Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
1. Il sig. P. espone in fatto che:
– con contratto di cessione d’azienda stipulato in data 29 gennaio 2008 avanti al notaio Franceschetti di Riva del Garda, atto rep n. 9949, rac. n. 3590, ha acquistato dal sig. N.P., al prezzo di Euro 25.000,00, l’azienda costituita dalla licenza n. 6 per l’esercizio di autonoleggio con conducente da piazza rilasciata al P. dal Comune di Riva del Garda in data 5 maggio 1992;
– il cedente aveva contestualmente garantito la piena proprietà, libertà e disponibilità del bene ceduto, nonché l’immunità da pesi, privilegi, sequestri e pignoramenti;
– il 31 gennaio seguente ha chiesto al Comune il rilascio in subingresso della predetta licenza, che è stata volturata dall’Amministrazione in data 22 aprile 2008;
– infine, il successivo 9 giugno, la Giunta comunale gli ha rilasciato la concessione di area pubblica, posteggio taxi, in subingresso a P. N..
Conseguentemente, il ricorrente allega di aver regolarmente esercitato il servizio di taxi, attività dalla quale trae il suo reddito.
2. Con provvedimento del 4 ottobre 2010, comunicatogli il successivo giorno 7, il Responsabile dell’U. O. attività economiche del Comune di Riva del Garda ha accertato la "nullità" del provvedimento comunale del 22 aprile 2008, con il quale era stata rilasciata al ricorrente la licenza di autonoleggio con conducente da piazza, sul presupposto che – a seguito della dichiarazione di perenzione del ricorso giurisdizionale n.r. 35 proposto dal cedente P. innanzi a questo Tribunale nell’anno 2006 – si sarebbe definitivamente consolidato un precedente provvedimento comunale, adottato il 15 dicembre 2005, e la cui efficacia era stata in via amministrativa sospesa il 19 aprile 2006, che aveva revocato la licenza al dante causa dell’istante sig. P..
3. Il provvedimento di revoca del 2005 era motivatamente supportato dal fatto che erano emerse nei confronti del sig. P. tre sentenze di condanna per i reati di violenza privata e di detenzione e cessione illecita di sostanze stupefacenti, nonché sul rilievo che il regolamento dell’attività di autonoleggio da piazza, nel testo vigente all’epoca dei fatti, prevedeva la revoca della licenza comunale "nel caso di condanna per qualsiasi reato previsto dal codice penale".
4. Con ricorso notificato in data 6.12.2010 e depositato il successivo giorno 24 dello stesso mese, il ricorrente ha impugnato il provvedimento che ha considerato nullo il rilascio nel 2008 della licenza di autonoleggio in subentro, esattamente citato in epigrafe, deducendo vari motivi di violazione di legge e di eccesso di potere.
In particolare:
– il ricorrente doveva ricevere comunicazione di avvio del procedimento, tenuto conto, tra l’altro, che al momento dell’acquisto della licenza di autonoleggio ignorava l’esistenza del contenzioso tra il Comune e il sig. P.;
– il ricorrente ha riproposto i motivi di illegittimità dedotti nel ricorso n.r. 35 del 2006 – peraltro dichiarato perento – con il quale il sig. P. aveva impugnato il provvedimento di revoca adottato dall’Amministrazione comunale il 15 dicembre 2005. Nello specifico, si assume che le condanne penali riportate dal sig. P., poste a fondamento della disposta revoca, non integrerebbero la fattispecie prevista dalla lettera d) dell’art. 25 del regolamento comunale per l’attività di autonoleggio da piazza vigente al tempo della commissione dei fatti addebitati al P..
5. Con ordinanza n. 5, adottata nella camera di consiglio di data 14 gennaio 2011, la domanda cautelare è stata accolta.
6. L’Amministrazione comunale intimata non si è costituita in giudizio.
7. In prossimità dell’udienza di discussione parte ricorrente ha presentato una memoria ulteriormente illustrativa della sua posizione.
8. Alla pubblica udienza del 12 maggio 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
1. Il ricorso è meritevole di accoglimento essendo fondato il primo motivo di ricorso con il quale è stato denunciato sia l’omessa comunicazione personale dell’avvio del procedimento, in violazione dell’art. 24 della l.p. 30.11.1992, n.23, sia difetto di istruttoria.
2. Il Collegio osserva che il provvedimento oggetto di impugnazione è stato emanato in esito ad un procedimento di secondo grado, aperto d’ufficio e culminato con un atto definitivo che ha ritenuto "nullo" il provvedimento di rilascio al ricorrente P. della licenza per l’esercizio di autonoleggio con conducente da piazza in subentro al sig. P..
Detto provvedimento è stato adottato senza che sia stata esperita la procedura partecipativa del privato ad effetti cognitivi e valutativi codificata dagli artt. 24, 25, 26 e 27 della menzionata legge provinciale sul procedimento amministrativo, applicabile anche all’attività amministrativa delle amministrazioni comunali (art. 1, comma 2, e art. 27).
3. A ciò, si aggiunga che la giurisprudenza è assolutamente concorde nell’affermare la doverosità – a pena di illegittimità – della previa comunicazione di avvio per tutti i procedimenti amministrativi di secondo grado – quale è quello in esame – i quali, riesaminando precedenti provvedimenti, possono essere particolarmente incisivi per le posizioni giuridiche e gli affidamenti ingenerati nei privati dall’atto di primo grado (cfr., C.d.S., sez. VI, 4.2.2010, n. 520 e sez. V, 16.6.2009, n. 3861).
