Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 13 aprile 2007 e depositato il 9 maggio 2007, Maria L.L. e S.C. hanno impugnato gli atti e provvedimenti in epigrafe meglio specificati.
Le ricorrenti sono dipendenti dell’Avvocatura generale dello Stato che, a seguito di procedura di riqualificazione per passaggio interno, indetta con decreti dell’Avvocato generale dello Stato del 24 aprile 2001 e 7 giugno 2001, hanno conseguito la posizione economica B3, con decorrenza dalla data del decreto di nomina emanato dal Segretario generale dell’Avvocatura dello Stato del 27 aprile 2005.
Con decreto dell’Avvocato generale dello Stato n. 11357 del 21 novembre 2005 è stata indetta procedura di selezione interna per passaggio all’ area C posizione economica C1, nel limite dei posti all’epoca disponibili (12 posti).
Le ricorrenti, munite di diploma di laurea, e quindi di uno dei requisiti di ammissione prescritti dal bando (alternativo all’altro del possesso del titolo di scuola media superiore congiunto a diversificati periodi di esperienza professionale nelle posizioni economiche di provenienza: 5 anni per le posizioni B3 e B3 S(uper), 7 anni per le posizioni B2, 9 anni per le posizioni B1), si dolgono che alla procedura siano stati ammessi anche i dipendenti, privi di laurea, destinatari dell’attribuzione della posizione economica B3 a seguito della procedura di riqualificazione innanzi richiamata, potendo vantare nella suddetta posizione economica anzianità pari a soli 9 mesi e 18 giorni.
A sostegno del ricorso sono state dedotte le seguenti censure:
1) Violazione degli artt. 7 e 9 della legge n. 242\1990 e di tutte le norme e i principi sulla partecipazione al procedimento amministrativo
Alle ricorrenti non è stata data comunicazione dell’avvio del procedimento relativo all’emanazione del decreto dell’Avvocato generale dello Stato n. 11357 del 21 novembre 2005, recante il bando della procedura di selezione per il passaggio di area, né di quelli concernenti il decreto dell’Avvocato generale del 14 febbraio 2007 di ammissione dei candidati e la nota del Segretario generale del 28 marzo 2007, nonostante esse con nota del 17 febbraio 2005 avessero richiesto che il diploma di laurea fosse considerato siccome posseduto alla data di scadenza indicata dal bando, ancorché non alla data di sottoscrizione del contratto integrativo di amministrazione regolante la procedura di selezione.
2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241\1990 e di tutte le norme e i principi sulla trasparenza amministrativa – Difetto di motivazione – Eccesso di potere
Né il decreto dell’Avvocato generale del 14 febbraio 2007 (che richiama proposta del Segretario generale non allegata), né la successiva nota di chiarimenti del Segretario generale del 28 marzo 2007, recano motivazione alcuna in ordine all’ammissione alla procedura di selezione per passaggio di area dei dipendenti, privi di laurea, destinatari dell’attribuzione della posizione economica B3 a seguito della procedura di riqualificazione, e come tali con anzianità pari a soli a soli 9 mesi e 18 giorni.
3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 15 del C.C.N.L. del comparto dei Ministeri e della relativa declaratoria – Violazione dell’art. 1 del bando di selezione approvato con D.A.G. n. 11357 del 21\11\2005 – Eccesso di potere per contraddittorietà con precedenti provvedimenti e manifesta ingiustizia
L’art. 1 del bando, nel riferimento al requisito dell’esperienza professionale nella posizione di provenienza, deve intendersi riferito alla sola posizione economica da ultimo rivestita alla data di scadenza indicata dal bando, e non già a quella in anteriori posizioni economiche, tenuto conto della diversa professionalità inerente alle diverse posizioni economiche B3, B2 e B1.
Con i successivi motivi aggiunti, le ricorrenti hanno impugnato gli ulteriori atti in epigrafe pure specificati, deducendo le seguenti censure:
1) Illegittimità derivata delle graduatorie per vizi originari degli atti prodromici della procedura concorsuale – Violazione degli artt. 7 e 9 della legge n. 242\1990 e di tutte le norme e i principi sull’accesso e partecipazione al procedimento amministrativo
Trattasi delle stesse censure di cui al motivo sub 1) del ricorso.
