Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La ricorrente S.C. – comproprietaria, con la madre e le sorelle, di un immobile adibito a civili abitazioni, in catasto del Comune di Scafati, al fol. 21, p.lla 18, sub 4, 5, 6, 7, 8, e 9 – lamentava che la controinteressata, sig.ra A.J., aveva presentato una prima denunzia d’inizio attività, nel luglio 2008, al Comune, assumendo di voler realizzare un intervento di risanamento conservativo e di ristrutturazione edilizia, per la realizzazione di un’attrezzatura privata a carattere culturale, con garage interrato pertinenziale, relativamente ad un fabbricato di proprietà della medesima, sito alla via Budi di Scafati, in catasto al fol. 22, p.lle 1522 e 1242, sub 1 e 2, ricadente in zona A5 del P. R. G., in area ad elevato rischio idraulico del Piano Stralcio per l’assetto idrogeologico, redatto dall’Autorità di Bacino del Sarno; rappresentava che i lavori erano peraltro iniziati, in totale difformità da quelli, di cui alla predetta d. i. a., avendo la controinteressata completamente demolito l’edificio preesistente; assumeva, inoltre, d’essere venuta a conoscenza che nel luglio 2009 era stata presentata, per conto della Sig.ra A., una "sorta di d. i. a. in variante" che prevedeva ulteriori demolizioni, rispetto a quelle originariamente rappresentata nella d. i. a. del 17.07.08; tanto premesso, impugnava tali denunzie d’inizio attività, il silenzio sulle stesse serbato dal Comune di Scafati, nonché l’atto dell’Autorità di Bacino del Sarno, specificato in epigrafe, per i seguenti motivi:
Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 10, 22 e 23 del d. P. R. 380/01; degli artt. 2 e 9 della l. 122/89, dell’art. 6 della l. r. Campania 19/01 e della Circolare 11.06.2003, n. 381, del Presidente della Giunta della Regione Campania; degli artt. 9 – 11, 31 e 40 delle N. T. A. del P. R. G. del Comune di Scafati; Eccesso di potere per difetto dei presupposti, carenza istruttoria e travisamento dei fatti: l’intervento di cui alle suddette denunzie d’attività, con cui s’intendeva realizzare un intero piano di garages, di dimensioni pari a quelle dell’immobile e per una parte, anzi, fuoriuscente dalla sua sagoma, nonché sottoposto ad area inedificata, violava le norme di attuazione del P. R. G. comunale, che prescrivevano la previa redazione di un Piano di Recupero e intanto consentivano esclusivamente interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria e di risanamento conservativo di tipo A, vincolando inoltre le aree inedificate, non destinate dal P. di R. ad attrezzature o servizi pubblici, ovvero a spazi per la circolazione, all’inedificabilità; la stessa modificazione della destinazione d’uso dell’immobile, da deposito ad una, non meglio individuata, "attrezzatura privata a carattere culturale", violava le N. T. A. del P. R. G.; del resto, lo stesso progetto presentato dalla Sig.ra A. qualificava l’intervento in oggetto come di "ristrutturazione edilizia"; infine il medesimo non poteva essere assentito, tramite d. i. a., la quale presupponeva l’integrale legittima costruzione del manufatto preesistente, frutto invece di parziale costruzione abusiva;
Violazione delle Norme di Attuazione del Piano Stralcio per l’assetto idrogeologico dell’Autorità di Bacino del Sarno: la zona, in cui ricadeva l’immobile in oggetto, era qualificata "ad alto rischio idraulico", onde non era consentito il cambio di destinazione d’uso, ove lo stesso comportasse aumento del rischio; in considerazione delle concrete caratteristiche dell’immobile da edificarsi, doveva conseguentemente ritenersi illegittimo il parere favorevole con prescrizioni, riguardante la prima delle due denunzie d’attività presentate dalla controinteressata, rilasciato il 2.12.08 dal Segretario Generale dell’Autorità di Bacino del Sarno.
Seguiva la produzione, nell’interesse della ricorrente, di una relazione asseverata, a firma di un tecnico, relativa alla descrizione dello stato dei luoghi, oggetto del ricorso.
Si costituiva in giudizio la controinteressata, depositando memoria in cui – premessa la descrizione dell’immobile, oggetto del divisato intervento progettuale – sosteneva la legittimità del cambio di destinazione d’uso, nell’ambito di un intervento di risanamento conservativo, assentibile con d. i. a., in base alla delibera di C. C. di Scafati, n. 34 del 6.04.2000, laddove la realizzazione del garage pertinenziale interrato si fondava sulla deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti, ex l. 122/189; l’edificio preesistente – diversamente da quanto opinato dalla ricorrente – non presentava, del resto, profili d’abusività; quanto alla parte non edificata, essendo decaduti i vincoli di P. R. G., e in assenza di P. di R., la stessa non ricadeva più in zona inedificabile; non sussistevano, infine, le denunziate violazioni della suddetta legge 122/89, né la costruzione comportava aumento del rischio idraulico, ed era stata comunque legittimata, in virtù del parere favorevole espresso dall’Autorità di Bacino.
