Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con bando di gara pubblicato sulla GUCE, A.D.R. s.p.a. (di seguito: ADR) avviava una procedura ristretta in modalità telematica per il "servizio biennale di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction) negli aeroporti "L. Da Vinci" di Fiumicino e "G.B. Pastine" di Ciampino", per un periodo di 24 mesi e per l’importo complessivo massimo a base di gara pari ad euro 1.500.000. L’aggiudicazione del servizio era prevista all’offerta economicamente più vantaggiosa, con attribuzione all’elemento tecnico di massimo 25 punti e all’elemento economico di massimo 75.
Il bando di gara prevedeva quale condizione di partecipazione, a pena di esclusione, che ciascuna impresa producesse una "dichiarazione sottoscritta digitalmente dal legale rappresentante con poteri dell’impresa attestante l’importo globale fatturato e l’importo relativo a servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction) realizzata negli ultimi tre esercizi; l’ importo relativo a tali servizi dovrà risultare, per ciascun esercizio, non inferiore a 2.500.000,00 euro" (punto III.2.2. del Bando).
Esaminate le domande di partecipazione pervenute, ADR invitava a presentare offerta tre concorrenti, vale a dire l’ATI C.R.&.A. s.r.l./Ipsos s.r.l, odierna ricorrente, l’ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a., odierna controinteressata, e un terzo operatore economico, successivamente escluso.
Risultata aggiudicataria l’ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a., con nota prot. A 009443 del 16 dicembre 2010 ADR comunicava all’ATI ricorrente che: "… a seguito dell’apertura delle offerte pervenute nell’ambito della procedura di gara per l’affidamento del servizio in oggetto, codesta costituenda A.T.I. è risultata seconda classificata con un punteggio complessivo pari a 87,785 ed un ribasso del 27.5% che determina un importo "a corpo" biennale pari a euro 1.114.500,00. Si evidenzia che l’efficacia dell’aggiudicazione definitiva, disposta a favore della costituenda A.T.I. P. s.r.l/Istituto P. S.p.a., risultata miglior offerente con un punteggio complessivo pari a 91,660 ed un ribasso del 30.7% che determina un importo "a corpo" biennale pari a euro 1.039.500,00, è subordinata all’effettuazione di tutti gli accertamenti di legge. Ai sensi dell’art. 79 c. 5 ter del D.lgs. 163/2006 e s.m. ed i. la data di scadenza del termine dilatorio per la stipula del contratto è fissata a trentacinque giorni dalla data della presente comunicazione…".
Dai documenti acquisiti a seguito di accesso agli atti, effettuato dalla impresa seconda classificata in data 23 dicembre 2010, emergeva che l’ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a. aveva indicato, tra i servizi di qualificazione economicafinanziaria, il servizio espletato per l’Ufficio Italiano Cambi – Banca d’Italia, servizio che, secondo l’assunto della suddetta impresa, non attiene al monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction) bensì alla diversa attività di "indagine statistica sul turismo internazionale dell’Italia" con specifico riguardo alla quantificazione delle spese di viaggio per la Bilancia dei Pagamenti dell’Italia.
Con nota del 28.12.2010, pertanto, l’impresa evidenziava al referente di ADR la insussistenza in capo alla costituenda ATI aggiudicataria dei requisiti di capacità economicofinanziaria richiesti dal bando, ai fini della partecipazione alla gara, a pena di esclusione.
Con nota del 14 gennaio 2011 la Stazione Appaltante comunicava che non poteva aderire alle considerazioni svolte dalla ricorrente in quanto: "il bando di gara prevedeva che tale fatturato fosse stato raggiunto non in via esclusiva attraverso l’avvenuta esecuzione di attività di monitoraggio della qualità percepita (customer satisfaction) ma anche attraverso quella, essenzialmente di natura statistica, di monitoraggio della qualità erogata".
