Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
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Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. E’ utile sintetizzare, per migliore comprensione della vicenda, la "cornice regolatoria" in cui si iscrive la presente controversia.
1.1. La distribuzione del gas naturale consiste nel trasporto di gas attraverso reti di gasdotti locali per la consegna ai clienti (art. 2, comma 1, lett. n), d.lgs. n. 164/2000). L’Autorità per l’energia elettrica e il gas (di seguito "l’Autorità") reca tra le sue attribuzioni il potere di definire le condizioni tecnicoeconomiche di accesso e di interconnessione alle reti (art. 2, comma 12, lett. d), legge n. 481/95). Con l’obiettivo di definire un sistema tariffario certo, trasparente e basato su criteri predefiniti, l’Autorità stabilisce e aggiorna, in relazione all’andamento del mercato, la tariffa base, i parametri e gli altri elementi di riferimento per determinare le tariffe, nonché le modalità per il recupero dei costi eventualmente sostenuti nell’interesse generale in modo da assicurare la qualità, l’efficienza del servizio e l’adeguata diffusione del medesimo sul territorio nazionale, nonché la realizzazione degli obiettivi generali di carattere sociale, di tutela ambientale e di uso efficiente delle risorse di cui al comma 1 dell’articolo 1, tenendo separato dalla tariffa qualsiasi tributo od onere improprio (art. 1, comma 1 e art. 2, comma 12, lett. e), legge n. 481/95). Il sistema tariffario è informato al metodo del "pricecap", inteso come "limite massimo alla variazione di prezzo vincolata per un periodo pluriennale" (quattro anni) (art. 2, commi 17, 18 e 19, legge n. 481/95). Con specifico riferimento alla determinazione delle tariffe per l’accesso e utilizzo delle reti di distribuzione del gas naturale, l’Autorità è tenuta alla adozione di criteri che assicurino una congrua remunerazione del capitale investito e tengano inoltre conto "della necessità di remunerare iniziative volte ad innalzare l’efficienza di utilizzo dell’energia e a promuovere l’uso delle fonti rinnovabili, la qualità, la ricerca e l’innovazione finalizzata al miglioramento del servizio, di non penalizzare le aree in corso di metanizzazione e quelle con elevati costi unitari" (art. 23, commi 2 e 4, d.lgs. n. 164/2000).
1.2. La regolazione tariffaria del servizio di distribuzione del gas, nel primo e nel secondo periodo di regolazione (20012008), è stata definita: dalla delibera n. 237/00, per il periodo tra l’anno 2000 e il 30 giugno 2004 (c.d. primo periodo regolatorio); dalla delibera n. 170/04, per il periodo intercorrente tra il 1° ottobre 2004 e il 30 settembre 2008 (c.d. secondo periodo regolatorio). Nel corso del primo periodo di regolazione, il sistema tariffario previsto dalla delibera n. 237/00 prevedeva l’elaborazione delle tariffe secondo un duplice strumento: il "metodo parametrico" e quello del "costo storico rivalutato". La delibera 159/08, che disciplina il terzo periodo regolatorio (c.d. RTDG), ha modificato il quadro normativo precedente, con l’obiettivo di semplificare i meccanismi tariffari e di superare le incertezze tariffarie dovute alla stratificazione del contenzioso in materia di regolazione tariffaria. Nella specie, l’Autorità ha previsto l’adozione generalizzata del metodo del costo storico rivalutato, basato sui dati concreti desumibili dai libri obbligatori delle società di distribuzione, senza la facoltà di utilizzare in via alternativa il metodo parametrico nel caso in cui l’esercente si trovi nell’oggettiva impossibilità di reperire i dati. In particolare, ai fini della controversia in esame, le principali novità introdotte con la RTDG possono essere così riassunte: – in analogia con quanto previsto nel settore dell’energia elettrica, sono state introdotte le cd. tariffe di riferimento, che riflettono i costi del servizio per le singole imprese distributrici e sono fissate dall’Autorità per ciascun anno, sulla base del numero di punti di riconsegna, ovvero del numero dei clienti atteso (artt. 2225 RTDG); – al fine di garantire maggiore trasparenza, le tariffe di riferimento sono disaggregate per fase della filiera, attraverso l’individuazione di distinte componenti tariffarie per i singoli servizi di distribuzione (TVD), di misura (TVM) e di commercializzazione dei servizi di distribuzione e misura (COT) (artt. 2225 RTDG); – come le tariffe di riferimento anche i vincoli ai ricavi ammessi a copertura dei costi dell’attività di distribuzione e misura sono disaggregati per fase