Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 18 novembre 2010, depositato il successivo 15 dicembre, la ACAI impugna il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 20 luglio 2010, con il quale, nell’ambito del procedimento di rinnovo della composizione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro per il quinquennio 2010 – 2015, in cui aspira a partecipare, si è vista respingere il ricorso in opposizione proposto avverso l’elenco definito dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo con atto del 12 marzo 2010, non includente ACAI.
L’impugnazione è stata estesa al citato provvedimento DICA del 12 marzo 2010.
Avverso gli atti impugnati parte ricorrente indirizza le censure di seguito illustrate nei titoli e, sinteticamente, nel contenuto.
1) Erronea interpretazione e applicazione dell’art. 4 della l. 30 dicembre 1986, n. 936; illegittimità del provvedimento impugnato; eccesso di potere e disparità di trattamento.
Parte ricorrente espone che, contrariamente a quanto ritenuto negli atti impugnati, il grado di rappresentatività richiesto per l’ottenimento di un seggio in seno al CNEL non presuppone il possesso da parte dell’organismo di tutti i requisiti, di pari dignità, previsti dall’art. 4, comma 5 della l. 936/86, di talchè possono essere chiamate a far parte del CNEL anche organizzazioni dotate di consistenza numerica, nonchè di ampie e numerose strutture organizzative, che non abbiano partecipato alla stipula di accordi collettivi di lavoro.
2) erronea e illegittima applicazione della l. n. 936/86 nella parte in cui attribuisce due rappresentanti ad un’unica associazione; eccesso di potere.
Parte ricorrente espone che, poiché la legge di riferimento attribuisce alla categoria degli artigiani ed alle associazioni da esse costituite cinque seggi, è evidente che essa intende consentire la presenza di un rappresentante a ciascuna delle associazioni di categoria maggiormente rappresentative, non volendosi, di contro, permettere che un associazione abbia due rappresentanti, mentre la quinta in ordine di rappresentatività non ne abbia alcuno. Illustrate poi le prerogative, i numeri associativi e l’articolazione delle strutture di cui dispone, ACAI sostiene di vantare un alto grado di rappresentatività per ampiezza, diffusione e consistenza numerica, di gran lunga superiori ad alcune delle intimate controinteressate. Infine, si espone che il decreto impugnato, sull’erroneo presupposto del postulato della correlazione tra presenza nella contrattazione collettiva e rappresentatività, è insanabilmente carente di istruttoria e di motivazione, poiché non provvede ad alcuna comparazione, in punto di rappresentatività, tra ACAI e le altre OO.SS..
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
L’intimata amministrazione, costituitasi in giudizio, ha eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, instando per la reiezione dell’impugnativa.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate anche dalle controinteressate Confartigianato, Cna, Casartigiani, e Claai.
Nell’ambito delle predette difese, sono state spiegate anche eccezioni di carattere pregiudiziale.
Le parti hanno affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
La causa è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 6 aprile 2011.
Motivi della decisione
1. Prescrive il comma 1 dell’art. 2 della legge 30 dicembre 1986, n. 936 ("Norme sul Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro") che il CNEL "è composto di esperti e rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato e rappresentanti delle categorie produttive, in numero di centoventuno, oltre il presidente, secondo la seguente ripartizione:
I) dodici esperti, qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica, dei quali:
a) otto nominati dal Presidente della Repubblica;
b) quattro proposti dal Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ibis) dieci rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato dei quali, rispettivamente, cinque designati dall’Osservatorio nazionale dell’associazionismo e cinque designati dall’Osservatorio nazionale per il volontariato;
II) novantanove rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato, dei quali quarantaquattro rappresentanti dei lavoratori dipendenti, diciotto rappresentanti dei lavoratori autonomi, trentasette rappresentanti delle imprese".
Il successivo art. 4, nel prevedere (comma 1) che "nove mesi prima della scadenza del mandato dei membri del Consiglio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri dà avviso di tale scadenza e dei termini di cui al presente articolo, con pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale", soggiunge (comma 2) che "le organizzazioni sindacali di carattere nazionale, entro trenta giorni dalla pubblicazione dell’avviso nella Gazzetta Ufficiale, fanno pervenire alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le designazioni dei rappresentanti delle categorie produttive di cui all’articolo 2".