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 24.09.09, la Sezione ordinava al Comune di Scafati di provvedere al deposito della documentazione, pertinente al ricorso, nonché di trasmettere alla Segreteria del Tribunale una documentata relazione di chiarimenti, circa le vicende amministrative dedotte in ricorso, alla luce dei motivi di gravame, tenendo altresì conto delle circostanze, riferite dalla controinteressata nella memoria in atti; sospendeva, nelle more, le determinazioni amministrative tacitamente formatesi circa le denunzie d’inizio attività in atti, onde pervenire alla decisione circa l’istanza cautelare, "re adhuc integra".
In data 23.10.09, la controinteressata depositava un’istanza di revoca della prefata ordinanza cautelare, cui parte ricorrente s’opponeva, con note difensive, prodotte in pari data.
In data 28.10.09 pervenivano la relazione di chiarimenti e la documentazione richieste, da parte del Comune di Scafati.
In data 10.11.09 si costituiva in giudizio l’Amministrazione Comunale, con scritto difensivo di stile.
In data 9.12.09 la ricorrente produceva memoria, in cui evidenziava talune incongruenze nella relazione di chiarimenti, rassegnata dal Responsabile del Settore Edilizia ed Urbanistica del Comune e chiedeva disporsi consulenza tecnica.
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 10.12.09, la Sezione, rilevato che, all’esito dell’istruttoria già espletata, occorreva espletare apposita verificazione, volta ad accertare la conformità dell’intervento, in corso di realizzazione, alla strumentazione urbanistica vigente nel Comune di Scafati ed alle norme a salvaguardia del rischio idraulico, anche in relazione alla dedotta necessità di acquisire, sulla d. i. a. in variante, un nuovo atto di assenso dell’Autorità di Bacino, competente per territorio; delegava, per la verificazione di cui sopra, il Dirigente del Provveditorato alle Opere Pubbliche di Salerno ovvero altro funzionario tecnico del medesimo Ufficio, dal primo delegato; riteneva opportuno, nelle more, confermare la già disposta sospensione delle determinazioni amministrative, tacitamente formatesi circa le denunzie d’inizio attività in atti, sempre onde pervenire alla decisione circa l’istanza cautelare, "re adhuc integra"; rilevava, infine, che la richiesta di revoca della precedente ordinanza cautelare della Sezione, n. 170/09, oltre ad essere ormai superata, pareva contrastare con il principio dell’autoritatività delle decisioni giurisdizionali, anche cautelari, in assenza delle impugnative previste dalla legge; riteneva, in ogni caso, quanto ai rischi per la pubblica e privata incolumità, nella stessa evidenziati, che gli stessi avrebbero dovuto essere tempestivamente ed idoneamente monitorati dal Comune di Scafati, che avrebbe ordinato, di conseguenza, ogni eventuale provvedimento necessario alla loro eliminazione.
In data 5.07.2010 il verificatore, nominato dal Tribunale, ing. N.M., depositava la richiesta relazione.
In data 8.07.2010 parte ricorrente, a seguito del deposito di tale relazione, insisteva per l’accoglimento della spiegata domanda cautelare, producendo relazione tecnica di controdeduzioni.
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio dell’8.07.10, la Sezione, a seguito del deposito della relazione tecnica, avvenuta in data 5.07.10 ed esaminata la perizia di parte, prodotta da parte ricorrente in data 8.07.10, ordinava che il tecnico delegato, ing. N.M., in adempimento dell’incarico già conferito, formulasse per iscritto chiarimenti, circa le osservazioni, esposte in detta perizia di parte, in particolare circa la qualificazione giuridica degli interventi da farsi.
I suddetti chiarimenti erano prodotti, dal tecnico verificatore, in data 30.09.10.