Con il ricorso in epigrafe, come integrato da successivi motivi aggiunti del 12 marzo 2011, la società C.R.&.A. s.r.l., in proprio e come mandataria del costituendo raggruppamento con Ipsos s.r.l., ha impugnato, per chiederne l’annullamento, l’aggiudicazione e tutti gli atti della procedura de qua, ivi compreso, occorrendo, "il bando di gara nella parte in cui, al punto III.2.2., in tema di capacità economica e finanziaria richiesta per la partecipazione richiesta dal punto a), dovesse interpretarsi nel senso di richiedere alternativamente, e non cumulativamente, il possesso del fatturato non inferiore, per ciascun anno, ad euro 2.500.000,00 annui per servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita realizzato negli ultimi tre esercizi".
Questi i motivi di gravame proposti:
1) violazione degli artt. l0, 11, 41 e 48 del d.lgs. n.163/2006; violazione e falsa applicazione del punto III.2.2. del bando di gara; insussistenza dei requisiti minimi di partecipazione previsti dalla lex specialis; mancata capacita economicofinanziaria; eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento, erroneità dei presupposti, disparità di trattamento;
2) violazione degli artt. 2, 11, 12 e 41 del d.lgs n.163/2006; violazione dei principi comunitari in tema di appalti pubblici; eccesso di potere per disparità di trattamento.
Si è costituita ADR per resistere al ricorso in epigrafe, pregiudizialmente eccependo la improcedibilità (recte: la irricevibilità) del gravame per tardività e, nel merito, chiedendone il rigetto siccome infondato.
Si è costituita altresì la controinteressata P. s.r.l., in proprio e quale mandataria dell’ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a., che ha pregiudizialmente eccepito sia la tardività del ricorso, sia l’inammissibilità dello stesso relativamente alla impugnazione del bando; nel merito ha chiesto il rigetto del gravame siccome infondato; in via cautelativa, ha proposto impugnazione incidentale per l’ipotesi di accoglimento della tesi interpretativa della ricorrente in merito al punto III.2.2. del bando di gara.
Con ordinanza istruttoria n. 1358/2011 del 10 febbraio 2011, questa Sezione ordinava ad ADR la produzione di copia della documentazione depositata dalla controinteressata per dimostrare il possesso dello specifico requisito del fatturato negli anni 2007, 2008 e 2009 relativamente al servizio "Indagine statistica sul turismo internazionale dell’Italia", reso a U.I.C. – Banca d’Italia.
Successivamente, con ordinanza collegiale n. 915/2011 del 10 marzo 2011, la Sezione sospendeva i provvedimenti impugnati sulla base della seguente motivazione: "Ritenuto di disattendere l’eccezione di improcedibilità (recte: irricevibilità) del ricorso, sollevata sia dalla Amministrazione resistente che dalla controinteressata in relazione alla notificazione del gravame avvenuta in data 17.1.2011, in quanto il termine per la notificazione medesima, che scadeva nel giorno di sabato, 15 gennaio, a norma dell’art. 52, commi 3 e 5, del c.p.a., doveva intendersi prorogato di diritto al successivo lunedì 17; Considerato, ad un sommario esame del ricorso, che le censure in esso svolte, per contestare la legittimità dell’ammissione dell’ATI aggiudicataria alla gara in controversia, presentano apprezzabili profili di fumus boni juris, avuto riguardo alla circostanza che la suddetta associazione temporanea indicava, tra i servizi di qualificazione economicofinanziaria, un servizio in precedenza espletato per UICBanca d’Italia, attinente all’attività d’"indagine statistica sul turismo internazionale dell’Italia", finalizzata alla quantificazione delle spese di viaggio per la Bilancia dei Pagamenti dell’Italia, e non già, come richiesto dal bando di gara, ad un servizio di "monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita".
Alla Pubblica Udienza del 5 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Il Collegio ha già scrutinato, nella fase cautelare del presente giudizio, l’eccezione di tardività del ricorso – sollevata sia dalla Amministrazione resistente che dalla controinteressata in relazione alla notificazione del gravame avvenuta in data 17.1.2011 – respingendola con ordinanza n. 915/2011 del 10 marzo 2011; nella specie, infatti, è stato considerato che il termine per la notificazione del ricorso, che scadeva nel giorno di sabato, 15 gennaio, a norma dell’art. 52, commi 3 e 5, del c.p.a., doveva intendersi prorogato di diritto al successivo lunedì 17, e pertanto il ricorso era stato tempestivamente notificato.
