corsi in Italia ed all’estero; i titoli culturali".
Certamente le restanti caratteristiche culturali in senso lato indicate nella memoria dell’Amministrazione possono e debbono avere un loro peso nel giudizio in esame, ed anche quanto al profilo valutativo di cui alla lettera c) di cui ora si discute (ma non solo: vedi anche le lettere a) e b) dell’articolo 26 in esame e le correlate disposizioni del D.M. n. 571/1993). Però, con riferimento a questo profilo c), quelle caratteristiche culturali in senso lato non possono avere peso preponderante, dato il preciso disposto delle disposizioni da applicare.
Nella fattispecie dunque risulta violato il citato articolo 26, lettera c), della legge n. 1137/1955.
2.2 – La seconda specifica censura del ricorso introduttivo rileva che il controinteressato F. ha riportato una qualifica non apicale (la qualifica di "superiore alla media" relativamente al periodo dal 19 settembre 1989 al 2 luglio 1990: n.d.r.) nel grado di maggiore.
Questa censura, invero assai generica (anche se poi sviluppata nei motivi aggiunti: v. il successivo capo 3.3), è infondata perché, come rilevato nella memoria dell’Amministrazione, avere riportato quella qualifica non apicale risulta circostanza priva di rilievo ai fini del giudizio in contestazione, specie se considerata nel contesto delle qualifiche precedentemente e successivamente riportate dal controinteressato, e altresì rapportata al corrispondente andamento delle qualifiche riportate dal ricorrente nel corso della propria carriera (v. i documenti n. 15, 16 e 18 del libretto personale).
2.3 – La successiva censura rileva che mentre il ricorrente vanta due encomi solenni il controinteressato S. ne vanta uno soltanto, e il controinteressato F. soltanto un encomio solenne e un elogio.
La censura, così come formulata e in riferimento alla previsione dell’articolo 8 del D.M. 2 novembre 1993, n. 571 (vigente alla data di riferimento), risulta infondata giacché il semplice dato di una prevalenza di elogi formali non notevolissima (la prevalenza è di una sola unità: se il ricorrente vanta due encomi solenni, i controinteressati non sono comunque privi di elogi formali, avendo rispettivamente ottenuto un encomio e un encomio e un elogio) nel curriculum dell’ufficiale non può rivestire portata decisiva ai fini del punteggio d’avanzamento: l’articolo 8 citato non conferisce agli elogi e gli encomi ricevuti dall’ufficiale la valenza assoluta su cui fonda la presente censura, ma si limita ad inserire questi eventi di carriera – unitamente alle punizioni, e "avuto particolare riguardo alle relative motivazioni" – fra i possibili dati da considerare ai fini della valutazione delle qualità morali e di carattere.
Pertanto, poiché non risulta, né è dato di ritenere, una decisiva incidenza dell’encomio in più riportato dal ricorrente rispetto ai provvedimenti di elogio pure ottenuti dai due controinteressati, e dunque non risultano vizi logico/valutativi in proposito, la presente censura risulta da respingere.
2.4 – Una ulteriore censura del ricorso introduttivo lamenta che il F. ha avuto un abbassamento delle note aggiuntive alla qualifica apicale negli anni immediatamente precedenti la valutazione qui impugnata.
La censura è poi ulteriormente elaborata ed esposta nel motivi aggiunti, e verrà delibata da questo giudice nel successivo capo 3.3, cui si rinvia.
2.5 – Da ultimo il ricorso introduttivo rileva che mentre il ricorrente è stato promosso colonnello in seconda valutazione i due controinteressati sono stati promossi in terza valutazione.
La censura (poi ribadita e ampliata nei motivi aggiunti: vedi il successivo capo 3.4) va, già nella presente formulazione, respinta perché la circostanza, considerata isolatamente come fa il ricorso, è priva di rilievo. Ciò in considerazione:
– della autonomia dei giudizi di avanzamento (v. art. 3. D.M. n. 571/1993);
– del rilievo solo marginale che la circostanza ora in considerazione può assumere su quei giudizi (vedi gli artt. 3 e 12, comma 2, D.M. n. 571/1993);
– della non rilevante differenza di tendenza di carriera risultante fra avanzamento in seconda e terza votazione in sé considerati.
3.0 – I motivi aggiunti – proposti dopo che il ricorrente, in esito ad istanza di accesso, ha preso visione ed estratto copia del proprio libretto personale e di quelli dei controinteressati S. e F. – ribadiscono i rilievi del ricorso e ne formulano di ulteriori.
3.1 – Il ricorrente ripropone in primo luogo un raffronto con i due citati controinteressati, considerando i giudizi espressi in occasione della compilazione della documentazione caratteristica da parte dei medesimi revisori.