In data 11.10.2010, la ricorrente produceva atto di motivi aggiunti, con cui impugnava il silenzio mantenuto dall’Amministrazione Comunale di Scafati circa una sua istanza, del 9.11.2009, depositata il 10.11.09, con la quale, sul presupposto che l’intervento eseguito eccedesse quanto rappresentato nella seconda delle denunzie d’attività in epigrafe, con la pressoché integrale demolizione del fabbricato preesistente, aveva invitato il Comune ad adottare i relativi provvedimenti sanzionatori; avverso detto silenzio, articolava pertanto le seguenti censure:
1) Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 2 e 3 della l. 241/90, e degli artt. 27. 31. 32, 33 e 37 del d. P. R. 380/01; dell’art. 97 Cost.; degli artt. 19 – 21 e 21 nonies della l. 241/90: degli artt. 9 – 11, 31 e 40 delle N. T. A. del P. R. G. del Comune di Scafati: sulla base della dedotta illegittimità dell’intervento, di pressoché totale demolizione, dell’immobile preesistente, eseguito dalla controinteressata, lamentava la mancata attività d’annullamento, in autotutela, da parte del Comune, dei titoli edilizi formatisi, "per silentium", in seguito al deposito delle denunzie d’inizio attività, di cui in epigrafe.
Il Comune di Scafati replicava, ai motivi aggiunti, con scritto difensivo depositato il 26.10.10, sostenendo la legittimità del suo operato, sia perché l’esercizio dell’autotutela, nella specie, era discrezionale e non doveroso, sia perché il verificatore, nominato dal Tribunale, aveva concluso per la legittimità dei titoli edilizi "de quibus".
Seguiva la produzione di scritto difensivo, nell’interesse della ricorrente.
Con ordinanza, emessa all’esito dell’udienza in camera di consiglio del 28.10.10, la Sezione – in disparte ogni considerazione circa i motivi aggiunti – riteneva opportuno, anche all’esito dell’espletata verificazione (e relativi chiarimenti), confermare ulteriormente la già disposta sospensione delle determinazioni amministrative, tacitamente formatesi circa le denunzie d’inizio attività in atti, onde pervenire alla decisione di merito, "re adhuc integra"; riteneva altresì necessario, in considerazione della complessità delle questioni, sottoposte all’esame del Tribunale e dell’urgenza, nel provvedere alla risoluzione delle medesime, necessario fissare nel più breve tempo possibile l’udienza pubblica per la discussione del merito del presente ricorso; riteneva, infine, opportuno rinviare la decisione, circa le domande di liquidazione delle proprie competenze, presentate dall’ing. N.M., all’udienza pubblica di merito.
All’udienza pubblica del 24 febbraio 2011, il ricorso era trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
Osserva il Tribunale che, relativamente alle censure esposte da parte ricorrente, è stata espletata apposita verificazione, volta ad accertare la conformità dell’intervento, in corso di realizzazione, alla strumentazione urbanistica vigente nel Comune di Scafati ed alle norme a salvaguardia del rischio idraulico, anche in relazione alla dedotta necessità di acquisire, sulla d. i. a. in variante, un nuovo atto di assenso dell’Autorità di Bacino, competente per territorio.
A seguito del deposito, in data 5 luglio 2010, della relazione di consulenza da parte del verificatore, nominato dal Tribunale, su indicazione del Provveditore Interregionale delle Opere Pubbliche per la Campania e il Molise, nella persona dell’ing. N.M., ed a seguito delle controdeduzioni tecniche, rassegnate dalla difesa della ricorrente, sono stati richiesti, al medesimo verificatore, chiarimenti, compendiati nel supplemento di consulenza, prodotto in giudizio in data 30 settembre 2010.
È a tali atti, ed in particolare alle relative conclusioni, rassegnate dal consulente, che è d’uopo quindi far riferimento, onde verificare la consistenza delle censure, esposte da parte ricorrente.
Al quesito n. 1 (concernente la conformità dell’intervento, in corso di realizzazione, alla strumentazione urbanistica vigente nel Comune di Scafati), l’ing. M. forniva la seguente risposta:
"L’intervento in corso di realizzazione in via Budi nel Comune di Scafati, abilitato con D. I. A. prot. n. 14560 del 17/07/2008, come da relazione istruttoria del RdP del comune (riportata in Appendice), riguarda:
il recupero ed il risanamento conservativo del fabbricato, di vecchia realizzazione ad uso deposito con vari interventi strutturali, anche con demolizioni e ricostruzioni di parti non recuperabili; la ricostruzione deve avvenire usando materiali rispettosi della tradizione locale e con materiali simili all’esistente.
la realizzazione di un locale garage interrato a pertinenza dell’immobile esistente, nel rispetto della l. n. 122/89, l. r. 16/04 e art. 9 delle N. T. A. del vigente P. R. G., di altezza netta non superiore a mt. 2,40. In particolare, per quanto riguarda la parte fuori sagoma, lo strato di copertura è stato stabilito dalla relazione di un agronomo allegata alla D. I. A. ai sensi dell’art. 6 comma 7 bis, della l. r. 16/04.
il cambio d’uso, del locale ad uso deposito in attività ad uso attrezzature private a carattere culturale, con opere è consentito dall’art. 1 delle Norme della Delib. di C. C. n. 64/2000 e dall’art. 35 delle N. T. A. del vigente P. R. G.
