Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con il ricorso in epigrafe si contesta la legittimità del diniego di permesso di costruire per la realizzazione di un fabbricato a destinazione turistico- alberghiera in Giugliano su suolo alla via Madonna del Pantano n. 81.
La richiesta è stata respinta sulla base del rilievo che la tavola di zonizzazione in scala 1:2000 del PRG vigente individua l’area in oggetto come zona E1 agricola e non G3 turistico alberghiera, per cui l’intervento sarebbe in contrasto con le NTA del PRG per la zona E1.
Premesso che detta area è per contro classificata come zona G3 nella diversa tavola di zonizzazione 1:5000 – tavole TP2 del PRG vigente, parte ricorrente deduce avverso il provvedimento in epigrafe i seguenti motivi di diritto:
1) Eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di motivazione: in presenza di un contrasto tra le due tavole di PRG – quella in scala 1:2000 presa in considerazione dal Comune e quella in scala 1:5000 che è stata ignorata dall’amministrazione- non si è dato conto sulla base di quale elemento sia stata accordata prevalenza alla prima.
2) Eccesso di potere, difetto di motivazione: nell’ipotesi di difformità tra le planimetrie e le prescrizioni normative del PRG deve darsi prevalenza a queste ultime, essendo le indicazioni grafiche finalizzate a chiarire la portata delle disposizioni letterali senza possibilità di incidere sulla loro validità (TAR NA sez. II 5312/05). Il Comune avrebbe dovuto dimostrare di avere effettuato una adeguata istruttoria per ricostruire il regime urbanistico dell’area, dandone conto attraverso una congrua motivazione.
3) Eccesso di potere per disparità di trattamento: in altra occasione il Comune avrebbe dato prevalenza alla tavola 1: 2000.
Non si è costituito in giudizio il Comune intimato.
Con ordinanza interlocutoria sono stati disposti incombenti istruttori, a seguito dei quali il Comune intimato ha fatto pervenire documentazione.
Con ulteriore ordinanza interlocutoria è stata disposta una verificazione tecnica, affidata a funzionario delegato dall’Assessore all’Urbanistica della regione Campania, il quale ha depositato relazione in data 2 maggio 2011.
Alla pubblica udienza del 19.5.2011 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
Motivi della decisione
L’avversato diniego al progetto edificatorio dei ricorrenti,come esposto nella premessa in fatto, trova fondamento nella prevalenza data dall’amministrazione comunale alla destinazione urbanistica dell’area interessata quale risultante dalla tavola di zonizzazione del PRG 1:2000, che fa riferimento ad una conformazione della zona E1 – agricola. Si è pertanto privilegiato il dato cartografico ostativo al rilascio del permesso di costruire, in quanto attestante una destinazione di zona incompatibile con quella turistico alberghiera.
Tale indicazione della destinazione urbanistica dell’area – di per sé preclusiva, giova ribadirlo, del progettato intervento di costruzione di un edificio destinato a residence – trova conferma nella planimetria stralcio della tavola TP32 del piano regolatore vigente in scala 1:2000
La stessa indicazione, tuttavia, trova una altrettanto testuale smentita nelle planimetrie stralcio della Tavola TP24 zonizzazione 1:5000, secondo cui l’area ha, invece, destinazione G3 e, pertanto, è utilizzabile per la realizzazione del progetto presentato dagli attuali ricorrenti.
Ritiene il Collegio che il gravato diniego è illegittimo per un duplice ordine di considerazioni.
Da un lato infatti,in presenza di una così evidente incertezza circa l’effettiva destinazione della specifica area, l’Amministrazione si è limitata ad acriticamente sposare una delle due possibili soluzioni, senza porre in essere ogni possibile ulteriore indagine al fine di ricostruire, sia pure ex post, l’effettiva volontà degli Organi che a suo tempo hanno concorso all’adozione ed all’approvazione del piano regolatore. Di tale ricerca e dei suoi risultati avrebbe dovuto dar conto attraverso una motivazione adeguata, tale cioè da lasciar comprendere l’iter logico seguito ai fini della soluzione dell’almeno apparente conflitto tra le planimetrie. In contrario il funzionario incaricato della verificazione ha confermato che- oltre a mancare siffatta analisi nel corredo motivazionale dell’atto- la stessa è stata del tutto omessa anche in sede istruttoria posto che gli organi competenti all’esame della richiesta non hanno affatto rilevato il contrasto tra le due tavole e non si sono posti il problema di quale delle due dovesse ricevere prevalenza.