4. Nel caso di specie, il provvedimento impugnato richiedeva l’esperimento di detto incombente procedurale per coinvolgere il diretto interessato nel procedimento di ritiro, onde consentirgli di esprimere il proprio punto di vista al fine di tutelare i suoi interessi, in un’ottica collaborativo – conoscitiva – valutativa. In particolare, come ha sottolineato il ricorrente, la sua mancata partecipazione al procedimento ha comportato che l’Amministrazione procedente non abbia valutato:
– che il provvedimento in esame non poteva essere qualificato "nullo" in quanto nel diritto amministrativo la nullità costituisce una forma specialissima di invalidità che si verifica nei soli, limitati e tassativi casi disciplinati dall’art. 21 septies della legge 7.8.1990, n. 241;
– che, di conseguenza, le tassative ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo devono intendersi quale numero chiuso (cfr., ex multis, C.d.S., sez. IV, 25.11.2008, n. 5809);
– che, all’opposto, nel diritto amministrativo la regola generale di invalidità del provvedimento è l’annullabilità (cfr., C.d.S., sez. VI, 28.2.2006, n. 891);
– che l’art. 21 nonies della legge 7.8.1990, n. 241, subordina l’annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo alla verifica della sussistenza di tre presupposti: l’esistenza di un pubblico interesse in tal senso; la circostanza che non sia trascorso un tempo irragionevole dall’adozione dell’atto da annullare e, infine, che siano opportunamente valutati l’interesse del destinatario e dei controinteressati;
– che lo stesso art. 21 nonies, al comma 2, prevede la possibilità della convalida, sussistendo ragioni d’interesse pubblico, egualmente da esercitarsi entro un termine ragionevole;
– che, pertanto, le disposizioni di cui all’art. 21 nonies sanciscono innanzitutto, quale presupposto dell’autotutela, la necessità di un concorrente interesse pubblico in stretta ed inderogabile connessione con il dovere di ripristino della legalità violata;
– che l’esercizio del potere discrezionale di autotutela trova poi un limite positivamente tracciato dal ragionevole termine per l’adozione della relativa statuizione;
– che, infine, sussiste l’obbligo di graduazione degli interessi in gioco; il che comporta, in primis, la definizione della soglia di quello pubblico all’annullamento, da porre successivamente a raffronto con quelli dei destinatari del provvedimento di autotutela e degli eventuali controinteressati (cfr., T.R.G.A. Trento, 16.12.2009, n. 305);
– che a ciò consegue che all’interesse del destinatario degli effetti del provvedimento di autotutela deve essere riconosciuto un valore direttamente proporzionale all’eventuale affidamento da lui riposto nel comportamento a suo tempo tenuto dall’Amministrazione procedente (cfr., in termini, C.d.S., sez. IV, 3.8.2010, n. 5112; principio risalente: cfr. CdS, sez. VI, 24.12.1982, n. 721).
5. In definitiva, nella vicenda di causa, che ha visto il ricorrente acquistare la licenza da autonoleggio nell’anno 2008 dal sig. P. il quale – a fronte di un prezzo pattuito di Euro 25.000,00 – aveva garantito la piena disponibilità del bene ceduto e che lo ha visto ottenere tempestivamente dall’Amministrazione i provvedimenti di sub ingresso nella titolarità di quella licenza e di voltura della concessione di area pubblica, senza l’apposizione di alcuna clausola impeditiva condizionata, era dunque indispensabile la partecipazione dell’interessato al procedimento attivato in sede di autotutela. Tanto gli avrebbe permesso sia di rappresentare la pienezza della sua posizione giuridica, qualificata e fondata su di uno stato di diritto concernente i provvedimenti a lui rilasciati dal Comune di Riva del Garda, sia di significare l’affidamento ingeneratogli da quegli atti e dal comportamento complessivo dell’Amministrazione comunale.
Questa, a sua volta, nell’esercizio della potestà di autotutela decisoria avrebbe conseguentemente dovuto rilevare non solo l’esistenza di un vizio nell’atto da rimuovere, ma anche individuare una effettiva e specifica ragione di interesse pubblico, che potesse consigliare l’adozione del provvedimento impugnato, nonché considerare che a causa del tempo trascorso dal rilascio degli atti a favore del sig. P. si era ingenerato in lui un più che legittimo affidamento in ordine alla regolarità del suo status di conducente da piazza. L’epilogo del ragionamento avrebbe dovuto tradursi in un giudizio di comparazione tra il riscontrato interesse pubblico alla rimozione dell’atto e quello antagonista del privato alla conservazione dei provvedimenti a lui favorevoli, all’esito del quale risultasse incontrovertibilmente la prevalenza del primo sul secondo.
6. In conclusione, il ricorso è fondato e, previo assorbimento delle questioni non espressamente esaminate, deve essere accolto con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.
Le spese seguono la soccombenza nella misura liquidata nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso n. 288 del 2010, lo accoglie.
Condanna il Comune di Riva del Garda al pagamento delle spese del giudizio a favore del ricorrente, che liquida in Euro 3.000,00 (tremila) (di cui Euro 2.500,00 per onorari ed Euro 500,00 per diritti), oltre alla rifusione del contributo unificato (ai sensi dell’art. 13, comma 6 bis, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115), ad I.V.A. e C.P.N.A. ed al 12,5% sull’importo degli onorari e dei diritti a titolo di spese generali.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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