In corso d’opera, è sorta l’esigenza di una variante, richiesta con D. I. A. prot. n. 19477 del 07/07/2009, per far fronte ad inconvenienti di natura statica (lesioni di alcuni pannelli murari preesistenti che, nella soluzione originaria, venivano consolidati) emersi durante i lavori di incantieramento; è stata prevista la sostituzione degli esistenti pannelli con nuovi pannelli in tufo da solidarizzare alla nuova struttura in c. a. interna al manufatto.
Lo scrivente, sulla D. I. A. prot. n. 19477 del 07/07/2009, ha richiesto il parere all’Autorità di Bacino del Sarno, che, in data 11/06/2010 ha emesso parere favorevole con prescrizione, la cui verifica è stata demandata all’Amministrazione procedente.
Per quanto riguarda il cambio di destinazione d’uso, avvenendo all’interno della stessa categoria funzionale, come previsto dal combinato disposto degli artt. 36 e 40 delle N. T. A. del P. R. G., non si configura come mutamento giuridicamente ed urbanisticamente rilevante; pertanto, è soggetto a D. I. A. ai sensi della lett. f, art. 2, l. r. Campania n. 19/01 e s. m. i.
Dall’esame dell’intervento in corso di esecuzione risulta che esso è conforme alla strumentazione urbanistica vigente nel comune a condizione che la superficie della copertura al di sopra del garage interrato sia impermeabile.
Tale condizione deve essere accertata con perizia giurata redatta da un professionista iscritto all’ordine dei dottori agronomi e forestali o periti agrari (c. 9, art. 49, l. r. Campania n. 16/04).
La vigilanza sul rispetto di tale prescrizione deve essere demandata all’Amministrazione procedente".
Quanto al secondo quesito (concernente la conformità dell’intervento, in corso di realizzazione,… alle norme di salvaguardia del rischio idraulico, anche in relazione alla dedotta necessità di acquisire, sulla dia in variante, un nuovo atto dell’Autorità di Bacino del Sarno, competente per territorio), il verificatore forniva la seguente risposta:
"Come già detto, in corso d’opera è sorta l’esigenza di una variante, abilitata con D. I. A. prot. n. 19477 del 07/07/2009, nella quale si prevedevano i seguenti lavori: sostituzione con nuova muratura di tratti fatiscenti di pareti in muratura (…), con opere di consolidamento in dipendenza del cattivo stato di conservazione, con pericolo per gli addetti ai lavori.
Lo scrivente, come ordinato dal T. A. R. Salerno, ha presentato richiesta di parere all’Autorità di Bacino.
L’Autorità ha comunicato, in data 11/06/2010, l’esito dell’esame del progetto, di cui alla D. I. A. in questione, che il Comitato Tecnico ha eseguito nella seduta del 27/05/2010, esprimendo il seguente parere favorevole con prescrizioni: "Per quanto di competenza, lo studio di compatibilità idraulica risulta redatto secondo le prescrizioni tecniche di cui al vigente PSAI…, evidenziando che sull’area sono presenti livelli di pericolosità idraulica assimilabili a quelli della sottofascia B3; pertanto,…, e ferma restando la verifica, da parte dell’Amministrazione Comunale del possesso, da parte del richiedente, di tutti i necessari permessi e titoli autorizzativi relativi agli immobili oggetto di intervento, si ritiene applicabile la disciplina di cui all’art. 46 c. 3 delle NdA. La vigilanza sul rispetto delle… prescrizioni resta di competenza dell’Amministrazione procedente".
Le prescrizioni riguardano: verifica del contenuto delle attestazioni, a firma del responsabile arch. Mario Donato Fanelli (prot. comunale n. 16612 del 05/08/2008), all’epoca rese ai fini dell’accertamento di conformità urbanistica dell’intervento nonché di assenza, per i beni interessati dall’intervento, di contenziosi in corso per danni riconducibili ad eventi calamitosi di tipo franoso e/o alluvionale".
In definitiva, l’ing. M. osservava: "la D. I. A. in questione è relativa ad ulteriori lavori che riguardano solo il fabbricato esistente, essi rientrano nella categoria degli interventi di recupero conservativo per i quali è sufficiente la D. I. A. così come previsto dal T. U. dell’edilizia e s. m. i.; per tale D. I. A. l’Autorità di Bacino ha espresso parere favorevole con prescrizioni che dovranno essere verificate a cura dell’Amministrazione procedente".
