Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La Società Consorzio Business Milano, dante causa dell’odierna ricorrente, al fine di realizzare un intervento di nuova edificazione nel Comune di Capoterra, località S’Acqua Tommasu – Su Liori, prolungamento della via Tempio, chiedeva agli uffici comunali il rilascio della relativa concessione edilizia.
Detto intervento edificatorio ricadeva, in parte, all’interno della perimetrazione delle aree a rischio idrogeologico per la sua vicinanza al canale Santa Rosa, di proprietà del Consorzio di Bonifica della Sardegna Meridionale, ed in quanto tale era soggetto alle disposizioni del R.D. n. 523/1904 e del PAI – Piano Aree a rischio Idrogeologico.
Per tale motivo veniva richiesta al Servizio Genio Civile di Cagliari, presso la Regione Autonoma della Sardegna, la prescritta autorizzazione, assentita con provvedimento n. 627, prot. n. 8854 dell’8 febbraio 2005.
Successivamente, anche il Comune di Capoterra rilasciava la concessione edilizia.
Il 16 aprile 2007 la società S.P.C. s.r.l., subentrata alla Società Consorzio Business nella titolarità dell’area e nel relativo titolo edilizio, iniziava i lavori nella parte esterna al perimetro dell’area a rischio idrogeologico.
Pochi mesi dopo l’inizio dei lavori il Comune di Capoterra contestava la difformità tra il piano volumetrico relativo alla concessione assentita e quello approvato dal Servizio Genio Civile, e pertanto invitava la società S.P.C. s.r.l. a sottoporre all’Autorità idraulica il nuovo planivolumetrico.
Nel contempo ordinava il fermo dei lavori, salva l’esecuzione di quanto necessari alla messa in sicurezza del cantiere e delle abitazioni limitrofe.
La ricorrente presentava, quindi, al Servizio Genio Civile di Cagliari la richiesta di una nuova autorizzazione in variante, evidenziando che nel nuovo progetto l’intervento edificatorio era tutto previsto all’esterno dell’area soggetta a vincolo idrogeologico.
Nel contempo chiedeva al Consorzio di Bonifica della Sardegna Meridionale di poter effettuare, a proprie spese, i lavori di nuova sistemazione dell’alveo del canale Santa Rosa, sponda destra, venendo autorizzata con nota n. 08878 del 23 ottobre 2007.
Questi ultimi lavori venivano ultimati nel mese di luglio 2008.
Quindi, il Servizio Genio Civile di Cagliari, con determinazione n. 43471 del 23 settembre 2008, approvava il progetto di variante presentato.
Sennonchè, il 22 ottobre 2008 si verificava, nel territorio del comune di Capoterra, un evento alluvionale che arrecava gravi danni alle persone e al territorio.
A seguito di tale evento il Servizio Genio Civile di Cagliari, con provvedimento n. 28914 del 31 ottobre 2008, sospendeva, per quanto non realizzato, l’efficacia delle autorizzazioni rilasciate per gli interventi da attuare nel Comune di Capoterra sia ai sensi del R.D. n. 523/1904 e sia ai sensi delle norma di attuazione del PAI – Piano Aree a rischio Idrogeologico.
A tale provvedimento, di carattere generale, esteso a tutto il territorio di Capoterra, seguiva un più specifico provvedimento del Servizio Genio Civile di Cagliari di sospensione dell’autorizzazione rilasciata alla ricorrente per l’intervento edilizio localizzato nel prolungamento della via Tempio.
Quasi contestualmente il Comune di Capoterra, con nota n. 30791 del 14 novembre 2008, disponeva la sospensione del procedimento per il rilascio della concessione edilizia in variante.
Gli anzidetti provvedimenti del Servizio Genio Civile di Cagliari, interdittivi dello svolgimento dei lavori avviati dalla società S.P.C. s.r.l., sono stati da questa impugnati con il ricorso in esame, col quale vengono dedotti i seguenti motivi:
1) Atipicità del provvedimento di sospensione: in quanto nessuna norma consentirebbe al Servizio Genio Civile di sospendere le autorizzazioni già rilasciate ai sensi del RD n. 523/1904 e ai sensi delle norme di attuazione del PAI;
2) Violazione dell’art. 21 quater della legge n. 241/1990: per la mancata indicazione del termine finale di sospensione;
3) Errore nei presupposti di fatto: in quanto il cantiere della ricorrente non sarebbe stato coinvolto dall’evento alluvionale del 22 ottobre 2008.