In particolare i motivi aggiunti pongono a confronto:
– tre stralci dai giudizi formulati sul ricorrente dal generale F., già Comandante generale (nella scheda valutativa 43, nel rapporto informativo 42, nella scheda valutativa 44) con uno stralcio del giudizio formulato dal medesimo generale F. nei confronti del controinteressato S. nella scheda valutativa 47; rilevando altresì che il medesimo generale F. non si è mai espresso nei confronti del controinteressato F. ai sensi dell’articolo 6 del D.P.R. 15 giugno 1965, n. 1431 per mancanza di sufficienti elementi valutativi;
– due stralci dai giudizi formulati sul ricorrente dal generale Siracusa (nella scheda valutativa 51, nella scheda valutativa 53) con uno stralcio del giudizio formulato dal medesimo generale Siracusa nei confronti del controinteressato S. nella scheda valutativa 62 e con stralci dai giudizi formulati dal medesimo generale Siracusa nei confronti del controinteressato F. (scheda valutativa 63, scheda valutativa 66, scheda valutativa 69, scheda valutativa 70);
– uno stralcio da un giudizio formulato sul ricorrente dal generale Bellini (scheda valutativa 58) con uno stralcio da un giudizio formulato dal medesimo generale Bellini nei confronti del controinteressato S. (scheda valutativa 63).
In proposito – premessa la considerazione che la citata mancata formulazione di giudizio nei confronti del controinteressato F. per assenza di sufficienti elementi valutativi non assume nessuna valenza nei raffronti proposti – il Collegio osserva che anche per il resto i proposti raffronti, stralciando seccamente parti di giudizi da diversi e non omogenei periodi delle carriere dei tre ufficiali, risulta non lineare e inidoneo a dimostrare vizi logico/valutativi nel contestato giudizio di avanzamento, poiché quest’ultimo andava effettuato, ai sensi dell’art. 9, del D.M. n. 571/1993, con riferimento al complessivo servizio e alle qualità professionali complessivamente dimostrate, peraltro "specialmente nel grado rivestito" (v. l’art. 9 citato).
3.2 – Un ulteriore rilievo propone un raffronto tra il numero delle espressioni elogiative nei documenti caratteristici dei tre ufficiali.
Afferma il ricorso che il ricorrente, pur avendo un anno in meno di anzianità di grado e di servizio, evidenzia una supremazia nel numero delle espressioni elogiative riportate (17) sia rispetto al controinteressato S. (15) sia rispetto al controinteressato F. (11).
Il rilievo risulta inammissibile per genericità, giacché non precisa quali siano le espressioni elogiative alle quali si riferisce.
3.3 – Una ulteriore e più specifica censura aggiuntiva pone a raffronto i giudizi finali delle documentazioni caratteristiche.
Relativamente al controinteressato F. i motivi aggiunti ripercorrono i giudizi finali della documentazione caratteristica a partire dal 1976 (indicando nell’ordine, per i successivi periodi di riferimento, le seguenti qualifiche: "superiore alla media"; "nella media"; "superiore alla media"; "superiore alla media"; "superiore alla media"; un periodo di "eccellente" dal 14 settembre 1979 al 18 settembre 1989; "superiore alla media" nel grado di maggiore dal 19 settembre 1989 al 2 luglio 1990; qualifica apicale nel grado di tenente colonnello, con n. 1 "apprezzamento", n. 4 "vivo compiacimento", n. 2 "vivissimo compiacimento"; qualifica apicale nel grado di colonnello, con n. 3 "vivo compiacimento" e con n. 1 "apprezzamento").
Relativamente al controinteressato S. i motivi aggiunti rilevano che egli "ha riportato qualifiche non apicali"; e che nel grado di colonnello ha ottenuto il "vivissimo compiacimento" dopo due qualifiche apicali con "più vivo compiacimento".
Relativamente a sé stesso il ricorrente afferma di avere ottenuto la qualifica apicale accompagnata da "vivissimo compiacimento" sin dal grado di tenente colonnello e di averla mantenuta senza soluzione di continuità sino alla valutazione impugnata; con singole aggettivazioni interne conformi, che pure pone a raffronto con le aggettivazioni interne del controinteressato F..
Questa serie di censure va respinta.
Relativamente al controinteressato S. si osserva che il rilievo il quale si limita ad affermare che l’ufficiale "ha riportato qualifiche non apicali" è inammissibile per genericità.
Mentre il rilievo secondo cui il medesimo controinteressato S. nel grado di colonnello ha ottenuto il "vivissimo compiacimento" dopo due qualifiche apicali con "più vivo compiacimento" non vale a dimostrare gravi vizi logici o palesi carenze valutative in relazione al raffronto con le analoghe espressioni elogiative aggiuntive ottenute nel grado di colonnello dal ricorrente. Infatti tra la serie di espressioni elogiative aggiuntive ottenute dal ricorrente e la serie di espressioni elogiative aggiuntive del controinteressato S. – serie che entrambe, si rammenta, dovevano far parte di una complessiva valutazione delle qualità professionali, dimostrate durante la carriera e specialmente nel grado rivestito, che doveva essere condotta attraverso l’analisi di tutti gli elementi desumibili dalla documentazione personale (art. 9, D.M. n. 571/1993) – non risulta un divario tale da mostrare palesi vizi logici e/o gravi carenze valutative nei relativi punteggi della Commissione di avanzamento.