Nella perizia di parte ricorrente, prodotta dopo il deposito della suddetta relazione, erano esposte le seguenti osservazioni:
1) la modifica del volume e della sagoma preesistente vanno considerati come interventi di ristrutturazione edilizia e non come interventi di risanamento conservativo di tipo A previsti per la zona A5 del P. R. G. del Comune di Scafati, per cui, in ossequio all’art. 10 del T. U. (d. P. R. 380/01 e s.m. i.) occorre il più oneroso titolo abilitativo costituito dal permesso di costruire e non quello della D. I. A.;
2) la ratio della manutenzione ordinaria e straordinaria e del risanamento conservativo di tipo A è quella di favorire l’attuazione di tutti quegli interventi migliorativi del patrimonio edilizio esistente che lasciano inalterato il tessuto urbanistico ed architettonico nonché del carico urbanistico preesistente mentre la realizzazione di un garage non pertinenziale di mq 180,84 e l’espletamento di una attività relativa ad attrezzatura privata a carattere culturale genera un aumento del carico urbanistico esistente. In tal caso l’aumento del peso insediativo creato dalla nuova attività (aggregazione di persone) rispetto alla vecchia attività di mero deposito, richiede la necessaria valutazione dei servizi da realizzare e dell’impatto sul tessuto urbanistico esistente mediante appositi strumenti di pianificazione comunale, allo stato inesistenti (PdR).
Alle suddette osservazioni, il verificatore forniva, nel supplemento di relazione a sua firma, i seguenti chiarimenti:
"Osservazione 1: La modifica del volume e della sagoma preesistente vanno considerati come interventi di ristrutturazione edilizia e non come interventi di risanamento conservativo di tipo A previsti per la zona A5 del P. R. G. del Comune di Scafati, per cui, in ossequio all’art. 10 del T. U. (d. P. R. 380/01 e s. m. i.) occorre il più oneroso titolo abilitativo costituito dal permesso di costruire e non quello della D. I. A.
L’immobile in questione ricade nella sottozona A5 del P. R. G., in essa gli interventi ammissibili sono stabiliti mediante la formazione preventiva di piani di recupero (ai sensi della l. n. 457/78) di iniziativa pubblica. Il Comune non ha redatto i PdR, in tal caso, nelle more della formazione dei PdR, sono ammessi esclusivamente i seguenti interventi:
manutenzione ordinaria e straordinaria;
risanamento conservativo di tipo A.
Il risanamento conservativo di tipo A prevede in particolare: (…) il consolidamento, con sostituzione delle parti non recuperabili, senza modificare la posizione, dei seguenti elementi strutturali: murature portanti sia interne che esterne; solai a volte; scale; copertura con ripristino del manto originario e comunque di tipo tradizionale.
L’intervento sul fabbricato, in via Budi nel Comune di Scafati, abilitato con D. I. A. prot. n. 14560 del 17/0712008, riguarda: il recupero ed il risanamento conservativo del fabbricato, di vecchia realizzazione ad uso deposito con vari interventi strutturali, anche con demolizioni e ricostruzioni di parti non recuperabili (…).
Quindi l’intervento è inquadrabile, secondo il P. R. G. vigente, nell’ambito del "recupero e risanamento conservativo" di tipo A.
Osservazione 2: La ratio della manutenzione ordinaria e straordinaria e del risanamento conservativo di tipo A è quella di favorire l’attuazione di tutti quegli interventi migliorativi del patrimonio edilizio esistente che lasciano inalterato il tessuto urbanistico ed architettonico nonché del carico urbanistico preesistente mentre la realizzazione di un garage non pertinenziale di mq. 180,84 e l’espletamento di una attività relativa ad attrezzatura privata a carattere culturale genera un aumento del carico urbanistico esistente. In tal caso l’aumento del peso insediativo creato dalla nuova attività (aggregazione di persone) rispetto alla vecchia attività di mero deposito, richiede la necessaria valutazione dei servizi da realizzare e dell’impatto sul tessuto urbanistico esistente mediante appositi strumenti di pianificazione comunale, allo stato inesistenti (PdR).
L’immobile in questione ricade nella sotto zona A5 del P. R. G. vigente, per la quale è prevista un’unica zona omogenea nella quale è prevista sia la destinazione d’uso depositi sia la destinazione d’uso attrezzature private a carattere culturale.
La destinazione d’uso è la funzione o la pluralità delle funzioni che lo strumento urbanistico generale comunale consente per ciascuna zona omogenea o macrocategoria.
