Composto dai Signori Magistrati:
Aldo Ravalli Presidente
Luigi Viola Componente
Ettore Manca Componente – relatore
ha pronunziato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso n. 1634/07 presentato dalla:
– ditta Torre S.r.l., in persona del l.r. pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Roberto G. Marra ed elettivamente domiciliata in Lecce, presso lo studio del difensore, alla Piazza Mazzini 72;
contro
– la Soprintendenza per i Beni Architettonici, per il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico ed Etnoantropologico per le Province di Lecce, Brindisi e Taranto, in persona del Soprintendente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso cui è per legge domiciliata;
– il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce, presso cui è per legge domiciliato;
– il Comune di Salve, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito;
– la Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore, non costituita;
per l’annullamento
– del decreto in data 21.9.07 con cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici, per il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico ed Etnoantropologico per le Province di Lecce, Brindisi e Taranto annullava il provvedimento dirigenziale n. 85 del 25.7.07 del Comune di Salve autorizzativo della realizzazione di un villaggio turistico in località Torre Pali;
– del decreto in data 6.5.08 con cui la Soprintendenza per i Beni Architettonici, per il Paesaggio e per il Patrimonio Storico, Artistico ed Etnoantropologico per le Province di Lecce, Brindisi e Taranto confermava l’annullamento del suddetto provvedimento dirigenziale del Comune di Salve;
– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
e in via incidentale
– dell’autorizzazione paesaggistica predetta.
Visto il ricorso e i motivi aggiunti.
Visto l’atto di costituzione in giudizio delle pp.aa. statali intimate.
Designato alla pubblica udienza del 16 luglio 2008 il relatore dott. Ettore Manca e uditi gli Avv.ti Marra e Libertini -per l’Avvocatura erariale.
Osservato quanto segue:
fatto e diritto
1.- Nell’atto di gravame si espone che:
1.1 su iniziativa della ditta “Torre S.r.l.” il Comune di Salve richiedeva alla Regione Puglia la definizione di un accordo di programma ai sensi delle ll.rr. n. 34/94 e n. 8/98, allo scopo di realizzare in località Torre Pali di detto Comune un villaggio turistico denominato “Isola della Fanciulla”.
1.2 Esclusa l’applicabilità della procedura di V.I.A. la Regione, dopo il rilascio di un parere paesaggistico ex art. 5.03 delle n.t.a del P.u.t.t.t favorevole -seppur con prescrizioni-, sottoscriveva il 7.3.05 l’accordo di programma, poi ratificato dal Consiglio Comunale di Salve.
1.3 Seguivano:
– il decreto del Presidente della Regione n. 676 dell’1.8.05, con cui si disponeva il cambio di destinazione d’uso dell’area;
– il parere favorevole dell’A.U.S.L. Lecce – Area Sud Maglie, il nulla – osta forestale ed ulteriori atti autorizzativi di minor rilievo;
– l’autorizzazione paesaggistica in data 25.7.07 rilasciata dal Comune;
– il decreto in data 2.9.07 con il quale la Soprintendenza intimata annullava la predetta autorizzazione comunale.
2.- Il provvedimento ministeriale appena citato veniva dunque impugnato per i seguenti motivi:
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 159 d.lgs. 42/04. Eccesso di potere per travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Carenza di motivazione. Erroneità ed illogicità.
2.1 Per il caso che le considerazioni formulate dalla Soprintendenza potessero reputarsi legittime atteso il contenuto dell’autorizzazione paesaggistica, inoltre, quest’ultima veniva impugnata dalla stessa ricorrente per i seguenti motivi:
– Eccesso di potere per carenza di motivazione. Violazione del principio di leale collaborazione tra autorità amministrative.
3.- Alla camera di consiglio del 21.11.07 il T.a.r. accoglieva ai fini del riesame l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente.
4.- Con decreto prot. n. 1428/BAP del 6.5.08, quindi, la Soprintedenza svolgeva il prescrittole riesame, confermando peraltro l’annullamento del provvedimento comunale.
5.- Anche il nuovo decreto, dunque, veniva impugnato, con motivi aggiunti articolati nei termini che seguono:
– Violazione e falsa applicazione dell’art. 159 d.lgs. 42/04. Eccesso di potere. Travisamento dei fatti. Difetto di istruttoria. Erroneità ed illogicità manifesta.