della filiera (artt. 2633 RTDG) e distinti in: vincolo ai ricavi ammessi a copertura del servizio di distribuzione (VRD), vincolo ai ricavi ammessi a copertura del servizio di misura (VRM), vincolo ai ricavi ammessi a copertura del servizio di commercializzazione (VRC); – i vincoli ai ricavi ammessi sono fissati dall’Autorità in base alle tariffe di riferimento e tenendo conto del numero di punti di riconsegna effettivi; – con l’obiettivo di semplificare la disciplina tariffaria e promuovere la concorrenza rimuovendo gli ostacoli allo sviluppo del segmento della vendita del gas naturale, il territorio nazionale è stato suddiviso in sei ambiti tariffari (art. 36, RTDG), ovvero in sei aree geografiche all’interno delle quali le imprese di distribuzione sono tenute ad applicare le medesime tariffe obbligatorie per il servizio di distribuzione e misura (diversamente dalle tariffe di riferimento quelle obbligatorie riflettono i costi medi del servizio all’interno del medesimo ambito tariffario) (artt. 34 e 35 RTDG); – per coprire la differenza tra tariffe obbligatorie e tariffe di riferimento sono stati previsti due meccanismi di perequazione, uno annuale a consuntivo e uno bimestrale d’acconto (artt. 4751 RTDG); – le tariffe obbligatorie sono articolate in quote fisse e quote variabili, prevedendo altresì che le quote fisse, espresse in euro per punto di riconsegna, non siano differenziate e che le quote variabili siano differenziate per scaglioni di consumo. Occorre ancora sottolineare che, per determinare il vincolo ai ricavi di distribuzione VRD ammessi l’Autorità ha identificato due regimi, quello ordinario e quello individuale (art. 3 RTDG). In base al regime ordinario il VRD comprende: – la remunerazione del capitale investito iniziale riconosciuto ai fini regolatori, distinto in capitale investito centralizzato e capitale investito in località (art. 4 RTDG), il primo calcolato in base a criteri parametrici, il secondo determinato applicando il metodo del costo storico rivalutato, basato sui dati concreti desumibili dai libri contabili obbligatori tenuti dalle singole imprese distributrici; – gli ammortamenti delle immobilizzazioni, che costituiscono una componente del capitale investito e sono anch’esse distinte in immobilizzazioni centralizzate (ad esempio sistemi di telegestione e telecontrollo) e di località (come i fabbricati industriali, gli impianti principali e secondari, le condotte stradali); – i costi operativi, costituiti principalmente dai costi per servizi esterni, dai costi di personale e dagli acquisti di materiali.
1.3. La delibera RTDG prevede che l’Autorità proceda alla determinazione d’ufficio della tariffa di riferimento, nel caso in cui: a) non venga presentata la richiesta tariffaria; b) non sia stato sottoscritto il modulo di richiesta da parte del legale rappresentante; c) non sia stata trasmessa la dichiarazione di veridicità dei dati trasmessi e di corrispondenza con i valori desumibili dalla documentazione contabile dell’impresa, sottoscritta dal legale rappresentante; d) non siano forniti, in tutto o in parte, i dati necessari per la determinazione delle componenti tariffarie a copertura dei costi di capitale centralizzato; e) non siano stati forniti, in tutto o in parte, i dati necessari per la determinazione delle componenti a copertura dei costi di capitale di località, completi della dichiarazione sulla conformità dei valori con i dati di bilancio e sulla corrispondenza delle quantità fisiche riportate con quelle effettive (art. 46.4). In ciascuno dei casi suddetti, l’Autorità determina d’ufficio la tariffa limitatamente alle componenti per le quali non si dispone della documentazione completa, sulla base del valore della quota parte del vincolo sui ricavi (VRD) calcolato per l’anno termico 20072008 a copertura dei costi di capitale, corretto per le variazioni relative all’anno 2007. Infine, sul risultato così ottenuto l’Autorità effettua una decurtazione a forfait pari al 10% (art. 7, comma 6, come modificato dall’art. 1, comma 3, delibera ARG/gas 197/08: quest’ultima previsione, recentemente, è stata tuttavia ritenuta da questa Sezione illegittima in quanto non trovante fondamento nel potere di regolazione tariffaria, bensì atteggiandosi a sanzione surrettizia volta a colpire il comportamento inadempiente della ricorrente, senza che la sua comminazione sia assistita dalle apposite garanzie procedimentali e senza, peraltro, alcuna considerazione circa la imputabilità del comportamento sanzionato (cfr., dal ultimo, Tar Lombardia Milano n. 1106/2011).