Avverso l’elenco dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, formato dal Presidente del Consiglio dei ministri ai sensi del comma 3 del medesimo art. 4, è consentita la presentazione di ricorso amministrativo (comma 4); nel quale (comma 5 dell’art. 4) "le organizzazioni sono tenute a fornire tutti gli elementi necessari dai quali si possa desumere il grado di rappresentatività, con particolare riguardo all’ampiezza e alla diffusione delle loro strutture organizzative, alla consistenza numerica, alla loro partecipazione effettiva alla formazione e alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro e alle composizioni delle controversie individuali e collettive di lavoro".
2. Il combinato disposto delle previsioni di cui ai riportati commi 2 e 5 dell’art. 4 della legge 936/1986 ha condotto la giurisprudenza a ritenere che il carattere nazionale dell’organizzazione sindacale costituisca requisito indispensabile per poter designare membri in capo al CNEL (C. Stato, IV, 29 gennaio 2008 n. 237): rilevando per l’effetto, quali indici del possesso del suindicato requisito, gli elementi indicati dalla disposizione da ultimo richiamata (ampiezza e diffusione dell’organizzazione; consistenza numerica della stessa; partecipazione all’attività di formazione e stipulazione di contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro; composizione di controversie individuali e collettive di lavoro).
Omogenee considerazioni sono state rassegnate da questa Sezione (sentenza 2 agosto 2006, n. 6839), osservandosi che:
– se l’art. 4, comma 2, attribuisce alle sole organizzazioni sindacali di "carattere nazionale" il potere di designazione di propri rappresentanti all’interno del CNEL (in linea, del resto, con il rango e l’efficacia territoriale che quest’ultimo assume nell’ordinamento, quale organo di rilevanza costituzionale),
– mentre il successivo comma 4 precisa che il grado di rappresentatività è correlato all’ampiezza ed alla diffusione delle strutture organizzative, alla consistenza numerica, alla partecipazione effettiva alla formazione ed alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi di lavoro, nonché alla composizione delle controversie individuali o collettive di lavoro,
allora le due disposizioni riportate "vanno interpretate congiuntamente, sicché "l’ampiezza e la diffusione" delle organizzazioni in parola va pur sempre riferita al "carattere nazionale", che assurge a necessario ed ineludibile parametro di riferimento in sede di distribuzione dei posti di rappresentante all’interno del CNEL’".
Va anche rilevato che l’elaborazione giurisprudenziale si è data carico di integrare il criterio della maggiore rappresentatività con il criterio "pluralistico", chiarendo, in particolare, che è legittima l’assegnazione di un seggio a un’associazione (pur) minoritaria, la quale sia (tuttavia) dotata di una "certa rappresentatività" della categoria; ed affermando che, una volta accertata l’esistenza di una obiettiva consistenza dell’associazione minoritaria che ne evidenzi comunque una capacità rappresentativa, "il principio di partecipazione pluralistica impone che venga riconosciuto il diritto dell’associazione medesima di designare un proprio rappresentante… anche se ciò comporti, nei rapporti tra le varie associazioni, una deroga al principio della potenziale proporzionalità".
Ciò in quanto "la misura della rappresentatività e l’intensità del grado di espressività degli interessi non sono da assumere in funzione del solo dato quantitativo, ma anche in base alla specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi espressi" (C. Stato, VI, 17 ottobre 1987, n. 1486; 10 luglio 1989, n. 846; 12 febbraio 1993, n.159; 3 giugno 1996, n. 767).
Tale orientamento giurisprudenziale, che presenta profili di persuasiva coerenza rispetto all’esigenza – come sopra esposta – di assicurare la più ampia partecipazione delle organizzazioni di rappresentanza sindacale agli organismi nei quali le medesime siano, come nella fattispecie in esame, chiamate a designare propri componenti, merita peraltro di essere precisato con riferimento alle evenienze che possono venire in considerazione in relazione al numero dei posti suscettibili di assegnazione.
Tre, in particolare, le evenienze ipotizzabili.
In primo luogo, è possibile che il numero dei posti sia inferiore rispetto a quello delle organizzazioni aspiranti alla nomina di propri componenti.
In tale caso, inevitabilmente verrà in considerazione il criterio della maggiore rappresentatività – necessariamente contemperato con il complesso di indici rilevanti quanto alla fattispecie all’esame, per come precisati dalla sopra riportata disposizione di legge – con conseguente individuazione, nel novero delle organizzazioni "maggiormente rappresentative", di quelle (fra esse) "più rappresentative".
