Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato in data 14 ottobre 2010, depositato il successivo 19 ottobre, premesso di essere Confederazione sindacale maggiormente rappresentativa nel settore pubblico e in quello privato, la USAE impugna i provvedimenti indicati in epigrafe, a mezzo dei quali è stata esclusa dal novero dei componenti del Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro per il quinquennio 2010 – 2015, diversamente da quanto accaduto per il quinquennio 20002005, ove, in esito al ricorso in opposizione dalla medesima proposto ai sensi del comma 4 dell’art. 4 della l. 936/1986, confermato in sede giudiziale (Tar Lazio, Roma, I, 6842/2006; C. Stato, IV, 5161/2010), USAE occupava un seggio nell’ambito del CNEL.
Espone al riguardo parte ricorrente di non aver perduto medio tempore la rappresentatività a suo tempo riconosciutale in sede amministrativa e giudiziale.
Tant’è, prosegue parte ricorrente, che la Presidenza del Consiglio dei ministri, sulla scorta del parere formulato dal Dipartimento della funzione pubblica, con provvedimento del 12 marzo 2010, aveva comunicato che un rappresentante dell’USAE aveva diritto ad essere inserito tra i membri del CNEL nel settore della pubblica amministrazione.
Nel prosieguo del procedimento, però, per effetto del rigetto del ricorso in opposizione presentato dall’USAE per l’ottenimento di due rappresentanti in luogo di uno, nonché dell’accoglimento del ricorso in opposizione presentato da CSE, USAE è stata del tutto esclusa dal CNEL.
Ciò posto, avverso le predette deliberazioni, nonchè a sostegno della proposta domanda di riconoscimento dell’assegnazione di due posti nel CNEL per il quinquennio 20102015, parte ricorrente indirizza le censure di seguito illustrate nei titoli e, sinteticamente, nel contenuto.
1) Violazione di legge: art. 3 e ss. della l. 241/1990, art. 4 della l. 936/1986; difetto assoluto di motivazione; carenza e assenza totale di istruttoria; eccesso di potere; sviamento; manifesta ingiustizia; illogicità; disparità di trattamento; falsa e erronea interpretazione della l. 936/86; contraddittorietà.
La Funzione pubblica ha espresso un formale e motivato parere favorevole, all’esito della relativa istruttoria, sulla sussistenza dei presupposti di rappresentatività per l’assegnazione di un posto all’USAE, sulla base del quale la Presidenza del Consiglio dei ministri aveva assunto la precitata comunicazione del 12 marzo 2010 in ordine all’inserimento di un rappresentante dell’USAE tra i componenti del CNEL nel settore della pubblica amministrazione. Invece la successiva esclusione, disposta all’esito dei ricorsi presentati da USAE e da CSE, è stata disposta sulla base di un documento ("dossier anonimo") proveniente da un Dipartimento sfornito di competenze in materia (DICA) e privo dei requisiti minimi del’atto amministrativo (sottoscrizione; indicazione del redattore, del responsabile del procedimento, del dirigente; protocollo), eppertanto inesistente, con l’effetto che l’unico atto amministrativo che può rappresentare idoneo supporto motivazionale agli atti impugnati è la predetta relazione della Funzione pubblica, che contraddice in modo radicale il successivo "dossier".
2) Sotto altro e diverso profilo, violazione di legge: art. 3 e ss. della l. 241/1990, art. 4 della l. 936/1986; difetto assoluto di motivazione; carenza e assenza totale di istruttoria; eccesso di potere; sviamento; manifesta ingiustizia; illogicità; disparità di trattamento; falsa e erronea interpretazione della l. 936/86; contraddittorietà.
Gli atti impugnati non solo non soddisfano l’obbligo di rinforzata motivazione connesso all’espressione, da parte del "foglio volante" di cui sopra, di un diverso avviso rispetto alle risultanze dell’istruttoria condotta da Funzione pubblica, favorevole ad USAE, ma, vieppiù, anche ammettendo la validità della relazione del DICA, risultano contradditori con tali risultanze, che risultano espressamente confermate.
3) Sotto altro e diverso profilo, violazione di legge: art. 3 e ss. della l. 241/1990, art. 4 della l. 936/1986; difetto assoluto di motivazione; carenza e assenza totale di istruttoria; eccesso di potere; sviamento; manifesta ingiustizia; illogicità; disparità di trattamento; falsa e erronea interpretazione della l. 936/86; contraddittorietà.