Concludeva quindi la ricorrente chiedendo l’annullamento dei provvedimenti impugnati, con ogni conseguenza di legge anche in ordine alle spese del giudizio.
Per resistere al ricorso si è costituita la Regione Autonoma della Sardegna che, dopo aver replicato alle argomentazioni della ricorrente, ha concluso per l’infondatezza dell’impugnazione, vinte le spese.
Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Capoterra che, con difese scritte, ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese.
Con tre diverse memorie difensive la ricorrente, da un lato, ha insistito nelle argomentazioni già poste a fondamento dell’atto introduttivo del giudizio, dall’altro lato ha contestato la rilevanza della documentazioni prodotta dalle parti resistenti.
Alla pubblica udienza del 18 maggio 2011, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.
Motivi della decisione
Il primo motivo di ricorso, incentrato sull’atipicità del provvedimento di sospensione adottato, è palesemente infondato.
E’ invero principio generale del nostro ordinamento giuridico quello secondo il quale la P.A., titolare del potere di amministrazione attiva, dispone, anche in assenza di specifici riferimenti normativi, del potere di intervento sui propri atti al fine di adeguarli costantemente alle finalità di pubblico interesse da essa perseguite.
Tale prerogativa si esercita attraverso l’adozione di atti di secondo grado (sospensione, revoca…), che costituiscono espressione del medesimo potere che ha condotto l’Amministrazione all’emanazione del provvedimento originario, e che tendono, anche in relazione ad accadimenti sopravvenuti, all’attualizzazione dell’assetto di interessi scaturito dalle determinazioni originariamente assunte.
Pertanto, in relazione alla particolare situazione descritta in narrativa, nella quale eventi alluvionali di eccezionale gravità avevano devastato il territorio nel quale si inserisce l’intervento edificatorio della ricorrente, ben si giustificava, nell’immediatezza del disastro, in attesa delle risultanze delle verifiche tecniche avviate, l’esigenza di intervenire sulle nuove iniziative edilizie, ancorché già autorizzate, sospendendone temporaneamente la realizzazione. In relazione all’assunto della ricorrente che nega la presenza nel nostro ordinamento di una disposizione che preveda espressamente tale facoltà in capo alla amministrazione, il Collegio richiama la disposizione di cui all’art. 21 quater comma 2, della legge 7 agosto 1990 n. 241 che consente espressamente alla amministrazione di sospendere l’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario.
Con il secondo motivo la società S.P.C. s.r.l. lamenta l’illegittimità dei provvedimenti adottati in quanto negli stessi non sarebbe indicato un termine finale della disposta sospensione, che, di fatto, si tradurrebbe in una inibitoria sine die, in contrasto con l’art. 21 quater della legge n. 241/1990.
Neanche tale censura è decisiva.
E’ ben vero che ai sensi della disposizione sopra richiamata "L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone…", ma è altrettanto vero che la particolare situazione del caso di specie, nella quale si è assistito, oltre alla morte di alcune persone, al travolgimento e al dissesto di numerose aree del territorio comunale interessate da disordinati interventi di edilizia abitativa, non consentiva, nell’immediatezza degli accadimenti, una precisa indicazione del termine finale di sospensione come richiesto, appunto, in via generale, dalla disposizione invocata.
Ritiene peraltro il Collegio che, in un caso come quello in esame, le indicazioni "…in attesa delle successive verifiche e valutazioni…" (atto n. 51252 del 31.10.2008 riferito all’intero territorio comunale di Capoterra)) e "…in attesa di definire le modifiche che codesta Amministrazione, in accordo anche con il Consorzio di BSM ritiene necessarie per la messa in sicurezza dell’area in cui ricade l’intervento medesimo" (atto n. 51684 del 5 novembre 2008, riferito specificamente all’intervento della ricorrente), nell’impossibilità di stabilire una data certa per il termine della disposta sospensione, ben assolvono, comunque, al precetto ritenuto violato della sospensione per il "… tempo strettamente necessario…".
Resta infatti adeguatamente salvaguardata la ratio della disposizione invocata che è quella di non lasciare all’incontrollata discrezionalità dell’amministrazione la decisione in ordine al prolungamento del termine di conclusione del procedimento amministrativo.
Tale pericolo, peraltro, si sarebbe concretizzato per il caso di inerzia serbata dall’amministrazione a seguito dell’adozione dei precitati provvedimenti.