2) Illegittimità derivata: Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge n. 241\1990 e di tutte le norme e i principi sulla trasparenza amministrativa – Difetto di motivazione – Eccesso di potere
Trattasi delle stesse censure di cui al motivo sub 2) del ricorso.
3) Illegittimità del bando concorsuale per violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e dell’art. 8 del C.C.N.L. del comparto dei Ministeri – Eccesso di potere per manifesta illogicità e sopravvenuta disparità di trattamento
Il bando attribuisce rilievo, ai fini del punteggio, soltanto ai titoli di studio conseguiti anteriormente al 10 ottobre 2000, data del contratto integrativo di amministrazione, ancorché esso sia considerato valido invece, ai fini dell’ammissione alla selezione per il passaggio di area, se conseguito sino alla data di scadenza indicata dal bando.
La previsione del bando è illogica, tenuto conto dello iato temporale tra la sottoscrizione del C.C.N.L., l’emanazione del bando (cinque anni) e il tempo di definizione della selezione (altri tre anni).
La valutazione del titolo di studio avrebbe comportato per le ricorrenti il conseguimento di ulteriori 7 punti, tali da collocarle in posizione utile per la nomina essendo stati ampliati a 24 i posti disponibili.
Con memorie difensive depositate il 24 maggio 2007 e il 10 dicembre 2010, l’Avvocatura generale dello Stato ha dedotto a sua volta:
a) l’inammissibilità del ricorso mancando la prova che sia stato notificato agli effettivi controinteressati, da individuarsi nei candidati che secondo le ricorrenti sarebbero privi del requisito di partecipazione;
b) l’infondatezza del ricorso perché il bando rispecchia le previsioni del C.C.N.L. quanto all’ ammissione a selezione del personale con la richiesta anzianità nella posizione economica rivestita prima della riqualificazione, non essendo né previsto né logico che l’esperienza maturata in posizioni che danno titolo all’ammissione non possa essere considerata sol perché è intervenuta attribuzione di posizione economica superiore; d’altro canto, e invece, ai fini della formulazione della graduatoria e del relativo ordine preferenziale è stata considerata, siccome espressamente richiesta, la sola anzianità nella posizione economica immediatamente inferiore (B3); in ogni caso la legittimità dell’ammissione di candidati riqualificati B3 in funzione dell’anzianità nelle posizioni pregresse B2 e B1 è stata riconosciuta con varie sentenze del Consiglio di Stato;
c) l’inammissibilità per tardività dell’impugnativa, dedotta con i motivi aggiunti, delle prescrizioni del bando, chiaramente d’immediata lesività, relative alla data di riferimento per la valutazione dei titoli di studio, ai fini dell’attribuzione del punteggio (si richiama sentenza di questo Tribunale che, in altro ricorso, si è già espressa su identica eccezione); la censura è comunque infondata perché il bando rispecchia le previsioni del contratto collettivo del 10 ottobre 2000 e la previsione è del tutto logica e razionale, mirando a valorizzare il personale in ruolo che a quella data già possedesse il titolo di studio ed evitare che personale immesso successivamente nei ruoli potesse avvantaggiarsi di titoli conseguiti dopo, "puramente strumentali all’acquisizione del punteggio aggiuntivo".
All’udienza pubblica del 12 gennaio 2011 il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.
Motivi della decisione
1.) Il ricorso in epigrafe è destituito di fondamento giuridico, mentre è inammissibile per tardività la impugnativa degli artt. 1 e 6 del bando della procedura selettiva, cui si riferisce la censura sub 3) dei motivi aggiunti.
1.1) In limine, deve disattendersi l’eccezione pregiudiziale di rito spiegata dall’Avvocatura generale dello Stato in ordine alla pretesa omessa notifica del ricorso ai controinteressati, posto che quelli intimati hanno partecipato, a suo tempo, alla procedura di riqualificazione per il passaggio (interno) alla posizione economica B3 (al pari delle ricorrenti) e sono inseriti nel decreto segretariale di nomina del 27 aprile 2005, esibito in allegato al ricorso.
1.2) Il contratto collettivo nazionale di lavoro per il comparto dei ministeri del 16 febbraio 1999 (relativo al triennio 19982001) ha introdotto, com’è noto, un nuovo sistema di classificazione del personale, fondato sull’enucleazione di tre aree, nelle quali venivano accorpate le precedenti qualifiche funzionali (area A: dalla I alla III; area B: dalla IV alla VI; area C: dalla VII alla IX, oltre al personale del ruolo a esaurimento), individuate secondo le declatatorie di cui all’allegato A, recanti "…i requisiti indispensabili per l’inquadramento nell’area, corrispondenti a livelli omogenei di competenze", articolati in profili connessi a posizioni economiche (art. 13).