Passando all’esame del merito, con il primo motivo la ricorrente contesta il possesso da parte dell’ATI aggiudicataria dei requisiti di capacità economica e finanziaria richiesti dal bando di gara.
Tra le condizioni di partecipazione, al punto III.2.2. detto bando prevedeva che, per la dimostrazione della capacità economica e finanziaria, "ciascuna impresa singola, raggruppata o consorziata di consorzio ordinario di concorrenti dovrà produrre, a pena di esclusione, contestualmente alla domanda di partecipazione:
a) Dichiarazione sottoscritta digitalmente dal legale rappresentante con poteri di impresa attestante l’importo globale fatturato e l’importo relativo a servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction) realizzati negli ultimi 3 esercizi; l’importo relativo a tali servizi dovrà risultare, per ciascun esercizio, non inferiore a 2.500.000,00 euro;….".
La medesima disposizione del bando di gara precisava ancora che: "In caso di riunione di imprese ai sensi dell’art. 34 del DLgs. 163706, la mandataria ovvero una consorziata dovrà possedere il requisito di cui al punto III.2.2a) almeno per il 60%; la restante quota del suddetto requisito dovrà essere posseduta cumulativamente dalle mandanti o dalle altre consorziate del consorzio ordinario di concorrenti, ognuna almeno nella misura del 20% del requisito globale. Ciascun concorrente, singolo o raggruppato, ai fini dell’attestazione del requisito sopra richiesto, può far valere, se necessario, le capacità di altri soggetti, indipendentemente dalla natura giuridica del legame con essi; in tal caso egli dovrà produrre, a pena di esclusione, contestualmente alla domanda di partecipazione, le dichiarazioni ed i documenti, suoi e dell’impresa ausiliaria, indicati dall’art. 49 del D.Lgs 163/2006."
Per poter partecipare alla gara risultava quindi necessario aver conseguito un fatturato annuo, relativo allo specifico servizio di monitoraggio della "qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction)", non inferiore a 2.500.000,00 euro; qualora la partecipazione alla gara fosse avvenuta sotto forma di consorzio o raggruppamento, detta capacità finanziaria doveva essere posseduta per almeno il 60% da parte della mandataria o da una consorziata e la restante quota, cumulativamente, dalle altre parti.
Orbene, la ricorrente rappresenta che, sulla base di quanto emerso a seguito dell’accesso agli atti della procedura di gara, la P. S.r.l., mandataria dell’ATI di massima partecipazione concorsuale, in sede di presentazione della documentazione relativa alla capacità economicofinanziaria, dichiarava di aver realizzato nell’ultimo triennio un fatturato pari ad Euro 14.459.764, precisando che: "l’importo relativo a servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction) realizzati negli ultimi 3 (tre) esercizi risulta per ciascun esercizio non inferiore all’80% di euro 2.500.000"; a tal fine, la P. s.r.l. produceva, per gli anni di riferimento, il lavoro espletato per l’Ufficio Italiano Cambi presso la Banca d’Italia, consistente nella "Indagine statistica sul turismo internazionale d’Italia".
Detta attività, che aveva prodotto per la odierna controinteressata un fatturato complessivo pari ad euro 6.231.000, veniva posta a base del calcolo per il raggiungimento dell’80% dell’importo complessivo annuo di 2.500.000 euro, richiesto a pena di esclusione dal bando, relativamente a servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction).
Tuttavia, a dire della odierna deducente, tale tipo di attività svolta per l’Ufficio Italiano Cambi non avrebbe potuto formare oggetto di computo per il raggiungimento del fatturato in contestazione, trattandosi di un’attività di indagine statistica, non costituente monitoraggio della qualità percepita (customer satisfaction) né della qualità erogata.