Nel rilevare come la conclusiva determinazione di nomina dei componenti del CNEL abbia accolto il ricorso in opposizione di CSE limitatamente alla comparazione del grado di rappresentatività con USAE, rigettando sia il ricorso in opposizione della CSE contro CUB, sia il ricorso in opposizione di USAE contro CUB e CIU, si sostiene che, all’unico fine di pervenire all’esclusione di USAE, le relative determinazioni hanno conferito all’elemento indicativo del grado di rappresentatività costituito dal dato associativo numerico un peso del tutto diverso.
4) Sotto altro e diverso profilo, violazione di legge: art. 3 e ss. della l. 241/1990, art. 4 della l. 936/1986; difetto assoluto di motivazione; carenza e assenza totale di istruttoria; eccesso di potere; sviamento; manifesta ingiustizia; illogicità; disparità di trattamento; falsa e erronea interpretazione della l. 936/86; contraddittorietà.
USAE è stata illegittimamente esclusa anche dall’ulteriore posto per la categoria dei dirigenti pubblici, privati e dei quadri intermedi.
5) violazione e falsa applicazione della l. 936/1986; sviamento; contraddittorietà; illogicità; manifesta ingiustizia; falsi presupposti; errata interpretazione dei fatti.
Le nota di trasmissione DICA del provvedimento di rigetto del ricorso in opposizione proposto da USAE volto ad ottenere il secondo seggio è erronea in punto di fatto, laddove afferma che USAE aveva agito per l’attribuzione di ulteriori due seggi (anziché di uno), ed attesta gravi carenze istruttorie.
6) violazione e falsa applicazione della l. 936/1986; sviamento; contraddittorietà; illogicità; manifesta ingiustizia; falsi presupposti; errata interpretazione dei fatti.
Il provvedimento di rigetto del ricorso in opposizione proposto da USAE non è sostenuto da idonea istruttoria e motivazione.
7) violazione e falsa applicazione della l. 936/1986; sviamento; contraddittorietà; illogicità; manifesta ingiustizia; falsi presupposti; errata interpretazione dei fatti; violazione e falsa applicazione della l. 241/90; difetto e carenza di motivazione.
Il provvedimento di rigetto del ricorso in opposizione proposto da USAE è basato esclusivamente sulla predetta relazione anonima, ed è pertanto carente di qualsiasi istruttoria e motivazione.
8) violazione e falsa applicazione della l. 936/1986; sviamento; contraddittorietà; illogicità; manifesta ingiustizia; falsi presupposti; errata interpretazione dei fatti; violazione e falsa applicazione della l. 241/90; difetto e carenza di motivazione.
Il provvedimento di rigetto del ricorso in opposizione proposto da USAE assume a base anche non meglio precisate "osservazioni" del Ministero del lavoro, laddove queste ultime consistono in mere annotazioni su dati sindacali, di talchè la ridetta "relazione anonima" resta l’unico reale presupposto dell’atto, i cui vizi travolgono irrimediabilmente il provvedimento stesso.
9) violazione e falsa applicazione della l. 936/1986; sviamento; contraddittorietà; illogicità; manifesta ingiustizia; falsi presupposti; errata interpretazione dei fatti; violazione e falsa applicazione della l. 241/90; difetto e carenza di motivazione.
Il ricorso USAE contro CIU e CUB e quello CSE contro USAE e CUB sono collegati tra loro ed avrebbero meritato un esame congiunto, laddove, invece, sono stati scollegati e decisi con motivazioni tra esse contraddittorie.
Conclude parte ricorrente insistendo per l’accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura.
Le intimate amministrazioni, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l’infondatezza delle esposte doglianze, instando per la reiezione dell’impugnativa.
Analoghe conclusioni sono state rassegnate anche dalle contro interessate C.S.E., C.I.U. e C.U.B., nonché da C.I.S.L., costituitasi ad opponendum.
Nell’ambito delle predette difese, sono state spiegate anche eccezioni di carattere pregiudiziale.
Con ordinanza 11 novembre 2010, n. 4892, la Sezione ha respinto la domanda cautelare formulata in uno al ricorso.
Parte ricorrente ha affidato a memoria lo sviluppo delle proprie tesi difensive.
La causa è stata indi trattenuta in decisione alla pubblica udienza del 6 aprile 2011.