1.4. Un’ultima precisazione è necessaria. Per raggiungere l’obiettivo di una tariffa unica all’interno di ciascun ambito geografico, l’Autorità stabilisce determinate tariffe, definite obbligatorie, applicate da tutti gli operatori appartenenti al medesimo ambito. Le società di distribuzione che riscuotono un importo superiore a quello ad esse spettante versano la differenza alla Cassa Conguaglio, la quale provvede in seguito ad assegnarla alle altre società di distribuzione che avevano diritto di riscuotere un importo maggiore rispetto a quello versato dai clienti. Ai sensi dell’art. 51 RTDG, entro 15 giorni dalla chiusura di ciascun bimestre, le imprese di distribuzione che hanno riscosso un importo maggiore rispetto alla tariffa di riferimento di loro competenza devono versare alla Cassa Conguaglio la differenza. A sua volta, la Cassa, entro i 15 giorni successivi, provvederà ad erogare alle società di distribuzione che hanno incassato meno la differenza a cui hanno diritto. Proprio i meccanismi di perequazione consentono di coprire l’eventuale differenza fra tariffa obbligatoria e tariffa di riferimento (a tal fine, viene in rilievo la componente tariffaria UG1, di cui all’art. 35, comma 3, lett. c), RTDG, prevista appunto "a copertura di eventuali squilibri dei sistemi di perequazione e a copertura di eventuali conguagli"). Lo scopo, come si vede, è quello di fare in modo che i clienti situati nella stessa area geografica, costituita da più regioni confinanti (c.d. ambiti tariffari), paghino la stessa tariffa di distribuzione del gas, a prescindere dall’operatore che in concreto effettua la distribuzione del gas.
2. Veniamo, a questo punto, alla descrizione dei fatti che hanno originato la presente controversia.
2.1. La S.- S.E.A.B. S.p.A. (di seguito "l’Impresa"), nel ricercare i documenti contabili da porre a supporto dei dati da inserire nella propria richiesta di determinazione della tariffa, aveva riscontrato che il Comune di Bolzano, proprietario della rete gas, deteneva un libro degli inventari solo dal 1999. Per tale ragione, inizialmente, i valori degli investimenti effettuati nella rete gas negli anni 1975 al 1985 erano stati desunti dalla contabilità lavori, mentre i valori relativi agli investimenti effettuati negli anni successivi (1986 al 2000) erano stati, invece, ricavati dai bilanci consuntivi del Comune ovvero dai propri bilanci certificati (2001 al 2006). Successivamente, a seguito della richiesta di approfondimenti dell’AEEG, l’Impresa è riuscita nell’intento di rinvenire anche i bilanci consuntivi che permettevano di individuare gli investimenti effettuati dal Comune negli anni 1975 al 1985. Pertanto, nella richiesta di determinazione inviata in data 30.04.2009, l’Impresa ha precisato che la contabilità lavori veniva utilizzata per la mera ripartizione nelle singole categorie di cespiti, essendo i dati inviati da ultimo interamente supportati dai bilanci consuntivi del Comune.
2.2. Nonostante il carteggio intrattenuto, con deliberazione ARG/gas 197/09 dd. 21.12.2009, l’Autorità, in via provvisoria, ha disposto la determinazione d’ufficio della tariffa di riferimento per l’anno 2009 nei confronti della Impresa; è poi seguita la deliberazione ARG/gas 114/10 con cui è stata definitivamente fissata la determinazione d’ufficio della tariffa di riferimento per l’anno 2009.
2.3. Con ricorso depositato il 2 novembre 2010, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento in epigrafe chiedendo al Tribunale di disporne l’annullamento, previa sua sospensione, in quanto viziato da violazione di legge ed eccesso di potere. Con ordinanza del 20 gennaio 2011, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, ha accolto la domanda cautelare "ritenuto che la documentazione allegata dalla società ricorrente contraddica la valutazione della AEEG, secondo cui sarebbe stato fornito soltanto un dato aggregato sulle spese complessive dell’ente locale ma non già disaggregato per singole componenti".
2.4. Sul contraddittorio così istauratosi, la causa è stata discussa e decisa con sentenza definitiva all’odierna udienza del 14 aprile 2011.
Passiamo ora allo scrutinio delle eccezioni e dei motivi formulati dalle parti.
I. In via pregiudiziale, l’AEEG eccepisce l’inammissibilità del ricorso non essendo stata impugnata tempestivamente la successiva delibera ARG/gas n. 195/10 che, secondo tale prospettazione, avrebbe sostituito la delibera oggetto del presente ricorso.
I.1. L’eccezione è infondata.