Secondo il c. 3 dell’art. 16 delle N. T. A. del P. R. G. sono considerate variazioni della destinazione d’uso… le modifiche tra categorie funzionali differenti, nell’ambito delle singole zone, e non quelle all’interno della medesima categoria funzionale, purché diversa dalla residenza.
Secondo il P. R. G. vigente il passaggio di destinazione d’uso quando avviene nella zona omogenea non genera variazione degli standards né del carico urbanistico.
Il mutamento di destinazione d’uso degli immobili, giuridicamente rilevante è quello che avviene tra macrocategorie, in quanto comporta il mutamento degli standards urbanistici e la variazione del carico urbanistico (T. A. R. Sicilia, Catania, sez. I, 04/01/2008, n. 55 – Cons. St., sez. V, n. 245/93; T. A. R. Puglia, Bari, n. 247/2001; T. A. R. Umbria n. 151/2001; T. A. R. Basilicata, n. 437/2001).
Quindi il cambio di destinazione d’uso, avvenendo all’interno della stessa categoria funzionale (zona omogenea A5), come previsto dal combinato disposto degli art. 36 e 40 delle N. T. A. del P. R. G, non comporta variazione degli standards urbanistici e del carico urbanistico e, quindi, non è un mutamento giuridicamente ed urbanisticamente rilevante.
L’osservazione circa il "peso insediativo" non è pertinente perché, come stabilito dal P. R. G. vigente, il passaggio di destinazioni d’uso all’interno della stessa zona omogenea non è "variazione della destinazione d’uso"; non essendoci variazione, il passaggio non determina variazione dello standard urbanistico e, di conseguenza, nessuna variazione del peso urbanistico.
Per quanto riguarda il garage interrato, non rientra nel cambio (passaggio) di destinazione d’uso, in quanto di tratta di un intervento fine a se stesso; esso è pertinenziale come dichiarato dal tecnico del comune (rdp) e dal tecnico redattore del progetto allegato alla D. I. A.".
Tali essendo gli esiti della verificazione espletata nel corso del giudizio, ritiene il Collegio che gli stessi valgano a superare, in generale, i rilievi d’illegittimità, esposti da parte ricorrente, onde ne deriva il rigetto del ricorso originario.
Va soltanto aggiunto, per quanto riguarda il denunziato carattere non pertinenziale della realizzazione del garage, che esso si fonda su una lettura, dell’art. 9 comma 1 della l. 122/89 ("I proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti") e dell’art. 6 comma 1 della l. r. Campania, n. 19/01 ("La realizzazione di parcheggi, da destinare a pertinenze di unità immobiliare e da realizzare nel sottosuolo del lotto su cui insistono gli edifici, se conformi agli strumenti urbanistici vigenti, è soggetta a semplice denuncia di inizio attività"), tale da escludere, nella specie, il rapporto di pertinenzialità in questione, e tanto perché l’immobile, al quale il parcheggio doveva accedere, era precedentemente adibito a deposito.
Ritiene tuttavia il Tribunale che la tesi, secondo la quale il vincolo di pertinenzialità dovrebbe preesistere, rispetto all’intervento da farsi (nella specie, di risanamento conservativo), è smentita dall’analisi della giurisprudenza, secondo la quale: "Ai fini della legittimità della procedura di realizzazione di un parcheggio pertinenziale nel rispetto dell’art. 9 l. n. 122 del 1989, non è indispensabile che il numero dei proprietari di immobili, siti nelle vicinanze del realizzando parcheggio, sia individuato prima della costruzione di questo e che, quindi, il vincolo pertinenziale debba preesistere, richiedendosi solo che detto vincolo venga previsto e, poi, effettivamente costituito e trascritto nelle forme prescritte" (T. A. R. Abruzzo Pescara, 12 aprile 2006, n. 247).
Per ciò che concerne, inoltre, la possibilità di realizzare parcheggi anche in relazione ad immobili non destinati ad uso abitativo, si consideri l’ulteriore indirizzo giurisprudenziale, espresso nella seguente massima: "L’art. 9 l. 24 marzo 1989 n. 122, che consente la realizzazione di parcheggi nel sottosuolo o nei locali siti al piano terreno anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi, ha inteso consentire esclusivamente la realizzazione di parcheggi pertinenziali (i parcheggi devono essere al servizio dell’unità immobiliare, anche se adibiti ad un uso diverso da quello residenziale come accade, ad esempio, per gli immobili ad uso commerciale: i parcheggi, in tale ipotesi, non possono essere realizzati derogando alla disciplina urbanistica per essere a servizio di coloro che accedono all’esercizio commerciale)" (Consiglio Stato, sez. VI, 17 febbraio 2003, n. 844).