Motivi della decisione
1. Prescrive il comma 1 dell’art. 2 della legge 30 dicembre 1986, n. 936 ("Norme sul Consiglio nazionale dell’economia e del lavoro") che il CNEL "è composto di esperti e rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato e rappresentanti delle categorie produttive, in numero di centoventuno, oltre il presidente, secondo la seguente ripartizione:
I) dodici esperti, qualificati esponenti della cultura economica, sociale e giuridica, dei quali:
a) otto nominati dal Presidente della Repubblica;
b) quattro proposti dal Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ibis) dieci rappresentanti delle associazioni di promozione sociale e delle organizzazioni di volontariato dei quali, rispettivamente, cinque designati dall’Osservatorio nazionale dell’associazionismo e cinque designati dall’Osservatorio nazionale per il volontariato;
II) novantanove rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato, dei quali quarantaquattro rappresentanti dei lavoratori dipendenti, diciotto rappresentanti dei lavoratori autonomi, trentasette rappresentanti delle imprese".
Il successivo art. 4, nel prevedere (comma 1) che "nove mesi prima della scadenza del mandato dei membri del Consiglio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri dà avviso di tale scadenza e dei termini di cui al presente articolo, con pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale", soggiunge (comma 2) che "le organizzazioni sindacali di carattere nazionale, entro trenta giorni dalla pubblicazione dell’avviso nella Gazzetta Ufficiale, fanno pervenire alla Presidenza del Consiglio dei Ministri le designazioni dei rappresentanti delle categorie produttive di cui all’articolo 2".
Avverso l’elenco dei rappresentanti delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, formato dal Presidente del Consiglio dei Ministri ai sensi del comma 3 del medesimo art. 4, è consentita la presentazione di ricorso amministrativo (comma 4); nel quale (comma 5 dell’art. 4) "le organizzazioni sono tenute a fornire tutti gli elementi necessari dai quali si possa desumere il grado di rappresentatività, con particolare riguardo all’ampiezza e alla diffusione delle loro strutture organizzative, alla consistenza numerica, alla loro partecipazione effettiva alla formazione e alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro e alle composizioni delle controversie individuali e collettive di lavoro".
2. Il combinato disposto delle previsioni di cui ai riportati commi 2 e 5 dell’art. 4 della legge 936/1986 ha condotto la giurisprudenza a ritenere che il carattere nazionale dell’organizzazione sindacale costituisca requisito indispensabile per poter designare membri in capo al CNEL (C. Stato, IV, 29 gennaio 2008 n. 237): rilevando per l’effetto, quali indici del possesso del suindicato requisito, gli elementi indicati dalla disposizione da ultimo richiamata (ampiezza e diffusione dell’organizzazione; consistenza numerica della stessa; partecipazione all’attività di formazione e stipulazione di contratti o accordi collettivi nazionali di lavoro; composizione di controversie individuali e collettive di lavoro).
Omogenee considerazioni sono state rassegnate da questa Sezione (sentenza 2 agosto 2006, n. 6839), osservandosi che:
– se l’art. 4, comma 2, attribuisce alle sole organizzazioni sindacali di "carattere nazionale" il potere di designazione di propri rappresentanti all’interno del CNEL (in linea, del resto, con il rango e l’efficacia territoriale che quest’ultimo assume nell’ordinamento, quale organo di rilevanza costituzionale),
– mentre il successivo comma 4 precisa che il grado di rappresentatività è correlato all’ampiezza ed alla diffusione delle strutture organizzative, alla consistenza numerica, alla partecipazione effettiva alla formazione ed alla stipulazione dei contratti o accordi collettivi di lavoro, nonché alla composizione delle controversie individuali o collettive di lavoro,
allora le due disposizioni riportate "vanno interpretate congiuntamente, sicché "l’ampiezza e la diffusione" delle organizzazioni in parola va pur sempre riferita al "carattere nazionale", che assurge a necessario ed ineludibile parametro di riferimento in sede di distribuzione dei posti di rappresentante all’interno del CNEL’".
Va anche rilevato che l’elaborazione giurisprudenziale si è data carico di integrare il criterio della maggiore rappresentatività con il criterio "pluralistico", chiarendo, in particolare, che è legittima l’assegnazione di un seggio a un’associazione (pur) minoritaria, la quale sia (tuttavia) dotata di una "certa rappresentatività" della categoria; ed affermando che, una volta accertata l’esistenza di una obiettiva consistenza dell’associazione minoritaria che ne evidenzi comunque una capacità rappresentativa, "il principio di partecipazione pluralistica impone che venga riconosciuto il diritto dell’associazione medesima di designare un proprio rappresentante… anche se ciò comporti, nei rapporti tra le varie associazioni, una deroga al principio della potenziale proporzionalità".