Salvo l’accesso dall’esterno, disciplinato dall’art. 14, è stato previsto il c.d. "passaggio interno", per il personale già in servizio, distinto in passaggio tra le aree e all’interno dell’area (art. 15).
Quanto al passaggio tra le aree, l’art. 15 comma 1 lettera a) ha precisato che:
"a) I passaggi dei dipendenti da un’area alla posizione iniziale dell’area immediatamente superiore avviene dall’interno nel rispetto del punto 2, mediante procedure selettive volte all’accertamento dell’idoneità e/o della professionalità richiesta previo superamento di corsoconcorso con appositi criteri stabiliti dall’amministrazione con le procedure indicate nell’art. 20;
b) Alle predette procedure selettive è consentita la partecipazione del personale dipendente in deroga ai relativi titoli di studio – fatti salvi i titoli abilitativi previsti da norme di legge – purchè in possesso di requisiti professionali richiesti per l’ammissione al concorso pubblico indicati nelle declaratorie di cui all’allegato A)".
Con specifico riferimento al passaggio interno all’area C profilo e posizione economica C1 (iniziale), l’allegato A ha disposto che era consentito il passaggio interno "dalle posizioni B1,B2, B3, B3S (super) verso la posizione economica C1", distinguendo tra dipendenti in possesso dei requisiti previsti per l’accesso dall’esterno, per cui "non è richiesta esperienza professionale maturata rispettivamente nelle suddette posizioni", e dipendenti non in possesso dei suddetti requisiti "nel caso in cui il titolo di studio previsto non sia requisito necessario per lo svolgimento dell’attività professionale, fatti salvi i titoli professionali o abilitativi per legge", per i quali era richiesto "purchè in possesso del diploma di scuola secondaria superiore":
"- dalla posizione economica B1, verso la posizione economica C1: esperienza professionale di nove anni nella posizione di provenienza;
– dalla posizione economica B2, verso la posizione economica C1: esperienza professionale di sette anni nella posizione di provenienza;
– dalle posizioni economiche B3 e B3S, verso la posizione economica C1: esperienza professionale di cinque anni nella posizione di provenienza".
Il contratto integrativo di amministrazione, stipulato per il personale dell’Avvocatura dello Stato il 10 ottobre 2000, ha poi disciplinato all’art. 27 le procedure di selezione per i passaggi di area di cui all’art. 15 comma 1 lettera a) del C.C.N.L. 16 febbraio 1999, precisando che:
– l’acquisizione della posizione iniziale dell’area superiore avviene mediante "…superamento di apposito corsoconcorso", con un "percorso formativo finalizzato all’accertamento della idoneità e\o della professionalità richiesta per l’accesso alla posizione economica C1", di durata pari a 90 ore sulle materie ivi indicate, con "…esame finale consistente in una prova scritta e un colloquio sulle stesse materie oggetto del percorso formativo";
– la commissione esaminatrice "…procederà alla definizione della graduatoria, per la cui formulazione sarà considerato, in ogni caso, elemento determinante la posizione economica di provenienza", con valutazione della "esperienza professionale" come enucleata dalla valutazione del servizio prestato, sino a un massimo di 30 punti (attribuiti in funzione di un punteggio frazionale per anni di servizio, differenziato a seconda che prestato nella posizione economica immediatamente inferiore o in altre posizioni economiche inferiori e per servizi non di ruolo nell’Avvocatura nonché di titoli di servizio ed incarichi) e del "possesso di titoli di studio e professionali", sino a un massimo di 15 punti (graduati a seconda che si tratti di titolo di studio richiesto per l’accesso dall’esterno o di altro titolo di studio legalmente riconosciuto superiore a quello richiesto per l’accesso dall’esterno, nonché per la partecipazione a corsi di formazione, aggiornamento, perfezionamento e specializzazione, idoneità in concorsi pubblici per posizioni economiche corrispondenti o superiori a quella da attribuire, e in parte riferiti a una valutazione del Segretario generale o degli Avvocati distrettuali in ordine alla qualità dell’esperienza professionale), con decurtazioni del punteggio totale in presenza di sanzioni disciplinari;
– la graduatoria definitiva doveva essere "…stilata in base al punteggio finale, ottenuto sommando il voto dell’esame e il punteggio risultante dalla valutazione dei titoli", e "a parità di punteggio finale sarà considerato elemento determinante la posizione economica rivestita; a parità di posizione economica avrà diritto alla preferenza nella nomina il dipendente che precede nell’ordine di ruolo della posizione economica stessa".