La delibera ARG/gas n. 195/10 ha, con specifico riguardo alla posizione dell’Impresa ricorrente, natura meramente confermativa; difatti, la statuizione che ribadisce la determinazione d’ufficio della tariffa non si fonda né su di una nuova valutazione del precedente materiale istruttorio né sull’acquisizione di nuovi elementi di fatto. Si legge laconicamente che: "in qualche caso la correzione degli errori interpretativi e di lettura dei questionari determina il passaggio di alcune imprese e località dalla tariffa d’ufficio al calcolo puntuale della tariffa, come riportato nella Tabella 1 e nella Tabella 2 dell’allegato A alla presente deliberazione"; come si vede, senza alcuna specifica considerazione circa le lacune ed incompletezze dei dati trasmessi dall’Impresa che impedirebbero il passaggio dalla tariffa d’ufficio al calcolo puntuale della tariffa.
La mera riformulazione di un dispositivo provvedimentale che lasci del tutto immutato il thema decidendum del giudizio già in corso, il quale resta cristallizzato nei motivi introdotti con l’atto introduttivo, non onera certo il ricorrente ad una nuova impugnazione; un onere del genere, difatti, non rappresenterebbe null’altro che un inutile orpello, buono solo a frapporre un "tranello processuale" alla definizione nel merito della res controversa. Solo l’esperimento di un ulteriore e ben evidenziato adempimento istruttorio, idoneo a rendere di pubblica ragione la rivalutazione degli interessi in gioco ovvero il nuovo esame degli elementi di fatto e diritto che caratterizzano la fattispecie considerata, può dar luogo ad un atto "diverso" ed autonomamente lesivo (rispetto al precedente), il cui ingresso nel processo si imponga indefettibilmente mediante una ulteriore impugnazione.
II. Nel merito, giova preliminarmente ricordare come la mancata determinazione della tariffa puntuale sia stata motivata in forza della impossibilità di una completa riconciliazione tra dati riportati nei questionari tariffari con quelli desumibili dalle fonti contabili (cfr. delibera ARG/gas n. 179/09) ovvero (cfr. relazione conclusiva allegata all’impugnata delibera: allegato B, delibera ARG/gas n. 114/10, doc. 1), per avere l’Impresa fornito supporti contabili non riconducibili alle fonti contabili obbligatorie. L’Impresa prospetta l’illegittimità della delibera impugnata, nella parte in cui dispone nei suoi confronti la determinazione d’ufficio della tariffa di riferimento per l’anno 2009, in virtù delle seguenti censure.
II.1. Denuncia l’Impresa che l’Autorità, con riferimento a cespiti di proprietà dei Comuni, nel riconoscere quali fonti contabili obbligatorie esclusivamente gli estratti del conto del patrimonio ovvero delle relative scritture inventariali, restringerebbe ingiustificatamente la molteplicità delle varie specie di fonti contabili elencate dalla stessa Autorità nell’art. 1, RTDG. L’Autorità, si aggiunge, non avrebbe fornito alcuna motivazione circa l’indispensabilità che i valori di investimento vengano desunti soltanto da tali documenti e non da altri fonti di contabilità che consentono ugualmente di risalire agli investimenti effettuati nella rete del gas gestita dalla ricorrente.
II.2. Sotto altro profilo, viene recisamente contestata la bontà dell’affermazione dell’Autorità secondo cui, in disparte la questione se il bilancio consuntivo possa o meno essere considerata un’evidenza contabile obbligatoria ai sensi della RTDG, in ogni caso, dalla documentazione inviata dalla ricorrente sarebbe ricavabile solamente un dato aggregato sulle spese complessive del Comune proprietario della rete del gas, e non un dato disaggregato che consenta l’individuazione delle singole componenti di investimento e costo.
III. Il ricorso è fondato per i seguenti motivi.
III.1. La motivazione alla cui stregua, nel caso di cespiti di proprietà dell’ente locale, costituirebbero evidenze contabili rientranti nella definizione di fonte contabile obbligatoria di cui all’art. 1, dell’Allegato A alla delibera n. 159/08 soltanto gli estratti del conto patrimonio ovvero le relative scritture inventariali, non è condivisa dal Collegio.