6.- Tanto premesso in fatto, rileva il Collegio che il ricorso è fondato e va accolto per le ragioni che di seguito si esporranno.
7.- Il Tribunale osserva, anzitutto, come secondo il consolidato indirizzo della giurisprudenza amministrativa possono in materia delinearsi alcuni principi fondamentali:
1. “il provvedimento statale di annullamento della autorizzazione paesistica non può basarsi su una propria valutazione tecnico-discrezionale sugli interessi in conflitto e sul valore che in concreto deve prevalere, né può apoditticamente affermare che la realizzazione del progetto pregiudica i valori ambientali e paesaggistici” (Consiglio Stato, Ad. Plen., 14 dicembre 2001, n. 9) ;
2. esso deve invece fare riferimento ad eventuali “circostanze di fatto o […] elementi specifici (da esporre nella motivazione), che non siano stati esaminati dall’autorità che ha emanato l’autorizzazione ovvero che siano stati da essa irrazionalmente valutati, in contrasto con la regola cardine della leale cooperazione o con gli altri principi sulla legittimità dell’azione amministrativa” (Ad. Plen. cit.);
3. il sindacato della Soprintendenza, peraltro, pur così delimitato, può riguardare ogni vizio di legittimità e, in specie, tutte le ipotesi riconducibili all’eccesso di potere, compreso il difetto di istruttoria o di motivazione (Consiglio Stato, VI, 23 giugno 2006, n. 3991; T.a.r. Campania Napoli, II, 5 gennaio 2006, n. 110; T.a.r. Puglia Lecce, I, 22 dicembre 2005, n. 6042; T.a.r. Lazio, II, 16 maggio 2005, n. 3840).
7.1 Tirando le somme, dunque, la Soprintendenza può e deve sindacare il nulla osta soprattutto rispetto a due profili: quello della completezza e quello della ragionevolezza della valutazione svolta.
8.- Esaminando, quindi, il caso in esame, il Collegio ricorda come il Decreto del 6.5.08, rispetto al quale si concentra ormai l’interesse al ricorso, motivasse la conferma dell’annullamento sul presupposto:
a) della mancata indicazione, nel parere comunale, del modo in cui le opere proposte sarebbero compatibili con la conservazione degli elementi caratterizzanti del sito, e dunque, in definitiva, con le componenti strutturali del paesaggio interessato dall’intervento;
b) delle notevolissime dimensioni dell’intervento medesimo.
9.- Ciò esposto, il Tribunale ritiene di dover anzitutto evidenziare, quanto al dato istruttorio, come sia stato del tutto fuorviante limitare l’esame, come fatto dalla Soprintendenza, al contenuto testuale del parere favorevole poi annullato, posto che, in effetti, esso interveniva dopo che sia il Comune che la Regione avevano in varie occasioni valutato, nell’ambito della più vasta questione dell’ammissibilità dell’accordo di programma ex ll.rr. n. 34/94 e n. 8/98, il tema della compatibilità paesaggistica del progetto.
9.1 Deve rilevarsi, in particolare, che la Regione perveniva sul punto a conclusioni favorevoli per un verso sulla scorta di un’analisi estremamente approfondita delle caratteristiche dell’area e di quelle del progetto stesso -ad esempio quanto all’altezza massima delle costruzioni, prevista non superiore a 6,5 m., alla distanza delle stesse dalla linea della costa, sempre ampiamente superiore a 300 m., ed alla loro dislocazione, concentrata prevalentemente nell’area a nord della strada litoranea-, e, per altro verso, sulla base delle numerose e puntuali prescrizioni con le quali accompagnava il proprio atto di assenso -tra l’altro dirette a: salvaguardare le aree residue di macchia mediterranea e i muretti a secco presenti; preservare le alberature di pregio; privilegiare il ricorso a specie autoctone nella progettazione del verde; non alterare il normale regime delle acque; imporre l’utilizzo di criteri di ingegneria “naturalistica”; imporre il ricorso a materiali per la finitura con i colori tipici della zona; ridurre al minimo i movimenti di terra.
