Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. I sig.ri C. espongono in fatto di essere proprietari dell’edificio tavolarmente individuato dalla p.ed. 364, nel Comune di Pinzolo, denominato Maso Doss, nonché del terreno circostante individuato con le pp.ff. 3420 e 3411. Trattasi di un ex maso agricolo che, dopo la ristrutturazione eseguita negli anni settanta / ottanta del secolo scorso, è stato trasformato in un piccolo albergo di alta qualità ricettiva quale "hotel de charme".
Nel previgente piano regolatore dell’anno 2003 l’area circostante il maso era classificata "area agricola di interesse secondario", disciplinata dall’art. 35 delle n.t.a., mentre l’edificio era schedato come "edificio storico isolato (tipologia funzionale: rustico – baita)", di cui alla scheda n. 45, per il quale erano consentiti solo interventi di ristrutturazione edilizia.
2. Con deliberazione del Commissario ad acta n. 1, del 17.9.2008, è stata approvata in prima adozione la variante al piano regolatore del Comune di Pinzolo.
A seguito del deposito del provvedimento di prima adozione, in data 7.11.2008 i proprietari di Maso Doss hanno presentato un’osservazione, protocollata al n. 68, per chiedere il cambio della destinazione urbanistica della p.ed. 364 e delle circostanti pp.ff. 3420 e 3411, da area "agricola di interesse secondario" a "zona per attrezzature ricettive e alberghiera di nuova formazione". L’Amministrazione comunale ha accolto parzialmente la richiesta, ritenendo ammissibile un aumento volumetrico di 600 mc., con prescrizioni realizzative e paesaggistiche, e la costruzione di un volume totalmente interrato pari al 20% di quello fuori terra.
3. Gli interessati, con nota del 23.12.2009, hanno comunicato all’Amministrazione che ritenevano insufficiente l’incremento volumetrico consentito, a fronte della necessità di non meno di 1.300 mc. fuori terra e di 1.500 mc. interrati per rendere economicamente sostenibile la gestione dell’attività alberghiera.
In sede di adozione definitiva, di cui alla deliberazione n. 1 del 23.2.2010, il Commissario ad acta ha respinto la nuova osservazione non ritenendo ammissibili in un’area agricola indici volumetrici riferibili ad una zona alberghiera.
La Giunta provinciale, infine, ha approvato la variante in questione con la deliberazione n. 751 del 9 aprile 2010.
4. Con ricorso notificato in data 18 giugno 2010 e depositato presso la Segreteria del Tribunale il successivo giorno 29, i ricorrenti hanno impugnato i nominati provvedimenti di adozione e di approvazione della variante al piano regolatore, atti meglio specificati in epigrafe, chiedendone l’annullamento in parte qua con riferimento alla riportata disciplina prevista per la loro proprietà, e deducendo i seguenti motivi di diritto:
I – "eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifeste e carenza di motivazione, nonché violazione dei principi che disciplinano l’esame delle osservazioni presentate dai ricorrenti; eccesso di potere per travisamento della realtà e violazione dei principi che disciplinano la variante urbanistica e delle finalità perseguite dalla stessa", atteso che il pianificatore avrebbe consentito un modesto ampliamento per riconosciute "funzioni ricettive" ma lo avrebbe al contempo ristretto entro limiti del tutto insufficienti; da ciò si deduce la contraddittorietà sia della classificazione tipologica dell’edificio, che avrebbe dovuto essere mutata in edificio "produttivo" o "speciale", che della motivazione, che avrebbe concesso un aumento volumetrico entro limiti che però non consentirebbero la ristrutturazione ex novo della struttura ricettiva;
II – "eccesso di potere per illogicità manifesta, difetto di istruttoria e carenza di motivazione", perché l’ampliamento del maso non violerebbe il pregio paesaggistico – ambientale del sito ove è inserito;
III – "eccesso di potere per travisamento della realtà, perplessità e contraddittorietà della motivazione", posto che al Comune non sarebbe mai stato chiesto di costruire un albergo bensì di ampliare l’antico e pregiato maso;
IV – "eccesso di potere per travisamento della realtà e contraddittorietà della motivazione", in quanto il richiesto ampliamento non necessiterebbe di ulteriori opere di urbanizzazione;
V – "eccesso di potere per travisamento dei contenuti delle osservazioni presentate dai ricorrenti e per illogicità e contraddittorietà manifesta", atteso che non sarebbe necessario l’opposto studio di carattere generale sulle strategie dell’offerta turistica;
VI – "eccesso di potere e difetto di motivazione sotto diverso profilo; travisamento della realtà e violazione dell’art. 18 bis della l.p. 5.9.1991, n. 22", in quanto non sarebbe stata esaminata la loro proposta di "perequazione urbanistica".