Ciò in quanto "la misura della rappresentatività e l’intensità del grado di espressività degli interessi non sono da assumere in funzione del solo dato quantitativo, ma anche in base alla specialità, qualità e rilevanza degli interessi collettivi espressi" (C. Stato, VI, 17 ottobre 1987, n. 1486; 10 luglio 1989, n. 846; 12 febbraio 1993, n.159; 3 giugno 1996, n. 767).
Tale orientamento giurisprudenziale, che presenta profili di persuasiva coerenza rispetto all’esigenza – come sopra esposta – di assicurare la più ampia partecipazione delle organizzazioni di rappresentanza sindacale agli organismi nei quali le medesime siano, come nella fattispecie in esame, chiamate a designare propri componenti, merita peraltro di essere precisato con riferimento alle evenienze che possono venire in considerazione in relazione al numero dei posti suscettibili di assegnazione.
Tre, in particolare, le evenienze ipotizzabili.
In primo luogo, è possibile che il numero dei posti sia inferiore rispetto a quello delle organizzazioni aspiranti alla nomina di propri componenti.
In tale caso, inevitabilmente verrà in considerazione il criterio della maggiore rappresentatività – necessariamente contemperato con il complesso di indici rilevanti quanto alla fattispecie all’esame, per come precisati dalla sopra riportata disposizione di legge – con conseguente individuazione, nel novero delle organizzazioni "maggiormente rappresentative", di quelle (fra esse) "più rappresentative".
Se, ex converso, non si pone alcun problema di carattere interpretativo laddove il numero dei seggi sia pari a quello delle organizzazione aspiranti, evidentemente diverso è il caso in cui il primo sia superiore rispetto alle seconde.
Viene, infatti, necessariamente a configurarsi un numero "residuo" di posti che, di seguito all’assegnazione di un seggio per ciascuna organizzazione "maggiormente rappresentativa", è ulteriormente suscettibile di attribuzione in ragione dell’eccedenza dei seggi rispetto a queste ultime.
In tal caso, ritiene il Collegio che la concreta attuazione del principio pluralistico anzidetto esige la ripartizione dei seggi in modo da assicurare la più estesa presenza delle organizzazioni maggiormente rappresentative.
In altri termini, nell’ambito di un organo a composizione rappresentativa e nella disponibilità di un sufficiente numero di seggi da ripartire, il contemperamento del principio di pluralità con quello di proporzionalità postula la compresenza nell’organo anche di organizzazioni dotate di minore rappresentatività sul piano dei coefficienti numerici, specie allorché dette organizzazioni operino in specifici e peculiari settori di attività economica che altrimenti risulterebbero prive di rappresentanza.
Il principio proporzionale, che tiene conto della presenza di una certa categoria nell’ambito territoriale, deve dunque essere adeguatamente contemperato con il principio pluralistico, volto ad attribuire rilievo agli interessi categoriali nelle loro differenziate composizioni; giacché, diversamente, alla pluralità della rappresentanza non rimarrebbe altro senso se non quello meramente occupazionale dei componenti dell’organo, contro la più elementare razionalità organizzativa legata anche al maggiore grado di rappresentanza delle diverse componenti socio economiche nazionali (C. Stato, VI, 7 marzo 2007 n. 1067).
Per quanto superfluo, va tuttavia (conclusivamente sul punto) ribadito che la concreta operatività del principio di proporzionalità (al fine dell’individuazione delle organizzazione nei confronti delle quali operare la ripartizione dei posti disponibili) viene in considerazione esclusivamente in presenza della (presupposta, quanto necessaria) ricognizione del carattere di "maggiore rappresentatività": atteggiandosi tale modalità di distribuzione esclusivamente quale criterio (volto ad assicurare la più ampia partecipazione delle organizzazioni di categoria) subordinato alla accertata qualificabilità delle stesse quali "maggiormente rappresentative".
3. Tanto premesso in ragione della necessità di inquadrare l’ambito normativo nel quale si situa la controversia all’esame, anche per come definito in via giurisprudenziale, occorre dar conto del contesto provvedimentale investito dal presente gravame.
Al riguardo, si osserva che USAE proponeva ricorso in opposizione ex art. 4, comma 4, l. 936/86 avverso la comunicazione della Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per il coordinamento amministrativo del 12 marzo 2010 recante, ex art. 4, comma 3, della stessa legge, l’elenco dei rappresentanti delle categorie produttive di beni e servizi nei settori pubblico e privato, che vedeva un componente designato dall’USAE nell’ambito del settore "pubblica amministrazione".