In considerazione di ciò, la Commissione di gara avrebbe dovuto escludere dalla gara l’ATI controinteressata, in quanto non in possesso dei requisiti previsti dal bando a pena di esclusione: difatti il mancato computo del fatturato relativo all’attività svolta dalla P. s.r.l. per l’Ufficio Italiano Cambi, impediva il raggiungimento non solo della quota pari all’80% del complessivo importo annuo di euro 2.500.00,00, ma anche della quota minima che doveva essere posseduta dalla mandataria, pari al 60% del suddetto importo annuo.
La mancata esclusione dalla procedura di gara dell’ATI controinteressata, pertanto, avrebbe determinato l’illegittimità di tutti gli atti della procedura impugnati.
Il Collegio ritiene che siano condivisibili le censure svolte dalla ricorrente, mentre sono da disattendere i pareri ex adverso prodotti in giudizio, rispettivamente, dalla stazione appaltante e dalla odierna controinteressata.
In particolare, ADR ha depositato una nota redatta dal Presidente della Commissione di gara nella quale, sul presupposto che l’attività di rilevazione effettuata dalla P. per conto dell’UIC comprendesse sia il monitoraggio della qualità erogata sia il monitoraggio della qualità percepita, si conclude nel senso "che il servizio erogato dal P. a favore dell’U.I.C. – Banca d’Italia possa essere certamente assimilato ad un servizio analogo a quello oggetto della gara di ADR, nel senso indicato dal bando di gara di ADR stessa, e che, pertanto, non sussista alcuna valida ragione per escludere per tale motivo l’ATI P. – Istituto P. dalla gara stessa".
La controinteressata invece ha prodotto una perizia, a firma del Prof. Mannheimer, nella quale sono stati presi in considerazione, in particolare, due dei questionari predisposti dalla P. per l’UIC, nei quali una serie di domande avrebbe la formulazione tipica delle ricerche sulla customer satisfaction.
Sulla questione sollevata con il primo motivo di ricorso, va preliminarmente considerato che le prescrizioni del bando della gara in controversia erano chiare nel descrivere ciò che si richiedeva ai fini della qualificazione per la partecipazione alla gara e l’aggiudicazione del relativo servizio.
Al punto III.2.2. detto bando prevedeva che, per la dimostrazione della capacità economica e finanziaria, ciascuna impresa singola, raggruppata o consorziata di consorzio ordinario di concorrenti doveva produrre, a pena di esclusione, contestualmente alla domanda di partecipazione, una dichiarazione attestante l’importo globale fatturato e l’importo relativo a servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita (customer satisfaction) realizzati negli ultimi 3 esercizi, aggiungendo che " l’importo relativo a tali servizi dovrà risultare, per ciascun esercizio, non inferiore a 2.500.000,00 euro;….".
Il bando era pertanto chiaro nel richiedere che si dimostrasse la capacità economicofinanziaria relativamente ad entrambi i servizi, della qualità erogata e della qualità percepita, anche disgiuntamente prestati ma – ai fini del possesso del requisito in esame – congiuntamente considerati, e pertanto il fatturato relativo all’uno e all’altro servizio era computabile cumulativamente, come dimostrano sia la costruzione della frase – che distingue i servizi di monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita – sia l’uso della congiunzione copulativa affermativa "e" in luogo della disgiuntiva "o", sia la prescrizione secondo cui "l’importo relativo a tali servizi dovrà risultare, per ciascun esercizio, non inferiore a 2.500.000,00 euro"; ne discende che il fatturato da indicare a dimostrazione del requisito della capacità economica e finanziaria dell’impresa, doveva essere riferito ad entrambi i servizi oggetto dell’appalto.
Così individuato il significato della prescrizione di cui al punto III.2.2 del bando, risulta innanzitutto precisato il petitum del presente giudizio, nel senso di non ricomprendervi anche la domanda di annullamento della prescrizione in parola formulata in via subordinata dalla ricorrente, in quanto la interpretazione prospettata dalla odierna deducente è conforme a quella seguita dal Collegio.
