Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La sig.ra A.M. è proprietaria della porzione immobiliare sita in Roma, largo Don Orione n. 10, int. 6.
In data 12.7.2005 la sig.ra M. segnalava alla polizia municipale un presunto abuso edilizio commesso dai condòmini sig.ri C.D.B. e L.D.L., con apertura di una finestra sul muro perimetrale del condominio.
Il 13.9.2006 agenti della polizia municipale hanno effettuato un sopralluogo per verificare le circostanza denunciate dalla sig.ra M.;in tale occasione i sig.ri D.B. e D.L. hanno esibito la d.i.a. protocollata il 5.7.2005 con il n. 38171 presso l’Ufficio tecnico del Municipio IX.
Il 6.12.2006 l’Amministrazione municipale, ha disposto l’annullamento in sede di autotutela del provvedimento di assenso tacito alla d.i.a. del 5.7.2005 (determina dirigenziale n. 2768/2006); peraltro il 7.3.2007, a seguito di memorie presentate dai sig.ri D.B. e D.L., lo stesso Municipio ha disposto la rimozione dell’atto di annullamento d’ufficio (d.d. n. 584/2007), considerato che il 18.1.2007 la sig.ra D.L. aveva presentato una nuova d.i.a. (n. prot. 4125).
A seguito di ulteriori esposti della sig.ra Marungiu, l’Amministrazione municipale ha adottato una motivata comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela delle d.i.a. nn. 38171/2005 e 4125/2007), con d.d. 1.12.2008 n. 2771.
Tuttavia il provvedimento di annullamento d’ufficio non è stato adottato dall’Amministrazione, più volte all’uopo richiesta ufficialmente dalla sig.ra M., la quale presenta ricorso a questo Tribunale per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio. Chiede, altresì, il risarcimento dei danni.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione di Roma capitale, già Comune di Roma, la quale eccepisce l’irricevibilità del ricorso in quanto tardivo e la sua inammissibilità
L’Amministrazione resistente sostiene che il ricorso è stato presentato oltre il termine di cui all’art. 31 del codice del processo amministrativo e che comunque il procedimento di autotutela è stato concluso da nota a carattere provvedimentale in data 16.4.2009, con la quale il dirigente dell’Unità Operativa Tecnica del Municipio IX ha comunicato di non dar seguito all’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio di cui alla d.d. n. 2771/2008. Sotto altro profilo l’Amministrazione eccepisce inammissibilità del gravame non sussistendo obbligo di provvedere in ordine alle procedure di autotutela.
Con memoria conclusionale la ricorrente controdeduce alle eccezioni di parte avversa e conferma le proprie richieste.
Il ricorso passa in decisione alla camera di consiglio del 31 marzo 2011.
Motivi della decisione
Il procedimento per l’annullamento d’ufficio delle autorizzazioni tacite conseguenti alle d.i.a. nn. 38171/2005 e 4125/2007 presentate dai sig.ri D.B. e D.L. è stato avviato con la determinazione dirigenziale 1.12.2008 n. 2771 del dirigente dell’Unità Operativa Tecnica del Municipio IX, comunicata agli interessati ai sensi dell’art. 7 della legge 7.8.1990 n. 241.
Con nota n. prot. 23666 del 16.4.2009 trasmessa alla sig.ra D.L. il nuovo dirigente dell’U.O.T. ha manifestato di non condividere le conclusioni del suo predecessore e ha ritenuto di non dover dare seguito al procedimento di autotutela avverso le d.i.a. del 2005 e del 2007. In effetti, come rileva la difesa dell’Amministrazione resistente, la comunicazione contiene disposizioni a esito provvedimentale, benché non assunta con lo stesso strumento della determinazione dirigenziale che aveva dato l’avvio al procedimento per l’annullamento d’ufficio delle d.i.a. Essa non soltanto determina l’arresto del procedimento di autotutela, ma ne dispone la chiusura alla stregua del riconoscimento della legittimità dei lavori in d.i.a.