Relativamente al raffronto col controinteressato F. la censura va invece respinta in fatto, poiché dall’esame della documentazione caratteristica non risulta che il ricorrente abbia riportato (come invece affermato nella presente censura) "vivissimo compiacimento" sin dal grado di tenente colonnello e senza soluzione di continuità: il ricorrente ha riportato, da tenente colonnello, varie espressioni elogiative aggiuntive di minore valenza del "vivissimo compiacimento". Così risulta dal libretto personale in atti.
3.4 – I motivi aggiunti affermano (ribadendo e integrando un motivo di ricorso già esaminato nel precedente capo 2.2) anche la prevalenza del ricorrente relativamente alla progressione di carriera.
Essi rilevano che:
– il ricorrente è risultato 4° in prima valutazione nell’avanzamento a maggiore e 6° in seconda valutazione nell’avanzamento colonnello;
– il controinteressato F. è risultato 9° in prima valutazione nell’avanzamento a maggiore e 11° in seconda valutazione nell’avanzamento a colonnello;
– il controinteressato S. è risultato 16° in prima valutazione nell’avanzamento a maggiore e 16° in terza valutazione nell’avanzamento a colonnello.
La censura va respinta richiamando quanto già esposto nel citato capo 2.5, ed aggiungendo, con riferimento ai più dettagliati rilievi contenuti nel presente motivo aggiunto, che dal raffronto testé esposto non emerge una tendenza di carriera tale da avere inficiato, per gravi vizi logici o palesi carenze valutative, i punteggi attribuiti ai tre ufficiali.
3.5 – L’ultima censura dei motivi aggiunti attiene alla valutazione degli incarichi ricoperti.
In particolare il ricorrente – oltre a ribadire censure attinenti ai titoli di cultura, già considerate – e accolte – in precedenza (vedi sopra il capo 2.1) – rileva che:
– a fronte di un periodo di servizio in qualità di Capo ufficio del Comando generale di soli 34 mesi del controinteressato S. e di zero mesi del controinteressato F., mai chiamato a ricoprire incarichi di Stato maggiore al Comando generale, il ricorrente vanta 70 mesi di direzione di Uffici di primissimo rango del Comando generale (quali quelli di legislazione e del Centro nazionale di selezione e reclutamento);
– il ricorrente comunque, alla data del 31 ottobre 2005, contava ben 216 mesi di comando di reparti contro i 183 del controinteressato S.;
– il ricorrente dall’agosto 1980 all’aprile 1985 ha ricoperto l’incarico di Comandante della compagnia territoriale carabinieri di Amalfi, cioè nella componente territoriale dell’Arma e in "area sensibile";
– il ricorrente alla data del gravame riveste l’incarico di Comandante della Scuola allievi carabinieri di Roma;
– il controinteressato S., pur ricoprendo l’incarico di Capo di Stato maggiore con poteri affini a quelle di Comandante di Corpo, non ha però avuto in tale veste a sua disposizione la competenza amministrativa (la più rilevante di quelle sopra elencate).
Questi rilievi vanno respinti perché l’esame dei tratti salienti delle carriere dei tre ufficiali, risultanti dagli atti e adeguatamente riassunti nella memoria dell’Amministrazione, non mostra, pur nella differenza tra di esse (in particolare risulta, soprattutto negli incarichi da ufficiale superiore, una prevalenza di incarichi centrali nella carriera del ricorrente, un certo equilibrio fra incarichi centrali e territoriali nella carriera del controinteressato S., una prevalenza di incarichi territoriali, con prevalenza di incarichi in aree "sensibili", nella carriera del controinteressato F.) che i punteggi attribuiti dalla Commissione al riguardo siano affetti da gravi vizi logici o palesi carenze valutative.
4. – In conclusione il ricorso va accolto in parte, segnatamente quanto al vizio logicovalutativo, esaminato al capo 2.1 della presente sentenza, in materia di "doti intellettuali e di cultura con particolare riguardo ai risultati di corsi, esami, esperimenti".
Per l’effetto l’impugnato giudizio di avanzamento va annullato in parte qua, salvi gli ulteriori provvedimenti, da adottare in base a quanto statuito nella presente sentenza.
Le spese, che il Collegio liquida in Euro 2.000,00, seguono la soccombenza ai sensi dell’articolo 91 del codice di procedura civile.
P.Q.M.
Il Tribunale amministrativo regionale accoglie in parte il ricorso in epigrafe, così come specificato al capo 4 della motivazione.
Per l’effetto annulla l’impugnato giudizio di avanzamento, salvi gli ulteriori provvedimenti, da adottare in base a quanto statuito nella presente sentenza.
Condanna l’Amministrazione intimata a rimborso delle spese di giudizio di parte corrente, e le liquida in Euro 2000,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Testo non ufficiale. La sola stampa del bollettino ufficiale ha carattere legale.