In secondo luogo, in merito alle censure svolte col primo mezzo, va rilevato che l’ATI controinteressata indicava, tra i servizi di qualificazione economicofinanziaria, un servizio in precedenza espletato per UIC – Banca d’Italia, attinente all’attività d’"indagine statistica sul turismo internazionale dell’Italia", finalizzata alla quantificazione delle spese di viaggio per la Bilancia dei Pagamenti dell’Italia, e non già, come richiesto dal bando di gara, ad un servizio di "monitoraggio della qualità erogata e della qualità percepita". E invero, tenuto conto che le indagini di monitoraggio della qualità erogata sono indagini statistiche in cui si osservano processi di erogazione di un servizio con l’obiettivo di verificare la rispondenza del servizio erogato agli standards di qualità previsti dall’azienda, per una valutazione di efficienza del servizio erogato, mentre le indagini di monitoraggio della qualità percepita sono indagini statistiche in cui si osservano processi di erogazione di un servizio con l’obiettivo di verificare la soddisfazione dell’utente, e quindi mirano ad una valutazione di efficacia (dei costi) del servizio, è agevole considerare che l’attività fornita per l’Ufficio Italiano Cambi – Banca d’Italia, risultando in un insieme di "Indagini Statistiche Campionarie sulle spese dei viaggiatori internazionali, in entrata e in uscita, dall’Italia", non realizzava né l’una né l’altra forma di monitoraggio della qualità, sostanziandosi piuttosto in una rilevazione di dati quantitativi relativi a fenomeni legati ai viaggi internazionali.
Tale conclusione è di immediata evidenza dalla lettura delle fonti che disciplinavano lo svolgimento del servizio in questione.
Difatti, nel Capitolato Tecnico dell’Appalto per l’affidamento di un’indagine statistica sul turismo internazionale dell’Italia (punto 1), come riprodotto nel Contratto stipulato dalla P. s.r.l con l’Ufficio Italiano dei Cambi (art. 1), è indicato chiaramente che "L’indagine avrà per oggetto preminente la rilevazione delle spese sostenute dai viaggiatori internazionali (nel seguito "viaggiatori"), in ingresso o in uscita dall’Italia, ai fini della compilazione delle voci "Viaggi" e "Trasporti – passeggeri" della bilancia dei pagamenti dell’Italia, secondo le regole definite dal Fondo Monetario Internazionale nel "Balance of Payments Manual’ (V edizione, 1993). Pertanto, l’universo di riferimento dell’indagine è costituito dalla popolazione dei viaggiatori. L’indagine, inoltre, raccoglierà informazioni sul trasporto internazionale stradale di merci". Si trattava quindi, a tutta evidenza, di una indagine campionaria avente ad oggetto la rilevazione delle spese sostenute dai viaggiatori internazionali, e precisamente, a norma del punto 3 del Capitolato tecnico e dell’art. 3 del Contratto:
a) valore dei beni e servizi acquisiti e/o fruiti dal viaggiatore durante il soggiorno nel paese visitato, ivi incluso il trasporto all’interno del/i paese/i oggetto del viaggio;
b) valore dei servizi di trasporto internazionale.
Giova altresì considerare che, a norma del punto 6 del Capitolato tecnico e dell’art. 6 del Contratto, "l’indagine campionaria dovrà essere condotta per mezzo di "conteggi semplici", di "conteggi qualificati" e di interviste "face to face". I conteggi semplici e i conteggi qualificati hanno come obiettivo la determinazione dell’universo di riferimento. I conteggi semplici consistono nell’attività di enumerazione dei soggetti che attraversano le frontiere dell’Italia (…) I conteggi qualificati… consistono nella definizione di alcune caratteristiche di base dei viaggiatori (…) Le interviste sono condotte per la rilevazione delle variabili oggetto dell’indagine. Gli attributi, differenziati per residenza del viaggiatore, da rilevare tramite le interviste, sono riportati nell’Allegato A2".
E nell’Allegato A2 gli attributi da rilevare, differenziati per i viaggiatori residenti in Italia e per i viaggiatori residenti all’estero, erano distribuiti in sette voci, a loro volta dettagliate in subvoci, quali: A. caratteristiche dell’intervista; B. caratteristiche del viaggiatore; C. caratteristiche del viaggio; D. spese sostenute per viaggi "inclusive"; E. spese sostenute per viaggi "non inclusive"; F. opinioni sul paese visitato; G. motivo della vacanza.