Se, ex converso, non si pone alcun problema di carattere interpretativo laddove il numero dei seggi sia pari a quello delle organizzazione aspiranti, evidentemente diverso è il caso in cui il primo sia superiore rispetto alle seconde.
Viene, infatti, necessariamente a configurarsi un numero "residuo" di posti che, di seguito all’assegnazione di un seggio per ciascuna organizzazione "maggiormente rappresentativa", è ulteriormente suscettibile di attribuzione in ragione dell’eccedenza dei seggi rispetto a queste ultime.
In tal caso, ritiene il Collegio che la concreta attuazione del principio pluralistico anzidetto esige la ripartizione dei seggi in modo da assicurare la più estesa presenza delle organizzazioni maggiormente rappresentative.
In altri termini, nell’ambito di un organo a composizione rappresentativa e nella disponibilità di un sufficiente numero di seggi da ripartire, il contemperamento del principio di pluralità con quello di proporzionalità postula la compresenza nell’organo anche di organizzazioni dotate di minore rappresentatività sul piano dei coefficienti numerici, specie allorché dette organizzazioni operino in specifici e peculiari settori di attività economica che altrimenti risulterebbero prive di rappresentanza.
Il principio proporzionale, che tiene conto della presenza di una certa categoria nell’ambito territoriale, deve dunque essere adeguatamente contemperato con il principio pluralistico, volto ad attribuire rilievo agli interessi categoriali nelle loro differenziate composizioni; giacché, diversamente, alla pluralità della rappresentanza non rimarrebbe altro senso se non quello meramente occupazionale dei componenti dell’organo, contro la più elementare razionalità organizzativa legata anche al maggiore grado di rappresentanza delle diverse componenti socio economiche nazionali (C. Stato, VI, 7 marzo 2007 n. 1067).
Per quanto superfluo, va tuttavia (conclusivamente sul punto) ribadito che la concreta operatività del principio di proporzionalità (al fine dell’individuazione delle organizzazione nei confronti delle quali operare la ripartizione dei posti disponibili) viene in considerazione esclusivamente in presenza della (presupposta, quanto necessaria) ricognizione del carattere di "maggiore rappresentatività": atteggiandosi tale modalità di distribuzione esclusivamente quale criterio (volto ad assicurare la più ampia partecipazione delle organizzazioni di categoria) subordinato alla accertata qualificabilità delle stesse quali "maggiormente rappresentative".
3. Tanto premesso in ragione della necessità di inquadrare l’ambito normativo nel quale si situa la controversia all’esame, anche per come definito in via giurisprudenziale, occorre dar conto del contesto provvedimentale investito dal presente gravame.
Al riguardo, si osserva che la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo, nell’ambito del procedimento di rinnovo della composizione del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro per il quinquennio 2010 – 2015, con atto del 12 marzo 2010 pubblicava, ex art. 4, comma 3, della legge 936/86, l’elenco dei rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato.
ACAI, non inclusa nell’elenco, in relazione alla categoria "lavoratori autonomi", settore "artigiani", nel quale aspirava a rientrare, proponeva ricorso in opposizione ex art. 4, comma 4, della stessa l. 936/86.
Esperita la conseguente istruttoria, con l’acquisizione dei dati forniti dal Ministero del lavoro e delle controdeduzioni delle OO.SS. interessate e le audizioni, il ricorso veniva respinto con decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 2010.
4. Entrando nel merito delle questioni proposte in gravame, può anticiparsi che le stesse non possono essere condivise.
Il Collegio può, per tale motivo, prescindere dall’esame delle questioni pregiudiziali spiegate dalle parti resistenti.
5. L’impugnato provvedimento di rigetto è fondato sugli assorbenti rilievi che la ricorrente non ha partecipato a stipulazione di accordi collettivi e non ha curato la composizione delle controversie individuali di lavoro.
Illustrata l’ampiezza e la diffusione delle proprie strutture organizzative nazionali (presenza in 19 regioni e in gran parte delle province, con 89 responsabili di centri provinciali e 300 dipendenti), il proprio numero di associati (oltre 110.000, ripartiti tra 300 sedi territoriali distribuiti su tutto il territorio nazionale), nonché le proprie prerogative (riconoscimento CEI; dotazione di un Patronato, di un CAF Nazionale Dipendenti e Pensionati, di un CAF Nazionale Impresa, di un Ente di Formazione; partecipazione al Consiglio regionale dell’Economia e del lavoro; sedi estere), il ricorso è sostanzialmente affidato all’affermazione che il grado di rappresentatività richiesto per l’ottenimento di un seggio in seno al CNEL non presuppone il possesso da parte dell’organismo di tutti i requisiti previsti dall’art. 4, comma 5 della l. 936/86, che hanno pari dignità.