Il verificatore ha osservato del resto, nella sua relazione, che, riguardo all’estensione dei parcheggi pertinenziali realizzati nel sottosuolo, ai sensi dell’art. 9 della l. 122/89, non vi era limite massimo, citando la decisione del T. A. R. Trentino Alto Adige, Trento, 24 febbraio 2003, n. 90 (nella cui parte motiva può leggersi, in effetti, quanto segue: "In materia di realizzazione di interrati da destinare a garage non va ignorato che l’art. 9 della L. 24 marzo 1989 n. 122 dispone che "i proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti". La norma non pone cioè alcun tetto massimo per quanto riguarda l’estensione dei locali realizzati nel sottosuolo aventi la destinazione di parcheggi pertinenziali dell’abitazione, ed anzi ne ammette la realizzabilità generalizzata, anche in deroga agli strumenti pianificatori").
L’ulteriore deduzione di parte ricorrente, secondo cui il realizzando garage non poteva essere eseguito con d. i. a., perché una sua parte insisteva su area inedificata, vincolata all’inedificabilità privata, è stata oggetto di osservazioni critiche, da parte della difesa avversaria, la quale ha osservato come, essendo decaduti i vincoli previsti dal P. R. G. e non essendo stati predisposti i piani di recupero, la parte non edificata non poteva più ritenersi compresa nell’area di inedificabilità.
L’osservazione della difesa della controinteressata è condivisibile, alla luce dell’orientamento espresso dal Consiglio Stato, sez. IV, 24 marzo 2009, n. 1765: "L’art. 2 comma 1, l. 19 novembre 1968 n. 1187, che ha fissato entro il limite temporale del quinquennio l’efficacia delle prescrizioni dei piani regolatori generali nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che comportino l’inedificabilità, si riferisce ai vincoli che producano una pressoché totale ablazione del diritto di proprietà, essendo tanto intensi da annullare o ridurre notevolmente il valore degli immobili cui si riferiscono, ivi compresa l’ipotesi di imposizione temporanea di inedificabilità fino all’entrata in vigore dei piani particolareggiati, per la cui redazione non sia fissato alcun termine finale certo".
Quanto alla circostanza, pure oggetto di denuncia nel ricorso introduttivo, secondo la quale l’immobile preesistente all’intervento sarebbe stato frutto "di parziale costruzione abusiva, come s’evince dagli atti di accatastamento", la stessa è stata contrastata dalla difesa della controinteressata, la quale ha osservato come i titoli di proprietà e l’aerofotogrammetria dimostravano, viceversa, "l’esistenza dell’intero immobile oggetto dei lavori", e che la planimetria catastale era incompleta, "per la mancata messa in mappa di parte del fabbricato, causata dalle lungaggini" del N. C. E. U.
La circostanza di cui sopra, riferita dalla difesa della controinteressata, non è stata oggetto d’ulteriori contestazioni, nelle memorie successivamente prodotte dalla ricorrente, ovvero nei motivi aggiunti, sicché può esser posta a fondamento della decisione, in applicazione della regola dettata dal capoverso dell’art. 64 c. p. a.
Dev’essere peraltro ancora esaminata l’ulteriore questione, sollevata dalla difesa della ricorrente nella memoria, prodotta in giudizio il 6 luglio 2010, secondo la quale: "la circostanza che l’Autorità di Bacino abbia emesso, e con prescrizioni, un nuovo parere in data 11.06.2010, dimostra che sarebbe occorso un nuovo parere della predetta autorità in relazione al progetto di cui alla d. i. a. del 7.07.2009, ond’è che in assenza di esso i relativi lavori non avrebbero potuto essere consentiti"; la circostanza dedotta va considerata come integrativa della censura, esposta nell’atto introduttivo del giudizio, allorché s’affermava che la variante di cui alla d. i. a. del 7.07.09 non poteva consentire la prosecuzione dei lavori "prima dell’atto di assenso dell’Autorità di Bacino del Sarno", onde la stessa – pur essendo contenuta in un atto, non notificato alle controparti – dev’essere oggetto d’esame.
Al riguardo, s’osserva anzitutto che l’aver richiesto e sollecitato all’Autorità di Bacino, da parte del verificatore, l’emissione di un secondo parere, circa l’intervento "de quo", è dipesa da una sorta di interpretazione estensiva, da parte del medesimo, circa la latitudine dell’incarico, commessogli dal Collegio, che non l’aveva, in realtà, delegato a tanto; in ogni caso, poiché detto parere è stato comunque richiesto e rilasciato, non può prescindersi dal suo esame, ai fini della risoluzione della controversia.