Se ne ricava che oggetto dell’indagine statistica era, in via precipua, non già la rilevazione di dati legati alla percezione soggettiva della qualità del servizio considerato da parte dell’utenza, bensì la oggettiva rilevazione di dati meramente quantitativi legati a valori economici, vale a dire le spese di viaggio distribuite in un universo di riferimento, quale il collettivo statistico dei viaggiatori internazionali individuati dalla normativa in esame e definiti secondo alcune caratteristiche di base.
Tale conclusione è, d’altra parte, pienamente coerente con i contenuti e gli obiettivi della normativa sovranazionale (Balance of Payments Manual of the International Monetary Fund, 1993), richiamata nel Capitolato Tecnico e nel Contratto, che definisce le regole per la compilazione delle voci "Viaggi" e "Trasporti – passeggeri" della bilancia dei pagamenti dell’Italia, cui – giova sottolineare – la rilevazione delle spese in esame era teleologicamente preordinata. Di tal che, non poteva che esservi piena corrispondenza tra le voci oggetto di rilevazione nella indagine campionaria de qua condotta dalla odierna controinteressata per l’Ufficio Italiano Cambi e le correlative voci comprese nella struttura della bilancia dei pagamenti.
La bilancia dei pagamenti, d’altra parte, come si rileva dalle definizioni di cui al Capitolo I del Balance of Payments Manual, è un prospetto statistico che riassume sistematicamente, in relazione ad uno specifico periodo, le transazioni economiche di un’economia con il resto del mondo, laddove le transazioni, per la maggior parte tra residenti e non residenti, concernono beni, servizi e reddito, attività e passività finanziarie nei confronti del resto del mondo, e così via. La transazione è definita come un flusso economico che riflette la creazione, la trasformazione, lo scambio, il trasferimento o l’estinzione di valore economico e comporta modifiche nella proprietà di beni e/o attività finanziarie, la prestazione di servizi, o la prestazione di lavoro e capitale.(1)
((1) Definitions. 1 The balance of payments is a statistical statement that systematically summarizes, for a specific time period, the economic transactions of an economy with the rest of the world. Transactions, for the most part between residents and non residents, consist of those involving goods, services, and income; those involving financial claims on, and liabilities to, the rest of the world (…) 2 A transaction itself is defined as an economic flow that reflects the creation, transformation, exchange, transfer, or extinction of economic value and involves changes in ownership of goods and/or financial assets, the provision of services, or the provision of labour and capital’.)
Al par. 3 dell’Introduzione del Manual, si illustrano gli usi della bilancia dei pagamenti, che costituisce innanzitutto strumento per la formulazione della politica nazionale ed internazionale, in quanto gli aspetti esterni (come gli squilibri nei pagamenti e gli investimenti stranieri interni e all’estero) giocano un ruolo fondamentale nelle decisioni economiche e nelle altre decisioni politiche nella economia mondiale, la quale è in via crescente interdipendente; in secondo luogo, i suoi dati sono utilizzati anche per studi analitici, al fine di individuare le relazioni tra grandezze economiche nazionali ed internazionali e determinare le conseguenti misure di intervento, nonché quale indispensabile ausilio nella compilazione dei dati di svariate componenti dei conti nazionali (per esempio, i conti della produzione, i conti di reddito, i conti di capitale e i conti finanziari, e le connesse misurazioni della ricchezza nazionale).(2)
((2) 7 Uses of Balance of Payments and International Investment Position Data. Balance of payments and international investment position data are most important, of course, for national and international policy formulation. External aspects(such as payments imbalances and inward and outward foreign investment) play a leading role in economic and other policy decisions in the increasingly interdependent world economy. Such data are also used for analytical studies; that is, to determine the causes of payments imbalances and the necessity for implementing adjustment measures; relationships between merchandise trade and direct investment; aspects of international trade in services; international banking flows and stocks; asset securitization and principal market developments; external debt problems, income payments, and growth; and links between exchange rates and current account and financial account flows. In addition, external data are utilized extensively, along with other variables, for balance of payments projections and the relationship of these projections to changes in countries’stocks of external assets and liabilities. Finally, balance of payments and international investment position data constitute an indispensable link in the compilation of data for various components of the national accounts (e.g.,production accounts, income accounts, capital and financial accounts, and the related measurement of national wealth)).