Peraltro, il successivo funzionario dirigente l’U.O.T. ha disposto la riapertura del procedimento il 24.12.2009, data nella quale ha inoltrato all’Avvocatura del Comune di Roma una formale richiesta di parere in ordine sia alla sostenibilità e alla correttezza delle motivazioni espresse nella nota U.O.T. n. 23666 del 16.4.2009, sia all’esaustività dell’espressione, in essa contenuta, dell’intendimento di non dare seguito all’avvio del procedimento di annullamento d’ufficio. L’Avvocatura ha risposto rimettendo agli organi di amministrazione attiva la scelta di valutare il merito della questione sostanziale, attinente alla sfera di gestione degli interessi curati dall’autorità locale; peraltro ha esposto alcune considerazioni d’interpretazione normativa e ha concluso che compete all’Amministrazione, in possesso della documentazione allegata alle denunce d’inizio attività, esaminare e accertare la sussistenza dei requisiti dichiarati, nonché l’esistenza di diritti di terzi sul bene, e che essa conserva la potestà di inibire i lavori ovvero di sanzionare le opere previo ricorso agli strumenti di autotutela, ove spirati i termini per l’esercizio dei poteri inibitori.
Sul secondo quesito, se sia possibile ritenere esaustiva la nota del 16.4.2009 nella parte in cui afferma di non dover dar corso al procedimento di autotutela aperto dalla d.d. n. 2771/2008, l’Avvocatura ha risposto, interpretando l’art. 2, 1° comma, della L. n. 241/1990, di ritenere che è necessaria un’espressa determinazione dirigenziale per concludere il procedimento.
Benché sembri eccessivamente formalistico l’approccio ermeneutico che ancori alla definizione di "provvedimento espresso" conclusivo dell’iter procedimentale, di cui al citato art. 2, 1° comma, della L. n. 241/1990, l’idea di una rigida qualificazione in preambolo dello strumento di chiusura (non essendovi ostacoli di ordine logico a ritenere che la volontà sostanziale dell’amministrazione, in questo senso, possa trovare moduli espressivi non necessariamente vincolati a formule e a formalità determinate, purché chiari e inequivocabili negli assunti), occorre tuttavia considerare che se il procedimento di autotutela aperto dalla d.d. n. 2771/2008 può considerarsi concluso dalla volontà espressa nella nota del 16.4.2009 dell’allora dirigente dell’U.O.T. (non è irrilevante considerare che entrambi gli atti sono stati comunicati ai sig.ri D.B. e D.L., presentatori delle d.i.a. oggetto della verifica avviata con l’apertura del procedimento di autotutela, del quale la d.d. n. 2771/2008 concreta l’atto di comunicazione dell’avvio e la nota del 16.4.2009 la comunicazione della chiusura), peraltro la richiesta del parere all’Avvocatura comunale, effettuata dal nuovo dirigente U.O.T. il 24.12.2009, palesa l’intenzione di riprendere il discorso, dubitando della validità e dell’opportunità della posizione assunta dal predecessore.
Dunque è ragionevole affermare che il procedimento di verifica in autotutela sulle d.i.a. dei sig.ri D.B. e D.L., chiuso il 16.4.2009, è riaperto il 24.12.2009 con la richiesta all’Avvocatura comunale di parere interpretativo.
Orbene, ai sensi dell’art. 9 del vigente regolamento del procedimento edilizio del Comune di Roma, il termine per la conclusione del procedimento, qualora non specificamente definito, deve intendersi non superiore a sessanta giorni e non è comprensivo dei tempi necessari per l’acquisizione di pareri obbligatori e di valutazioni tecniche di organi o enti esterni al Comune. Pertanto per definire il dies a quo per il periodo di valenza istruttoria del procedimento di verifica sulle d.i.a. riaperto il 24.12.2009 occorre considerare il momento in cui il parere dell’Avvocatura, in tale data richiesto, è pervenuto a protocollo presso il Municipio IX, ossia il 23.2.2010, decorrendo da tale momento il termine di sessanta giorni per concludere il nuovo procedimento di verifica in autotutela avviato. Alla stregua delle ragioni esposte nel parere dell’Avvocatura e dell’obbligo di concludere i procedimenti amministrativi aperti, espresso dall’art. 2 della legge n. 241/1990, l’Amministrazione è infatti tenuta a determinarsi previo esercizio dei poteri di valutazione e verifica indicati dall’Avvocatura stessa, decidendo se confermare la valutazione di legittimità dei lavori in d.i.a. contenuta nella nota del 16.4.2009 oppure, in caso di accertamento negativo, di far uso delle proprie potestà inibitorie e sanzionatorie.