Appunto in questa prospettiva la Giunta Regionale -con la delibera n. 1282 del 4.8.04- da un lato rendeva un parere paesaggistico ex art. 5.03 del P.u.t.t. favorevole e, dall’altro lato, autorizzava la stipula del predetto accordo di programma: a giudizio del Collegio, dunque, l’approfondita istruttoria svolta dalla Regione doveva essere presa in considerazione dalla Soprintendenza, provenendo essa pur sempre dall’Ente cui, in prima battuta, la normativa di riferimento -d.lgs. 490/99 e d.lgs. 42/04- attribuisce la competenza al rilascio delle autorizzazioni paesaggistiche -in Puglia poi sub-delegata ai Comuni ex ll.rr. n. 8/95, n. 25/00 e, in ultimo, n. 20/01.
9.2 Anche il Comune di Salve, d’altronde, precedentemente al rilascio dell’autorizzazione, aveva affrontato il tema della compatibilità paesaggistica del progetto, tra l’altro prescrivendone alcune significative modifiche (con delibera di C.C. n. 33 del 19.9.01, ad esempio, si chiedeva lo spostamento del centro congressi a monte della litoranea).
9.3 In definitiva, quindi, Comune e Regione, soggetti cui, come già scritto, spetta la tutela degli interessi oggetto del vincolo -salvo il controllo di legittimità della Soprintendenza-, effettuavano, tramite gli atti fin qui richiamati, una valutazione qualitativa favorevole dell’intervento, ritenendo che lo stesso, pur se di dimensioni oggettivamente imponenti, non compromettesse, nel rispetto di una serie di condizioni in grado di garantirne un armonico inserimento nel contesto circostante, i valori ambientali e paesaggistici di riferimento -l’area è comunque piuttosto a ridosso del centro abitato di Torre Pali e quelle attigue sono tipizzate “B3” o “C3”.
9.4 La Soprintendenza, invece, i cui giudizi si ribadisce non possono “basarsi su una propria valutazione tecnico – discrezionale sugli interessi in conflitto e sul valore che in concreto deve prevalere”, prescindeva da una concreta analisi delle specifiche ragioni in base alle quali l’intervento era stato autorizzato e fondava il proprio giudizio negativo sul solo riferimento quantitativo alle sue notevoli dimensioni.
E, peraltro, la Soprintendenza neppure teneva conto di ciò che questo T.a.r. aveva osservato in sede di giudizio cautelare, quando pure si era disposto che essa riesaminasse “l’autorizzazione comunale valutando i seguenti dati, allegati dalla ricorrente e non smentiti in giudizio dalla p.a.:
* la gran parte della volumetria del villaggio, ed in specie quasi il 90%, dovrebbe essere realizzata a monte e non a valle della strada litoranea;
* gli edifici previsti a valle dovrebbero avere un’altezza massima di soli 3 metri, e quindi non costituire, attesa la pendenza della costa, un’ostacolo alle visuali prospettiche;
* l’area sarebbe vicina al centro abitato e, comunque, a zone urbanizzate;
* il progetto prevederebbe il recupero e la salvaguardia delle, peraltro esigue, preesistenze rinvenibili sui luoghi interessati dal progetto” (ord. n. 1121/07).
9.5 In ultima analisi, dunque, il Collegio ritiene che la Soprintendenza avrebbe dovuto per un verso esprimere un giudizio riferibile al complesso delle valutazioni di natura paesaggistica formulate dagli organi, comunali e regionali, di amministrazione attiva, valutazioni le quali, pur se non formalmente richiamate dal parere direttamente oggetto di controllo, costituivano comunque dello stesso un necessario presupposto, e, per altro verso, doveva esaminare l’intervento anche in ragione delle circostanze in fatto alla stessa sottolineate con l’ordinanza cautelare che disponeva il riesame della vicenda: essendosi invece limitata a ricollegare in modo quasi automatico l’incompatibilità paesaggistica del progetto alle sue notevoli dimensioni, non valutando se, alle condizioni imposte da Comune e Regione, ed anche in considerazione di quanto indicatole da questo T.a.r., lo stesso potesse invece in concreto armonizzarsi con l’ambiente circostante, i suoi decreti sono illegittimi e debbono essere annullati.
10.- Sussistono giusti motivi, attesa la complessità delle questioni trattate, per compensare fra le parti le spese di questo giudizio.
p.q.m.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, accoglie nei sensi indicati in motivazione il ricorso n. 1634/07 indicato in epigrafe e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
Lecce, 16 luglio 2008.
Aldo Ravalli – Presidente
Ettore Manca – Relatore
Pubblicata mediante deposito
in Segreteria il 28 gennaio 2009
Fonte: www.giustizia-amministrativa.it