Di talchè ritiene la ricorrente che possano essere chiamate a far parte del CNEL anche organizzazioni dotate, come la propria, di consistenza numerica, nonchè di ampie e numerose strutture organizzative, che non abbiano partecipato alla stipula di accordi collettivi di lavoro.
L’argomentazione non è conducente.
In particolare, si osserva che l’art. 4 della l. n. 936 del 1986 prevede espressamente, quale unico criterio di selezione, quello costituito dalla maggior rappresentatività delle OO.SS. chiamate a far parte del CNEL, e ciò in esecuzione dell’art. 99, comma 1, Cost. "Il Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie produttive, in misura che tenga conto della loro importanza numerica e qualitativa"), in forza del quale i rappresentanti sono chiamati a far parte del CNEL in ragione della loro importanza numerica e qualitativa.
Gli indici presuntivi della maggior rappresentatività (che la ricorrente erroneamente ritiene dover essere dettagliati dall’amministrazione procedente) sono espressamente indicati dal comma 4 dell’art. 4 (ampiezza e diffusione delle strutture organizzative; consistenza numerica; partecipazione effettiva alla formazione ed alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi di lavoro; partecipazione alla composizione delle controversie individuali o collettive di lavoro).
Tra essi, in particolare, la partecipazione effettiva alla formazione ed alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi di lavoro ed alla composizione delle controversie individuali o collettive di lavoro delineano un’attività tipica propria delle OO.SS., ovvero la più caratterizzante, così determinando la loro legittimazione a partecipare al CNEL.
Invero, nel grado di rappresentatività di un’organizzazione sindacale, al fine di determinare l’indice di partecipazione a collegi amministrativi, confluiscono elementi di valutazione discrezionale, i quali non si esauriscono nella consistenza numerica degli associati, ma danno rilevanza alla partecipazione alla formazione e stipulazione di contratti collettivi di lavoro, nonché alla risoluzione di controversie di categoria (C. Stato, VI, 9 giugno 1986, n. 429).
Può aggiungersi, sul punto, che le quattro organizzazioni controinteressate, chiamate a far parte del CNEL per il quinquennio in esame, vantano la stipulazione, nel periodo di riferimento, di un minimo di 15 contratti collettivi, nonché l’ampia diffusione territoriale e consistenza numerica illustrata dalla difesa erariale (pag. 8 della memoria difensiva).
Rilevandosi ulteriormente che, non concretandosi in capo alla ricorrente il requisito di maggior rappresentatività ai sensi della norma precitata, è ininfluente, ai fini perseguiti in ricorso, sia la capienza dei seggi attribuibili alla categoria degli artigiani ed alle associazioni da esse costituite, sia le modalità tramite le quali gli stessi seggi siano stati ripartiti, così come non è pertinente l’invocato "principio di rotazione".
Deve ancora rilevarsi che è la stessa ricorrente ad affermare, nel procedimento sub iudice, nonché nel presente gravame, di non aver partecipato alla stipulazione di accordi collettivi e di non aver curato la composizione di controversie individuali di lavoro.
Di talchè anche l’ulteriore censura con la quale si denunzia la carenza di istruttoria e di motivazione in ordine all’indagine comparativa in punto di rappresentatività, tra ACAI e le altre OO.SS. è insuscettibile di un favorevole apprezzamento.
6. Per tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge.
Condanna la ricorrente A.C.A.I. – Acai, al pagamento delle spese di giudizio in favore della resistente amministrazione per Euro 1.000,00 (euro mille/00) ed in favore delle parti controinteressate, costituitesi in giudizio, Confederazione Italiana dell’Artigianato – Confartigianato, Confederazione Nazionale dell’Artigianato e della Piccola Impresa – Cna, Confederazione Automoma Sindacati Artigiani – Casartigiani, Confederazione delle Libere Associazioni Artigiane Italiane – Claai, in ragione di Euro 1.000,00 (euro mille/00) per ciascuna di esse.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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