5. Non si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate.
6. Alla pubblica udienza del 12 maggio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Con il ricorso in esame i sig.ri C. hanno impugnato le deliberazioni del Comune di Pinzolo di adozione della variante al piano regolatore generale, nonché la deliberazione della Giunta provinciale di approvazione di detta variante, chiedendone l’annullamento in parte qua. Viene contestato, in particolare, il mancato recepimento integrale delle osservazioni che avevano presentato nel corso del procedimento urbanistico ove, per l’edificio di loro proprietà, un vecchio maso ristrutturato, denominato Maso Doss, situato in zona agricola e adibito a funzioni ricettive, è stato consentito un limitato aumento volumetrico ma non la richiesta modificazione della destinazione urbanistica dell’area in "zona per attrezzature ricettive e alberghiera di nuova formazione".
2a. Emerge in punto di fatto dalla documentazione processuale e, in particolare, dalla relazione illustrativa che ha accompagnato il nuovo strumento urbanistico in prima adozione, nel mese di settembre 2008, che la variante è stata adottata per aggiornare la disciplina sulle case per vacanza, sulla residenza ordinaria e del settore commerciale; per adeguare le disposizioni al nuovo Piano urbanistico provinciale e al Piano generale di utilizzazione delle acque pubbliche; per l’adeguamento cartografico catastale con georeferenziazione della zonizzazione territoriale. Per il settore alberghiero, all’opposto, nella stessa relazione era stato precisato che tutte le richieste sarebbero state catalogate e oggetto di valutazione solo in occasione della revisione del piano regolatore.
2b. Risulta altresì che i ricorrenti, ancora prima del formale avvio del procedimento amministrativo di variante urbanistica, avevano comunicato all’Amministrazione comunale la loro intenzione di ampliare la piccola struttura alberghiera (la quale dispone di sole sei stanze da letto per un totale di dodici posti letto), realizzando "una nuova struttura alberghiera di elevatissima qualità in termine di dotazione di servizi, qualità gestionale oltre che per quanto riferito agli aspetti formali e tipologici". Di conseguenza, essi hanno chiesto che la destinazione urbanistica della zona fosse variata con una "classificazione strettamente alberghiera" e la possibilità di "demolizione e ricostruzione con ampliamento dell’attuale struttura" (cfr., nota datata 22.1.2008 – doc. n. 11).
Poche settimane dopo tale proposta è stata integrata con la specificazione che, a fronte del conseguimento di quanto richiesto, i fratelli C. sarebbero stati disponibili a cedere all’Amministrazione comunale alcuni terreni a titolo di "perequazione urbanistica", per un totale di 5.838 mq., da adibire a spazi pubblici, ricreativi, naturalistici e, in genere, per opere pubbliche (cfr., nota datata 28.2.2008 – doc. n. 12).
2c. In data 7.11.2008 i ricorrenti hanno riaffermato nel procedimento di variante urbanistica le osservazioni di rito. Dopo aver ricordato le proposte avanzate nei mesi precedenti, hanno formalizzato la richiesta che fosse modificata la scheda n. 45 che classificava l’edificio come "edificio storico isolato (tipologia funzionale: rustico – baita)", con possibilità di soli interventi di ristrutturazione, e che la destinazione urbanistica dell’area ove si trova Maso Doss, ed i terreni circostanti, fosse mutata da "area agricola di interesse secondario", disciplinata dall’art. 35 delle n.t.a., a "zona per attrezzature ricettive e alberghiera di nuova formazione". I richiedenti hanno al contempo esposto che la struttura necessitava di essere adeguata per quanto riguarda gli impianti antincendio, elettrico e di sicurezza, oltre che per l’accessibilità delle persone disabili. Hanno quindi manifestato l’intenzione di creare un centro benessere all’avanguardia; una struttura operativa e propositiva per la valorizzazione, il consumo e il commercio dei prodotti agricoli dell’azienda in attività; un’autorimessa sotterranea riscaldata.
2d. L’Amministrazione comunale ha accolto parzialmente la richiesta: dopo aver premesso che la "zona interessata è inserita in un contesto di alto pregio ambientale", ha specificato che "la destinazione alberghiera con alto indice volumetrico è incompatibile con tale zona". Ha poi ricordato che l’edificio è sottoposto a vincolo conservativo che ammette la sola ristrutturazione edilizia: da ciò, posto che è regolarmente adibito a funzioni ricettiva, ha ritenuto ammissibile un aumento volumetrico di 600 mc., con prescrizioni realizzative e paesaggistiche, oltre alla possibilità di edificare un volume totalmente interrato pari al 20% di quello fuori terra, in aderenza all’edificio e destinato a funzioni di servizio e pertinenziali.