Giova rammentare che il criterio di preferenza relativo alla posizione economica di provenienza, come enunciato dall’art. 27 e testè richiamato, è del tutto coerente alla previsione dell’art. 8 comma 2 lettera c) del successivo C.C.N.L. 12 giugno 2003 (relativo al quadriennio normativo 20022005 e al biennio economico 20022003) che prevede un "esplicito riconoscimento, nelle progressioni verticali, della prevalenza all’inquadramento del personale proveniente dalla posizione economica immediatamente inferiore".
Il bando di concorso, emanato con decreto dell’Avvocato generale dello Stato n. 11357 del 21 novembre 2005, ha previsto, ai fini dell’ammissione al corsoconcorso per il passaggio (interno) all’area C posizione economica C1, in stretta aderenza alle previsioni del C.C.N.L. 16 febbraio 1999, il possesso del diploma di laurea e in mancanza il possesso del diploma di scuola secondaria superiore integrato dall’esperienza professionale di durata diversificata a seconda delle posizioni economiche come individuate dall’allegato A al C.C.N.L. per il passaggio alla posizione C1 (ossia nove anni nella posizione B1; sette nelle posizioni B2; 5 nelle posizioni B3 e B3 Super).
Quanto poi ai titoli valutabili, l’art. 6 ha stabilito che essi sono considerati se "…acquisiti anteriormente alla data del 10 ottobre 2000, data di sottoscrizione del contratto integrativo dell’Avvocatura dello Stato", ciò che pure è coerente con la riserva della procedura selettiva "…al personale appartenente ai ruoli dell’Avvocatura dello Stato alla data del 10 ottobre 2000…", espressa dall’art. 1 del bando.
2.) Così ricostruito il quadro di riferimento normativo collettivo, integrato dalle conformi prescrizioni del bando della procedura selettiva, deve recisamente escludersi la fondatezza delle censure svolte in ricorso.
2.1) Con riferimento al primo motivo di ricorso, concernente la pretesa omessa comunicazione dell’avvio del procedimento di selezione concorsuale, è appena il caso di notare che il bando di concorso è atto generale rivolto a una pluralità di destinatari e costituisce esso stesso partecipazione di conoscenza dell’avvio e delle modalità di svolgimento della procedura concorsuale, onde è priva di qualsivoglia fondamento giuridico la deduzione che debba essere data una comunicazione preliminare in ordine alla determinazione dell’amministrazione di indire il concorso.
Analogamente, non può ipotizzarsi alcuna comunicazione preventiva in ordine all’emanazione dell’atto con cui sono stati individuati i candidati ammessi al corsoconcorso, e tanto meno in ordine ad una nota, indirizzata ad altri dipendenti, di riscontro ad una richiesta di chiarimenti.
2.2) In quanto atto generale ed essendo del tutto conforme alle previsioni del C.C.N.L. 16 febbraio 1999, nessuna diversa e specifica motivazione il bando poteva e doveva contenere in ordine all’ammissione alla selezione di dipendenti che, in alternativa al possesso della laurea, vantassero il diploma di scuola media superiore e l’esperienza professionale per la diversificata durata correlata alle posizioni economiche di provenienza, motivazione non esigibile, ovviamente, nemmeno da un atto applicativo delle prescrizioni del bando, quale il provvedimento di individuazione dei candidati ammessi al corsoconcorso, o da una nota di chiarimenti, meramente esplicativa delle previsioni del bando.
2.3) Non hanno maggior pregio giuridico le censure svolte nel terzo motivo di ricorso.
Il C.C.N.L. 16 febbraio 1999 ed il suo allegato A, e del pari il bando della procedura, fanno riferimento ad una esperienza professionale diversificata quanto a durata nelle posizioni inferiori B1, B2, B3 e B3 Super, senza contenere alcun riferimento precipuo alla sola posizione "da ultimo rivestita".