Per quanto qui di interesse, nel Manual i "servizi di viaggio"- che erano oggetto della indagine campionaria condotta dalla P. s.r.l. per l’Ufficio Italiano Cambi – vengono definiti come elementi che si differenziano dalle altre componenti dei servizi internazionali in quanto costituiscono un’attività orientata verso la domanda; il consumatore (viaggiatore) si muove verso la sede del fornitore (i residenti dell’economia visitata) per i beni e i servizi desiderati dal viaggiatore medesimo. In tal modo, diversamente dagli altri servizi, il viaggio non costituisce una specifica tipologia di servizio bensì un assortimento di servizi fruiti dai viaggiatori. (3)
((3) 241 Nature of Travel Services. Travel differs from other components of international services in that it is a demandoriented activity. The consumer (traveler) moves to the location of the provider (residents of the economy visited) for the goods and services desired by the traveler. Thus, unlike other services, travel is not a specific type of service but an assortment of services consumed by travellers).
Tale voce di spesa copre, principalmente, i beni e i servizi acquistati da un’economia dai viaggiatori durante visite di durata inferiore ad un anno in quella economia; i beni e i servizi sono acquistati dal – o per conto del – viaggiatore ovvero forniti, senza corrispettivo, perché il consumatore li usi o li ceda.
Dall’esegesi delle fonti normative passate in rassegna si ricava, dunque, che né l’oggetto né la finalità dell’indagine campionaria compiuta per l’Ufficio Italiano Cambi erano riconducibili alla tematica della qualità dei servizi erogata o percepita, ma riguardavano il rilevamento, in termini puramente numerici, delle spese effettuate dai cittadini italiani all’estero e di quelle effettuate in Italia dai cittadini stranieri.
Sia il Capitolato tecnico che il Contratto in esame non dimostrano, pertanto, alcuna rispondenza dell’indagine de qua con l’attività di monitoraggio della qualità richiesta dalla lex specialis della gara in controversia per la prova dei requisiti di capacità economica e finanziaria.
In particolare, giova precisare che la voce indicata nell’Allegato A2 al Capitolato tecnico, sub lettera F), "Opinioni sul paese visitato"per i viaggiatori residenti in Italia, e la voce "Opinioni sul comune visitato più a lungo in Italia", non appaiono inerenti alle tematiche e alle metodologie proprie della customer satisfaction, che ha come fine la rilevazione del grado di soddisfazione relativo ad un bene e/o servizio per il miglioramento dello stesso, e non già la mera raccolta di una generica opinione, oltretutto a tema libero, non essendo nella specie enucleate specifiche subvoci sulle quali far esprimere il gradimento del viaggiatore.
A quanto sopra va aggiunto, più in generale, che proprio con riguardo alle spese di viaggio, la rilevazione del grado della qualità erogata e percepita avrebbe richiesto un’indagine specifica e dettagliata, atteso che, come già rilevato, il viaggio non costituisce una specifica tipologia di servizio bensì un assortimento di servizi fruiti dai viaggiatori, e pertanto un’attività di monitoraggio della qualità avrebbe dovuto partire dalla scomposizione del viaggio in tutte le sue componenti (economiche) per rilevare il grado di qualità, erogata e percepita, di ciascuna di esse, singolarmente e nel loro complesso.
Pertanto, tenuto conto che un’analisi della qualità percepita va individuata per la metodologia e le tematiche dell’indagine espletata nel suo complesso, ne discende altresì che,ove pure la P. s.r.l. avesse inserito nei propri questionari qualche domanda astrattamente riconducibile alle tematiche della customer satisfaction – operando peraltro di propria iniziativa, non essendo ciò previsto dal Capitolato Speciale ed essendo, anzi, l’ammissibilità di varianti espressamente esclusa (sub II.1.9) dal bando di gara dell’UIC – ciò non avrebbe mutato la natura dell’indagine complessiva.