E’ noto che secondo un ormai costante indirizzo giurisprudenziale dal quale il Collegio non ha ragioni di discostarsi, nel caso di difformità tra le planimetrie allegate al piano regolatore generale e le disposizioni normative del piano stesso deve darsi prevalenza a queste ultime, essendo le indicazioni grafiche finalizzate a chiarire la portata delle disposizioni letterali, senza alcuna possibilità di incidere sulla loro validità (Cfr., fra le tante, Cons. Stato, IV Sez., 5 giugno 1998 n. 917 e V Sez., 21 giugno 1995 n. 924; T.A.R. Lazio, I Sez., 14 gennaio 1988 n. 9, T.A.R. Toscana, II Sez., 15 dicembre 1995 n. 720 e T.A.R. Friuli Venezia Giulia 15 novembre 1979 n. 194).
Al fine di esplorare adeguatamente le previsioni normative del piano, è stata disposta la verificazione tecnica di cui alla premessa in fatto, che ha esaminato le tavole di zona e le disposizioni del PRG, nonchè tutti gli atti e provvedimenti della istruttoria posta a base dell’avversato diniego.
All’esito il funzionario ha concluso confermando la contraddizione riscontrata tra le due tavole, quella di zonizzazione in scala 1:5000 e quella indicativa degli ambiti in scala 1:2000.
Dall’esame della istruttoria espletata in funzione dell’emanazione dell’avversato diniego è emerso che l’amministrazione non ha punto affrontato il problema della discordanza tra le due tavole del Piano urbanistico, in quanto la relazione istruttoria non ha considerato tale discrasia ed ha fatto unicamente riferimento alla destinazione dell’area quale ricavabile dalla tavola 1:2000.
Il difetto di istruttoria e motivazione viene in rilievo anche sotto un diverso ordine di considerazioni, posto che, in mancanza di disposizioni normative del piano – idonee a prevalere anche in virtù del loro contenuto esplicativo e non meramente descrittivo- si imponeva una ulteriore disamina del piano regolatore e di ogni altro atto dello stesso facente parte, al fine di ricostruire la volontà del pianificatore.
L’approfondimento istruttorio omesso dall’amministrazione sul rapporto tra le due tavole è stato compiuto dal funzionario incaricato della verificazione, il quale ha accertato che la loro adozione risulta contestuale, ma mentre la tavola 1:5000 comprende l’intero territorio comunale con la disciplina urbanistica relativa, la tavola 1:2000 comprende lo sviluppo per singoli ambiti territoriali del territorio comunale. Nella tavola in scala 1:2000 inoltre la zona omogenea G3 è divisa da una strada preesistente, rispetto alla quale tutta la parte a sinistra è destinata a zona G3, mentre tutta la parte a destra della detta strada (compresa l’area dei ricorrenti) è classificata come E1.
Tuttavia è emerso che la tavola TP 24(scala 1:5000), che riporta come zona G3 l’intera area sia da un lato che dall’altro della strada in oggetto, è stata oggetto di adeguamento a seguito di osservazioni presentate al PRG adottato ed approvata con delibera di CC n. 120/1984. Pertanto conclude il funzionario con elementi logici che il Collegio ritiene di condividere, che a tale tavola va fatto riferimento per istruire le domande per il rilascio di permessi di costruire.