2e. Dopo la seconda adozione della variante in esame che, pertanto, non risultava pienamente satisfattiva delle loro richieste, i sig.ri C. hanno presentato un’ulteriore osservazione evidenziando che "per poter rendere economicamente e funzionalmente sostenibile la gestione del Maso", l’edificio in essere avrebbe necessitato di un aumento volumetrico fuori terra di 1.300 mc. e di realizzare nella parte interrata circa 1.500 mc. Solo così si sarebbero potuto "realizzare otto o nove suite con i relativi servizi aventi dimensioni rispondenti alle nuove esigenze dei clienti, la riorganizzazione e la messa a norma degli spazi comuni, della sala ristorante e della sala lettura; per la zona interrata è ipotizzata la creazione di un centro benessere con i locali tecnologici e di servizio strettamente connessi… il tutto volto a ottenere una nuova struttura ricettiva di elevatissima qualità". Con l’occasione è stata ribadita la precedente proposta "perequativa" e specificato che una parte dei 1500 mc. interrati sarebbero stati "destinati alla trasformazione dei prodotti agricoli dell’azienda agricola Alte Quote".
2f. In sede di adozione definitiva della variante il Commissario ad acta ha respinto la richiesta, ribadendo l’alto pregio paesaggisticoambientale della zona con le conseguenti incompatibilità di un elevato incremento di carico urbanistico. Ha poi ricordato che la volumetria consentita è stata "contenuta per rendere compatibile l’intervento con l’edificio esistente, di un certo pregio". In definitiva, secondo l’Amministrazione comunale, "la definizione di strategie diverse nello sviluppo dell’offerta turistica del Comune, che possano prevedere strutture ricettive diverse da quelle tradizionali e consolidate", avrebbe richiesto "uno studio di carattere generale".
3a. Così correttamente riassunti gli antefatti della vicenda, il Collegio osserva che il ricorso è infondato.
Al riguardo occorre innanzitutto rammentare il consolidato orientamento della giurisprudenza amministrativa sui limiti della sindacabilità delle decisioni assunte in sede di pianificazione urbanistica, in cui la discrezionalità del pianificatore è molto ampia, salvi i consueti limiti estrinseci della legalità e razionalità (cfr., ex multis, T.R.G.A. Trento, 31.1.2011, n. 30; C.d.S., sez. IV, 18.6.2009, n. 4024 e la giurisprudenza ivi citata; sez. IV, 13.2.2009, n. 811); T.R.G.A. Trento, 17.1.2010, n. 1; C.d.S., sez. IV, 31.7.2009, n. 4847).
Proprio per il loro carattere ampiamente discrezionale le scelte urbanistiche non necessitano neppure di puntuale motivazione eccedente i criteri generali, di ordine tecnico – discrezionale, seguiti nell’impostazione del piano (cfr., C.d.S., sez. IV, 19.3.2009, n. 1652 e 12.3.2009, n. 1431).
Correlativamente, in capo ai privati interessati dalle previsioni di piano non si configura alcuna aspettativa qualificata alla destinazione edificatoria auspicata, ma soltanto un’aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero ad un’altrettanto generica attesa di reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell’immobile secondo i propri soggettivi intendimenti (cfr., C.d.S., sez. IV, 12.5.2010, n. 2843 e T.R.G.A. Trento, 9.9.2008, n. 227).
3b. Così sinteticamente ricordati i principi che governano il giudizio amministrativo nella materia di causa e rammentato che è rimesso alla discrezionalità dell’organo giudicante l’ordine con il quale intende procedere all’esame delle questioni sottoposte al suo esame (cfr., in termini, T.R.G.A. Trento, 26.2.2009, n. 65 e C.d.S., sez. V, 5.9.2006, n. 5108), emerge de plano che il terzo mezzo è infondato in fatto, posto che non corrisponde al vero che i fratelli C. "non hanno mai chiesto di costruire un albergo al posto del vecchio maso". Dalla documentazioni in atti risulta, al contrario, che essi hanno richiesto che sia cambiata la destinazione urbanistica in "zona per attrezzature ricettive e alberghiere" e che il vecchio maso potesse essere ampliato al fine di realizzare "una nuova struttura alberghiera di elevatissima qualità", conforme ai requisiti di cui alla legge provinciale n. 7 del 2002.
3b. Le censure di cui ai primi due motivi, che possono essere trattati congiuntamente, sono prive di pregio giuridico in quanto, nel caso di specie, il Comune, e per esso il commissario ad acta, a fronte della sopra riportata chiara richiesta dei ricorrenti, ha valutato attentamente le proposte degli stessi ed ha ritenuto, argomentando compiutamente in proposito, che la destinazione alberghiera fosse incompatibile con il contesto circostante, di "alto pregio paesaggistico ambientale", circostanza questa, peraltro, che non è smentita nemmeno dai ricorrenti. La stessa argomentazione è stata poi meglio ribadita in risposta alla seconda osservazione.