Ebbene, nel citato parere dell’Autorità di Bacino del Sarno – prot. n. 0823 dell’11.06.2010 – s’afferma che:
"La nuova proposta di intervento (d. i. a. in variante – prot. comunale n. 1977 del 7.07.09), resasi necessaria per far fronte ad inconvenienti di carattere statico (lesiona mento di alcuni apnnelli murari preesistenti che, nella soluzione originaria, venivano consolidati in sito), emersi durante i lavori di incantieramento, prevede la sostituzione degli esistenti pannelli in pietra lavica con nuovi pannelli in tufo da solidarizzare alla nuova struttura in c. a. interna al manufatto"; ed ancora, che: Come evidenziato nel confornto tra i grafici progettuali (ante e post variante), inoltre, le modifiche apportate dalla variante in oggetto constano esclusivamente nella sostituzione di un numero maggiore di pannelli, rispetto a quanto proposto nell’intervento originario (ai quattro tratti di muratura sul lato orientale dell’edificio se ne aggiungono altrettanti lungo quello occidentale)".
Tanto premesso, l’Autorità di Bacino osservava che:
"Tali modifiche non risultano significative ai fini della valutazione di compatibilità idraulica dell’intervento per la quale possono ritenersi, pertanto, ancora pertinenti le considerazioni di cui allo studio di compatibilità idraulica trasmesso a corredo della pratica originaria (ns. prot. 1525 del 6.08.08) e del quale si riporta inalterato, di seguito, l’esame istruttorio".
Tal essendo la valutazione, operata dall’Autorità predetta, la censura, sopra descritta, si presenta priva di pregio, posto che le modifiche di cui alla citata d. i. a. in variante "non risultano significative ai fini della valutazione di compatibilità idraulica dell’intervento".
Quanto, poi, all’atto di motivi aggiunti, l’esercizio dell’autotutela, nella materia in esame, deve ritenersi discrezionale, come inequivocabilmente s’afferma nella massima che segue: "A differenza del provvedimento sanzionatorio, è da ritenersi discrezionale il provvedimento adottato in sede di autotutela, con il quale l’amministrazione comunale vieta lo svolgimento di attività edilizie iniziate a seguito della presentazione di una d. i. a. e ordina l’eliminazione degli effetti già prodotti in conseguenza del mancato esercizio dei poteri inibitori; pertanto, l’amministrazione comunale è tenuta, da un lato, a valutare gli interessi in conflitto, anche tenendo conto dell’affidamento ingeneratosi in capo al denunciante, e dall’altro, a motivare in ordine alla sussistenza di un interesse pubblico concreto e attuale, non coincidente con il mero ripristino della legalità violata" (T. A. R. Lombardia Milano, sez. II, 17 giugno 2009, n. 4066).
Ne consegue che nelle specie – in considerazione della posizione assunta dal Comune circa l’intervento realizzato dalla controinteressata, favorevole alla sua assentibilità in base alla disciplina urbanistica vigente nel territorio dell’ente – non era possibile configurare, in capo al medesimo ente, un obbligo d’assunzione dei provvedimenti sanzionatori edilizi, sollecitati dalla ricorrente; del resto, la posizione, espressa dal Comune nella relazione di chiarimenti a firma del Responsabile del Settore Edilizia ed Urbanistica del Comune (relazione sollecitata, in sede istruttoria, dal Tribunale e prodotta in giudizio il 28.10.09), è stata, giusta quanto sopra osservato, sostanzialmente condivisa dal verificatore, nominato dal Collegio; onde i predetti motivi aggiunti non possono, in definitiva, essere accolti.
Quanto al governo delle spese processuali, le stesse in base al principio della soccombenza vanno poste a carico della ricorrente, e sono liquidate come in dispositivo.
Quanto alla richiesta di liquidazione delle proprie competenze, presentata dal verificatore nominato dal Tribunale, si ritiene equo liquidare al medesimo, in relazione alla natura ed alla complessità dei quesiti assegnati, la somma complessiva di Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), per la relazione di consulenza ed i relativi chiarimenti, per i quali ultimi non si ritiene, in particolare, di poter accogliere la richiesta della liquidazione di un onorario a parte, dovendo gli stessi ritenersi compresi in quello originario, come naturale sviluppo del medesimo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna S.C. al pagamento, in favore del Comune di Scafati e della controinteressata A.J.V., delle competenze, degli onorari e delle spese del presente giudizio, complessivamente liquidate in Euro 1.000,00 (mille/00) ciascuno, e così in Euro 2.000,00 (duemila/00) totali, oltre I. V. A. e C. N. A. P., come per legge.
Condanna S.C. al pagamento, in favore del verificatore nominato dal Tribunale, ing. N.M., del compenso per lo svolgimento dell’incarico, complessivamente liquidato in Euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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