Ai sensi dell’art. 1 della RTDG citato, costituiscono fonti contabili obbligatorie, ai fini della regolazione tariffaria, "il bilancio d’esercizio, il libro cespiti, il libro giornale, il libro degli inventari e ogni altro documento contabile tenuto ai sensi di legge". In primo luogo, non si vede perché non possa sussumersi nella norma citata anche il bilancio consuntivo il quale, senza dubbio, è documento contabile disciplinato dalla legge (cfr. gli articoli 227 ss. d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267). Inoltre, sul piano funzionale, si tratta di documento che (letto, come si dirà subito dopo, unitamente alla contabilità lavori) ben consente di ricostruire i valori degli investimenti effettuati relativamente ai singoli cespiti mediante l’individuazione della relativa spesa. Ancora si osserva che, ad opinare diversamente, l’Impresa, per fattori non addebitabili a proprie inefficienze organizzative, si vedrebbe notevolmente penalizzata, rispetto ad altri operatori economici, atteso che un inventario dei beni patrimoniali viene tenuto dal Comune di Bolzano solo dal 1999, l’obbligo di tenere lo stesso essendo stato introdotto nella Regione Autonoma TrentinoAlto Adige soltanto con legge regionale 23 ottobre 1998 n. 10 (art. 17, commi 76, 77, 78, 79 e 80; trasfuso nel T.U. delle leggi regionali sull’ordinamento contabile e finanziario nei comuni della Regione Autonoma TrentinoAlto Adige di cui al D.P.G.R. 28 maggio 1999, n. 4/L), mentre la società ricorrente è subentrata al Comune di Bolzano nel servizio di distribuzione e misura del gas solo nel 2001.
III.2. L’obiezione dell’Autorità, secondo cui dal conto consuntivo sarebbe possibile evincere solo che l’ente locale (Comune di Bolzano) ha effettuato investimenti che hanno comportato spese negli anni considerati, ma non sarebbe possibile conoscere né l’anno di entrata in funzione del cespite, né la sorte dei cespiti oggetto di investimento, richiede il seguente ulteriore approfondimento.
L’idoneità della documentazione contabile inviata all’Autorità a fornire alla stessa i dati rilevanti ai fini della regolazione tariffaria risulta dal fatto che, nel bilancio consuntivo, le spese concernenti investimenti nella rete del gas sono evincibili separatamente dalle spese operative (ai sensi dell’art. 228 TUEL, il conto del bilancio, nel dimostrare i risultati finali della gestione autorizzatoria contenuta nel bilancio annuale rispetto alle previsioni, comprende per ciascun intervento della spesa le somme impegnate, con distinzione della parte pagata e di quella ancora da pagare); inoltre, tali dati (afferenti agli investimenti nella rete del gas) vengono disaggregati nelle singole categorie di cespiti attraverso il raffronto della contabilità lavori, in cui vengono accertati e registrati tutti i fatti producenti una spesa per l’amministrazione con riferimento all’esecuzione dei lavori dalla stessa commissionati (e che pure è tenuta secondo le modalità definite dalla legge in base alla normativa in materia di appalti pubblici: D.P.R 21 dicembre 1999, n. 554, art. 152 ss.). Tale possibilità di ricostruire il valore dei cespiti tramite altri documenti formali (es. SAL), qualora il valore delle fonti contabili esista ma non sia sufficientemente dettagliato, è ammessa dalla stessa Autorità (cfr. doc. 13 all. ricorrente). In definitiva, sulla scorta del valore complessivo degli investimenti effettuati nella rete del gas sul territorio comunale individuati dai bilanci consuntivi, la contabilità lavori viene utilizzata dalla ricorrente al solo fine di ripartizione nelle singole categorie di cespiti.
III.3. Da ultimo, sono ininfluenti le argomentazioni con cui la difesa erariale sostiene l’inidoneità, ai fini della determinazione tariffaria, anche della documentazione relativa agli investimenti realizzati direttamente da SEAB, costituita da estratti del proprio bilancio d’esercizio, a causa del mancato invio della nota integrativa. Tali deduzioni sono, infatti, inammissibili, in quanto intendono fornire una integrazione dell’impugnata delibera n. ARG/gas n. 114/10 la cui motivazione è incentrata, invece, unicamente sui cespiti di proprietà dei comuni concedenti (rispetto ai quali si lamenta, come abbiamo visto, che i supporti contabili non sarebbero riconducibili alle fonti contabili obbligatorie).
IV. In definitiva, la decisione dell’Autorità di considerare insufficienti i dati inviati dalla ricorrente (a corredo della istanza di determinazione della tariffa per i servizi di distribuzione e misura del gas per l’anno 2009) è illegittima e, pertanto, deve essere annullata.
V. Le spese di lite seguono la soccombenza come di norma.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:
ACCOGLIE il ricorso e, per l’effetto, annulla i provvedimenti indicati in epigrafe;
CONDANNA l’amministrazione resistente al pagamento delle spese di lite in favore della società ricorrente che si liquida in Euro 1.400,00, oltre IVA e CPA come per legge.
ORDINA che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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