Il Collegio reputa che le ragioni opposte dall’Amministrazione comunale nell’esercizio della sua discrezionalità pianificatoria siano logiche ma soprattutto coerenti con l’impostazione generale della variante in esame, che aveva espressamente escluso interventi per il settore alberghiero circa i quali, nella relazione di accompagnamento, era stato indicato che sarebbero stati oggetto di valutazione e di sintetizzazione in occasione della revisione del P.R.G.
Risulta, quindi, con evidenza e chiarezza il motivo di non accoglimento delle richieste di parte ricorrente, costituito dall’intento, pienamente legittimo, di conservare all’area de qua le sue caratteristiche agricole.
3c. D’altra parte, l’atteggiamento ragionevole e ponderato dell’Amministrazione – in contrario a quanto edotto in ricorso – emerge con evidenza dal fatto che essa ha peraltro consentito un ampliamento di Maso Doss, seppure per 600 mc. fuori terra e per il 20% del volume massimo per la parte interrata, il tutto vincolato all’esistente destinazione d’uso ricettiva e conservando la struttura formale e tipologica dell’edificio.
A tal proposito, gli interessati sostengono che l’ampliamento concesso sarebbe del tutto insufficiente per trasformare l’antico maso agricolo attualmente adibito a piccola struttura ricettiva, "perla di charme", in una nuova struttura alberghiera di elevatissima qualità.
L’operato dell’Amministrazione, sul punto, non appare affatto contraddittorio, come lamentato dai ricorrenti, bensì denota, all’opposto, attenzione e comprensione verso le richieste presentate dai fratelli C. che, seppur ritenute non accoglibili nel loro contenuto stravolgente le caratteristiche di pregio ambientale dei luoghi, sono state ritenute meritevoli di tutela per la "riqualificazione funzionale", nella parte, cioè, in cui hanno chiesto di poter adeguare l’esistente struttura alle mutate normative in materia di sicurezza, rispetto delle barriere architettoniche, ed altro. Da ciò la conseguente, e logica, necessità di confermare la tipologia funzionale dell’edificio.
Pertanto, oltre a quanto già ricordato circa il principio generale dell’ampia discrezionalità che caratterizza le scelte di pianificazione urbanistica, e della natura di aspettativa generica del privato alle modalità di sfruttamento della destinazione di zona, senza alcuna posizione giuridica qualificata alla mutabilità di essa nei termini desiderati, è da osservare ulteriormente che il comportamento della P. A. è esente dalle ulteriori censure di eccesso di potere formulate da parte ricorrente, tenuto conto, come già detto, che le richieste degli interessati sono state accuratamente esaminate e ragionevolmente ritenute in contrasto con gli interessi generali posti a base della formazione della variante al piano regolatore.
4. Con i successivi due motivi di ricorso i deducenti contestano quanto opposto dal Commissario ad acta in sede di controdeduzioni circa le necessità che la richiesta destinazione alberghiera dell’area avrebbe comportato per la zona in questione: la realizzazione di opere di urbanizzazione primaria (quarto mezzo) e, prima ancora, uno studio di carattere generale sulle strutture ricettive nel Comune (quinto mezzo). Le riportate enunciazioni sarebbero assiomatiche, contraddittorie ed anche illegittime in quanto, in tal modo, il pianificatore si sarebbe sottratto alla verifica in concreto della loro richiesta.
Del tutto apodittiche, all’opposto, sono le argomentazioni dei ricorrenti, tenuto conto, da un lato, che la relazione di accompagnamento della variante aveva espressamente escluso nuovi interventi nel settore alberghiero, quale era quello richiesto dagli istanti e, sotto diverso profilo, che è urbanisticamente inconfutabile, anche in base ai principi generali della buona amministrazione del territorio, che le modificazioni essenziali della struttura esistente che sarebbero state perseguite dai ricorrenti avrebbero necessitato di una verifica circa l’idoneità delle esistenti opere di urbanizzazione primaria.
Anche in questo caso, in definitiva, la motivazione posta a fondamento delle argomentazioni opposte dall’Amministrazione comunale risulta congrua.
5. Infine, del tutto priva di pregio giuridico è l’ultima censura, posto che l’Autorità di pianificazione non era tenuta a corrispondere alla proposta dei ricorrenti (cessione di alcuni terreni a fronte del pieno accoglimento delle loro richieste), atecnicamente definita "perequativa", né a motivare il non accoglimento della stessa, in quanto la variante in esame non era stata redatta "secondo tecniche pianificatorie ispirate a principi di perequazione urbanistica", come consente l’art. 18 bis della l.p. 5.9.1991, n. 22.
6. In conclusione, per le argomentazioni sopra esposte il ricorso deve essere respinto.
Nulla occorre disporre per le spese del giudizio non essendosi costituite le Amministrazioni intimate.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 144 del 2010, lo respinge.
Nulla per le spese del giudizio.
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