Alla luce delle considerazioni sin qui svolte va confermata la valutazione già operata dalla Sezione in sede di esame della domanda cautelare, che aveva ritenuto la oggettiva non rispondenza del servizio indicato dalla P. s.r.l., svolto per l’Ufficio Italiano Cambi, con quanto richiesto dal bando di ADR a dimostrazione della capacità economica e finanziaria; e, per le superiori argomentazioni, tale conclusione non può essere superata dalla documentazione prodotta né dalla stazione appaltante né dalla odierna controinteressata.
Il primo motivo è dunque fondato e il ricorso, assorbita ogni ulteriore censura e deduzione, deve essere accolto con conseguente annullamento degli atti impugnati in via principale; pertanto, per la definizione del giudizio, il Collegio deve procedere all’esame del ricorso incidentale, proposto in via condizionata dalla controinteressata P. s.r.l, per l’ipotesi di accoglimento della tesi prospettata dalla ricorrente in ordine all’interpretazione dei requisiti di capacità economicofinanziaria di cui al punto III.2.2 del bando di gara.
Con l’impugnazione incidentale viene contestata l’illegittimità del predetto bando per violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza oltre che per violazione del principio di massima partecipazione concorsuale.
In disparte la questione della tardività della impugnazione avverso la clausola del bando, si osserva che le censure svolte con l’impugnazione incidentale sono del tutto prive di fondamento.
E invero, la prescrizione di cui al punto III.2.2 del bando, nell’interpretazione seguita dal Collegio, lungi dal difettare di proporzionalità e ragionevolezza, presenta una logicità immanente ed una intrinseca adeguatezza; ciò, in quanto, i requisiti di capacità economicofinanziaria richiesti per la partecipazione alla procedura di gara bandita da ADR erano rappresentati dall’aver svolto – sia congiuntamente, sia disgiuntamente – entrambi i servizi di monitoraggio, della qualità erogata e della qualità percepita, che formavano l’oggetto, proprio ed esclusivo, del servizio complessivamente richiesto dal bando contestato.
Di conseguenza, mentre il fatturato relativo all’uno e all’altro servizio era computabile cumulativamente, non sarebbe risultato invece conforme alla prescrizione del bando il computo del solo fatturato relativo ad uno dei due servizi di monitoraggio.
Inoltre, stante la chiarezza della prescrizione in esame, non è chiaro come la stessa potesse risultare altresì lesiva del principio di massima partecipazione concorsuale, essendo possibile alla singola impresa, che non fosse stata in possesso del requisito richiesto, raggrupparsi in ATI con altra società in possesso delle necessarie qualificazioni economiche e finanziarie.
Conclusivamente, palesandosi infondati i motivi in rassegna, il ricorso incidentale deve essere respinto.
L’annullamento dell’atto di aggiudicazione della gara in favore di ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a. comporta l’obbligo della stazione appaltante di procedere all’aggiudicazione della gara de qua in favore della ricorrente principale, seconda classificata, che dovrà essere reintegrata al primo posto nella graduatoria finale.
Deve essere pertanto respinta la domanda risarcitoria spiegata dalla ricorrente, in quanto nella specie l’annullamento degli atti sopra indicati comporta la reintegrazione in forma specifica della seconda classificata, rispetto alla quale il richiesto risarcimento per equivalente si pone come rimedio sussidiario.
Le spese seguono la soccombenza e restano definite come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:
– accoglie il ricorso principale nei sensi indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati;
– respinge la domanda di risarcimento danni avanzata dalla ricorrente;
– respinge il ricorso incidentale proposto da ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a;
– condanna in solido A.D.R. s.p.a. e ATI P. s.r.l/Istituto P. s.p.a. al pagamento in favore della ricorrente delle spese e degli onorari del presente giudizio, che liquida complessivamente e forfettariamente in euro 4.000,00 (=quattromila/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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