E’ logico e pienamente legittimo, pertanto, che l’Avvocatura dello Stato abbia ammesso al corsoconcorso tutti i dipendenti che avessero maturato esperienza professionale in quelle posizioni economiche di area inferiore, senza annettere rilievo alla circostanza che taluni potessero aver mediotempore conseguito una posizione economica superiore per effetto di passaggi interni all’area B, risolvendosi altrimenti questi ultimi non già nel riconoscimento, in esito ad un percorso di qualificazione e aggiornamento, della professionalità e della idoneità dei più meritevoli a una posizione economica superiore all’interno dell’area, sebbene e addirittura in una discriminazione in danno dei più meritevoli e più capaci, a vantaggio di quanti non avessero superato con esito positivo il percorso di riqualificazione.
In altri termini, seguendo la prospettazione delle ricorrenti, i dipendenti che non avessero superato i passaggi interni all’area B avrebbero avuto titolo a partecipare alla selezione per il passaggio di area, mentre i dipendenti che avessero superato tali passaggi, dimostrandosi portatori di una maggiore e più qualificata professionalità, ne sarebbero rimasti illogicamente esclusi.
E ciò a tacere della piena legittimità e razionalità dell’operato dell’Avvocatura, riconosciuta dalla IV Sezione del Consiglio di Stato (nelle sentenze nn. 4814, 4816, 4817, 4818, 4819,4820, 4821, 4822, 4929, 4830, 4831, 4832, 4833, 4834, 4836, 4837, 4838, 4839, 4840 del 22 luglio 2010, richiamate nella memoria conclusiva dell’Avvocatura generale dello Stato), che ha osservato come "…l’amministrazione, in base ad un criterio di maggior partecipazione del personale interessato alla selezione, ha esteso l’ambito soggettivo, tenendo conto della pregressa anzianità posseduta nella posizione economica di provenienza (B1 e B2)".
Al contrario, ai fini della preferenza in graduatoria all’esito degli esami e della valutazione dei titoli, è stato assegnato rilievo dall’art. 27 del bando, in applicazione dell’art. 8 comma 2 lettera c) del successivo C.C.N.L. 12 giugno 2003, alla posizione economica rivestita, e non anche a quelle eventualmente inferiori considerate ai fini dell’ammissione alla procedura concorsuale, sicché, sempre secondo le citate sentenze del Consiglio di Stato, "…appare del tutto conforme al principio di eguaglianza, che impone di trattare in maniera differenziate le situazioni in sé diverse, l’operato conclusivo dell’amministrazione che, pur permettendo un’ampia partecipazione alla procedura di selezione, ha saputo articolare, in sede di graduatoria finale, le diverse condizioni personali che avevano legittimato l’ammissione alla fase concorsuale".
2.4) L’infondatezza delle censure dedotte in ricorso si riflette su quelle, meramente riproduttive, articolate nei motivi aggiunti sub specie d’invalidità derivata, con riguardo alla graduatoria definitiva della selezione.
2.5) Palesemente inammissibile perché tardiva è, da ultimo, l’impugnativa degli artt. 1 e 6 del bando di concorso, nella parte in cui delimitano il termine temporale rilevante per la valutazione dei titoli alla data del 10 ottobre 2000, di sottoscrizione del contratto integrativo di amministrazione.
E’ del tutto evidente, infatti, che la prescrizione di cui all’art. 6 del bando, rendendo certa sin dalla sua emanazione la esclusione dalla valutazione di titoli acquisiti dopo la suddetta data, rivestiva diretta e autonoma portata lesiva, onde avrebbe potuto e dovuto essere gravata tempestivamente, laddove non è stata oggetto di alcuna censura con il ricorso, che reca impugnativa del bando del tutto generica e di mero stile.
In tal senso, d’altro canto, il Tribunale si è già pronunciato su altro ricorso, accogliendo identica eccezione pregiudiziale di rito spiegata dall’Avvocatura dello Stato (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 27 aprile 2009, n. 4207).
3.) In conclusione il ricorso in epigrafe e i correlati motivi aggiunti sono in parte infondati e in parte inammissibili, onde devono essere rigettati.
4.) Sussistono, nondimeno, giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti le spese e onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sede di Roma – Sezione I rigetta il ricorso in epigrafe n. 3995 del 2007 e i motivi aggiunti al ricorso.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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