Il termine annuale per la proposizione del ricorso avverso l’inerzia dell’amministrazione – ai sensi dell’art. 31del nuovo codice del processo amministrativo – decorre, in fattispecie, dalla data entro la quale il procedimento avrebbe dovuto concludersi, non considerando – a termini dell’art. 9 del citato regolamento comunale – i tempi necessari per l’acquisizione del richiesto parere dell’Avvocatura comunale. Tale termine decorre, dunque, dopo il sessantesimo giorno dal 23.2.2010. Consegue che il ricorso avverso il silenzio dell’Amministrazione, notificato alla stessa il 30.1.2011, è tempestivo.
Il gravame è stato preceduto da rituali inviti a provvedere, di cui gli ultimi del 15 e del 16 febbraio 2010. Esso risulta fornito, dunque, dei necessari requisiti di ammissibilità, alla valenza dei quali non è di ostacolo la decisione dirigenziale del 16.4.2009 di chiusura del procedimento in autotutela avviato con d.d. n. 2771/2008, giacché la successiva nota del 24.12.2009 riapre un nuovo e analogo procedimento di verifica, riguardo al quale sono definite le contestazioni di legittimità del silenzio degli organi responsabili per l’istruttoria.
Sotto altro profilo il Collegio osserva che il principio secondo cui le manifestazioni di esercizio della potestà di autotutela sono accompagnate da ampia discrezionalità, tale da escludere l’esistenza di un obbligo ad avviare il relativo procedimento, non ha rilevanza nel caso di procedimenti di verifica aperti (in tal senso T.A.R. Campania, Salerno, II, 20.1.2003 n. 24), laddove invece l’obbligo di concluderli è qualificato dall’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990, norma che, insieme con l’art. 31, comma 9, della legge n. 1150/1942 (nel testo modificato dall’art. 10 della legge n. 76571967), attribuisce una posizione differenziata d’interesse che legittima l’azione giurisdizionale di quanti sono in stabile collegamento con il territorio interessato da ipotetici abusi edilizi (come i proprietari confinanti con l’area), al fine di ottenere misure riparatorie.
All’accertamento dell’ammissibilità del ricorso contro l’inerzia dell’Amministrazione municipale nel procedimento di verifica a fini di autotutela, già attivato e in fieri, segue la valutazione della sua fondatezza.
Dopo aver ricevuto il parere dell’Avvocatura comunale, in data 23.2.2010, l’Amministrazione non ha dato seguito all’avviato procedimento di verifica, benché sollecitata dall’attuale ricorrente e, il 24.6.2010, dal difensore civico. Poiché sono decorsi molti mesi ed è stato abbondantemente superato il termine per la conclusione della procedura, ai sensi dell’art. 9 del richiamato regolamento comunale, occorre concludere con giudizio di inadempienza riguardo all’obbligo di cui all’art. 2 della legge n. 241/1990.
Pertanto il Collegio ritiene di dover ordinare al Comune di Roma (Municipio IX) di definire il procedimento in atto per la verifica di regolarità delle d.i.a. presentate dai sig.ri D.B. e D.L., con provvedimento finale da far seguire ai necessari accertamenti.
In caso di esito conforme alle istanze della ricorrente, le doverose misure sanzionatorie e di ripristino dello stato dei luoghi costituiranno adeguata formula riparatoria, mentre non emergono danni patrimoniali risarcibili.
Sussistono giusti motivi per compensare le spese del giudizio tra le parti costituite.
P.Q.M.
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e nei limiti di cui a parte motiva.
Per l’effetto, ordina al Comune di Roma (Municipio IX) del Comune di Roma, Ufficio e Organi competenti, di concludere il procedimento di verifica in autotutela delle dichiarazioni d’inizio di attività edificatoria presentate dai sig.ri C.D.B. e L.D.L. il 5.7.2005 e il 18.1.2007 e protocollate agli atti del Municipio.
Compensa le spese del giudizio tra le parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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