In sintesi, per quanto risulta dalla verificazione tecnica disposta, nel piano regolatore, pur in mancanza di disposizioni normative, le indicazioni che possano contribuire a far chiarezza vanno individuate nella prevalenza delle prescrizioni della tavola di piano che è stata oggetto di adeguamento a seguito di osservazioni presentate al PRG,in ragione della idoneità della stessa a rappresentare la volontà definitiva dell’amministrazione in ordine alla classificazione della zona.
Va quindi annullato il gravato diniego, che ha fatto riferimento ad una tavola di piano non aggiornata per la istruttoria della richiesta dei ricorrenti, con salvezza degli ulteriori provvedimenti che il Comune adotterà a seguito dell’esame della istanza edificatoria in oggetto, tenuto conto delle prescrizioni della tavola TP 24.
Quanto alla connessa domanda risarcitoria, osserva il Collegio che la stessa, sub specie del danno da ritardo di natura positiva, connesso cioè ad effettivi pregiudizi quali ad es. quelli derivanti dall’aumento del costo dei materiali, dal mancato godimento dell’immobile progettato, difetta allo stato dei presupposti necessari ai fini dell’accoglimento, non potendo il mero annullamento dell’atto di diniego comportare la sicura spettanza del bene della vita cui il ricorrente aspira.
Al riguardo va fatto riferimento alle affermazioni della Adunanza plenaria del Consiglio di Stato che ha operato una ricostruzione del danno da ritardo non come danno conseguente alla violazione dell’interesse procedimentale al rispetto dei tempi posti dall’ordinamento, ma come ulteriore pregiudizio che accerti la lesione della spettanza del bene della vita (cfr.,sia pure nel sistema previgente l’entrata in vigore delle modifiche introdotte con la legge n. 80/05,Cons. Stato, Ad. Plen., 15 settembre 2005, n. 7).
Tuttavia per altro verso, nella giurisprudenza più recente è stato riconosciuto che il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento, qualora incidente su interessi pretensivi agganciati a programmi di investimento di cittadini o imprese è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una essenziale variabile nella predisposizione e nell’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica (Cons. Giust. Amm. reg. Sic., 4 novembre 2010 n. 1368, ove si afferma che il danno sussisterebbe anche in ipotesi di esito negativo del procedimento, scaturendo dall’assoluta imprevedibilità dell’azione amministrativa e quindi dall’impossibilità per il soggetto privato di rispettare la programmata tempistica dei propri investimenti).
Anche altre pronunce più recenti (cfr. Cons. Stato, 28 febbraio 2011 n. 1271) hanno affermato che il tempo in sé è un bene della vita per il cittadino e che il ritardo nella conclusione di un qualunque procedimento è sempre un costo, dal momento che il fattore tempo costituisce una variabile rilevante nella predisposizione e nell’attuazione di piani finanziari relativi a qualsiasi intervento, condizionandone la relativa convenienza economica.
Sotto tale aspetto, il danno derivante ai ricorrenti dalla mancata tempestiva definizione della loro istanza, ritenuto sussistente nei profili della incertezza ex se per la attuazione del piano edificatorio proposto, va valutato in via equitativa, e tenendo conto del tempo trascorso nella definizione della pratica, stimasi equa la sua determinazione nella misura di euro 2000,00.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo, ivi comprese quelle di verificazione ed il contributo unificato.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, accoglie la domanda e per l’effetto:
a) annulla il provvedimento n. 2876 del 18.1.2008 con il quale è stata respinta la domanda di permesso di costruire presentata il 4.8.2006 per la realizzazione di un fabbricato a destinazione turistico- alberghiera in Giugliano su suolo alla via Madonna del Pantano n. 81 e la relazione istruttoria del 13.11.2007, salvi gli ulteriori provvedimenti della P.A.;
b) condanna l’amministrazione comunale intimata al risarcimento del danno in favore dei ricorrenti liquidato nella complessiva somma di Euro 2000,00, nonchè al pagamento sempre in favore degli stessi delle spese di lite liquidate in Euro 1500,00 oltre che delle spese di verificazione, che si determinano nella misura di euro 1000,00 in favore del geom. Federico Romano. Contributo unificato a carico della parte soccombente.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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