In detta sede, USAE deduceva nei confronti della CUB l’attribuzione di un seggio ulteriore in relazione alla predetta categoria, nonché nei confronti di CIU l’attribuzione di un seggio in relazione alla categoria "dirigenti pubblici privati e quadri intermedi".
L’USAE esponeva al riguardo, rispettivamente:
– che la CUB è presente nel settore in modo marginale, per effetto della separazione dalla RdB, fondatrice di una nuova CUB;
– che, alla luce dei dati ARAN relativi al biennio 200809, rispetto alla CIU, censita per poche centinaia di unità, USAE è accreditata per n. 62.024 unità iscritte tra quadri e dirigenti; che per il settore privato, diversamente da CIU, USAE, oltre all’autocertificazione, ha esibito al Ministero del lavoro migliaia di dati certificati dalle amministrazioni private nelle quali è rappresentata; che in sostanza USAE conta sulla base dei dati certificati 9.229 unità iscritte e sulla base dei dati autocertificati altre 179.000 unità; che la CONFLAVORATORI, prima associata a CIU, è aderente all’USAE; che USAE è titolare del Patronato Informafamiglia con 42 sedi provinciali e 64 sedi zonali, laddove CIU non risulta titolare di nessuna struttura collaterale; che alcune sedi di rappresentanza CIU sono fittizie.
Esperita la conseguente istruttoria, con l’acquisizione dei dati forniti da Funzione pubblica e dal Ministero del lavoro, delle controdeduzioni delle OO.SS. interessate, ed esperite le audizioni, il ricorso USAE veniva respinto con decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 2010.
Con diverso decreto del Presidente della Repubblica, di pari data, veniva invece accolto il ricorso in opposizione della CSE proposto anche avverso USAE
In esito a tale ultimo provvedimento USAE perdeva il posto originariamente assegnato con la citata nota PCMDICA 12 marzo 2010.
4. Entrando nel merito delle questioni proposte in gravame, conviene innanzitutto chiarire che vani sono i tentativi della ricorrente di appuntare l’attenzione del Collegio sulla "relazione anonima" proveniente dalla Presidenza del Consiglio dei ministri – DICA più volte richiamata in ricorso, intorno alla quale ruotano la più parte delle censure (incompetenza; difetto di istruttoria; difetto di motivazione) formulate da USAE.
Si tratta, infatti, come chiaramente si desume dal frontespizio della relazione stessa, versata in atti di causa, di uno scritto a valenza interna che la ricorrente ha acquisito in sede di accesso agli atti amministrativi, ovvero di un mero prospetto riportante tutti i ricorsi proposti in opposizione, le posizioni delle associazioni proponenti i ricorsi stessi, le posizioni delle associazioni controinteressate, nonché le risultanze provenienti dalle amministrazioni competenti, con i richiami alla prevalente giurisprudenza amministrativa.
La valenza meramente interna dello scritto fa sì che, contrariamente a quanto opinato dalla ricorrente, esso non assume alcun rilievo autonomo nel presente giudizio: in particolare, è esente da mende il fatto che detta relazione, destinata ad una utilizzazione esclusivamente interna, coerentemente con la funzione preparatoria, di studio e di lavoro, che è destinata ad esplicare, non rechi alcuno degli elementi formali che connotano l’atto amministrativo, categoria nella quale lo scritto in parola non ambisce a rientrare.
Né ha rilievo la circostanza che, per ogni ricorso in opposizione, ivi compreso quello proposto da USAE e quello di CSE, la relazione provvede anche ad un commento finale in ordine al suo possibile esito.
Infatti tale commento, così come il precedente riepilogo di fatto e di diritto delle vicende relative ai ricorsi in opposizione, è comunque insuscettibile di concretare una qualche lesione autonoma e diretta al bene della vita azionato in giudizio.