Ma come ben noto alla stessa ricorrente, le amministrazioni competenti, e la stessa società S.P.C. s.r.l., si sono immediatamente attivate per la predisposizione di studi e analisi del territorio idonei a consentire una sollecita definizione della questione.
Anzi, proprio in relazione alle risultanze degli stessi può essere rigettato il terzo motivo di ricorso, dove la ricorrente, tra l’altro, sottolinea la circostanza della estraneità del proprio cantiere al dissesto del 22 ottobre 2008, senza tuttavia considerare che il fine pubblico perseguito dalle amministrazioni intimate riguarda la primaria esigenza di garantire la sicurezza del territorio e di prevenire ogni ulteriore possibile rischio per l’avvenire, al fine evidente che non si ripetano nuove simili tragedie, anche nelle aree perimetrali alla specifica zona di dissesto, ritenute invero anche esse, come si dirà in prosieguo, ad alto rischio.
Ed invero, le difese comunali riportano ampi stralci delle relazioni tecniche (versate nel fascicolo n. 123/2009, iscritto anch’esso all’odierno ruolo d’udienza) effettuate al fine di meglio precisare, rispetto al passato, le aree a rischio del Comune di Capoterra.
In particolare, per quanto qui interessa, nello "Studio per la verifica della mappatura delle aree a rischi esondazione nell’ambito urbano di Capoterra" commissionato all’Università degli Studi di Cagliari, Centro Interdipartimentale di Ingegneria e Scienze Ambientali, il sito in questione è stato inserito tra quelli vulnerati ad elevata criticità (pag. 22).
Si è altresì precisato, in tale studio, che l’evento del 22 ottobre 2008 ha evidenziato criticità anche in aree non perimetrate dal PAI, evidenziando per esse la necessità e l’urgenza di provvedere, in attesa della redazione dello strumento urbanistico comunale, "al vincolo… in attesa che si proceda alla corretta individuazione, progettazione e realizzazione di opere di salvaguardia".
E il servizio del Genio civile di Cagliari presso l’Assessorato regionale dei lavori pubblici, con nota n. 49451 del 24 dicembre 2009, proprio con riferimento ai lavori per cui è causa, ha chiesto garanzia che, in sede di adeguamento del PUC al PPR ed al PAI, con gli annessi obblighi di cui all’art. 8, comma 2, della NA del PAI, l’intervento edificatorio in oggetto sia al di fuori anche da queste nuove perimetrazioni della pericolosità, indicate tenendo conto del citato evento dell’ottobre 2008.
Occorre, infine, evidenziare, come precisato dalla difesa regionale, che lo "Studio di compatibilità geotecnica e di supporto allo studio di compatibilità idraulica" del dicembre 2010, con riferimento all’area del Rio S’Acqua e Tomasu, recita testualmente:
"A prescindere dalla valutazione della pericolosità idraulica, si osserva che l’area del terrazzo e l’incisione valliva è interessata da processi e fenomeni erosivi attivi che ne giustificano l’inserimento in Hg3 e per le quali si ritiene indispensabile la massima tutela. L’edificazione è infatti avanzata sull’orlo del terrazzo dove sono però evidenti i solchi erosivi e i processi destabilizzanti sulle sponde a tratti elevati dell’incisione fluviale. Ad aggravare la situazione di instabilità si aggiungono le infiltrazioni di acque sia sub superficiali…e i fenomeni di ruscellamento delle acque superficiali, che in caso di forte piovosità, in tratti del centro urbano nei quali non è attualmente effettuata la corretta raccolta delle acque bianche, finiscono per defluire direttamente sulle sponde del corso d’acqua incidendo il substrato e talora determinando l’instabilità di opere di sostegno esistenti.
Si osservi che anche l’evento dell’anno 2008 ha indotto cedimenti e franamenti localizzati all’interno dell’alveo con scivolamenti e colamenti per superamento della resistenza al taglio dei depositi o per semplice scalzamento basale operato dalla corrente…
Qualsiasi trasformazione del suolo dovrà essere impedita nell’area classificata Hg3".
Per tutto quanto sopra, dunque, allo stato non sussiste alcuna certezza sulla sicurezza dell’area in cui è prevista la realizzazione dell’intervento della ricorrente, non sussistendo di conseguenza elementi per ritenere illegittimi, in attesa delle definitive determinazioni delle amministrazioni competenti, i provvedimenti di sospensione, cautelativi e di prudenza, oggi impugnati.
Per quanto sopra, quindi il ricorso si rivela infondato e va respinto.
Sussistono nondimeno giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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