E ciò in quanto delle due l’una:
– o i provvedimenti con i quali i ricorsi di interesse della ricorrente sono stati definiti risultano provvisti, oltreché, naturalmente, degli indispensabili connotati formali, di adeguata istruttoria e motivazione in coerenza con la decisione assunta, e allora a nulla vale censurare le considerazioni espresse nel documento di lavoro interno, anche laddove potessero ritenersi prestanti il fianco a autonome critiche in relazione alla loro complessiva tenuta argomentativa, poiché esse non risulterebbero, in ogni caso, idonee a trasmettere alcuna menda all’atto finale;
– o i provvedimenti con i quali i ricorsi di interesse della ricorrente sono stati definiti risultano affetti da vizi, e allora il documento di lavoro è, a maggior ragione, destinato a sbiadire nell’apprezzamento tipico della dinamica processuale amministrativa, venendo in rilievo esclusivamente l’impianto strutturale dell’atto definitivo e non certo le ipotesi preparatorie dello stesso.
5. Chiarita l’assoluta irrilevanza della relazione interna di cui sopra nel presente gravame, occorre rappresentare che altra consistente parte delle censure ricorsuali – ed in particolare quelle volte ad attestare il titolo di USAE ad occupare, per il tramite di un componente da essa designato, seggi nell’ambito del settore "pubblica amministrazione" del CNEL – ruotano intorno al parere del Dipartimento della funzione pubblica che aveva espresso un motivato parere favorevole, all’esito della relativa istruttoria, sulla sussistenza dei presupposti di rappresentatività per l’assegnazione di un posto all’USAE, variamente invocato in più parti del gravame.
Sulla base di tale parere, la Presidenza del Consiglio dei ministri aveva infatti assunto la comunicazione del 12 marzo 2010 in ordine all’inserimento di un rappresentante dell’USAE tra i componenti del CNEL nel settore della pubblica amministrazione, poi travolta dall’accoglimento del ricorso in opposizione di CSE.
La ricorrente espone, sotto vari profili, che tale parere ad essa favorevole non risulterebbe validamente superato da alcun altro atto del procedimento.
Al riguardo, deve anticiparsi che neanche tale argomentazione è conducente.
Va, anzitutto, ribadito, in forza delle argomentazioni già riferite al punto che precede, l’assoluta non condivisibilità dell’impianto censorio nella parte in cui, proseguendo nella erronea linea argomentativa volta a conferire rilevanza centrale alla relazione DICA, pone sullo stesso piano temporale, procedimentale e logico la relazione in parola ed il predetto parere della Funzione pubblica, al fine di ampliare la valenza del secondo oltre il segmento valutativo che gli è proprio e, al contempo, di sottovalutare gli atti successivamente acquisiti dall’organo procedente.
Ad abundantiam, può rilevarsi che tale linea argomentativa risulta anche parzialmente contraddittoria, atteso che proprio sulla base del parere della Funzione pubblica, ad USAE era stata riconosciuta la spettanza di un solo seggio, anziché dei due rivendicati prima con il ricorso in opposizione e poi con il presente gravame.
Invece, impostando più linearmente la questione, in conformità con l’andamento impresso dalle norme di settore alla vicenda per cui è causa, va rilevato che la relazione del Dipartimento della funzione pubblica è atto del procedimento, acquisito ai fini della predisposizione dell’elenco di cui all’art. 4, comma 3, della l. n. 936 del 1986 illustrato in premessa.
Tale elenco, come attestato dalla comunicazione della Presidenza del Consiglio dei ministri – DICA del 12 marzo 2010, ex art. 4, comma 3, della legge citata, vedeva, appunto, un componente designato dall’USAE nell’ambito del settore "pubblica amministrazione".
Il parere di Funzione pubblica invocato da parte ricorrente ha indi esplicato i propri effetti nel segmento provvedimentale anteriore alla proposizione dei ricorsi in opposizione previsti dal comma 4 dell’art. 4 della l. n. 936 del 1986, che, nella specie, per effetto dei provvedimenti impugnati, hanno avuto esito sfavorevole all’USAE, sulla base degli ulteriori atti acquisti in esito alla proposizione dello stesso, ivi compresi i dati forniti da ARAN.
Va a questo punto rammentato che, quanto al settore "pubblico impiego", cui si riferiva il parere di Funzione pubblica, sulla cui base USAE si era vista riconoscere un seggio, in sede di ricorso in opposizione l’USAE, ritenendo di dover ottenere due seggi, lamentava la sottostima della propria organizzazione, inclusa nell’elenco per un solo partecipante al pari di CUB, ritenuta presente nel settore in modo marginale, per effetto della separazione dalla RdB, fondatrice di una nuova CUB.
Ma tale doglianza non veniva accolta.
Sul punto, così, testualmente, il decreto del Presidente della Repubblica 28 luglio 2010 che ha definito il ricorso di USAE:
"Considerato, in riferimento alla parte del ricorso ricolto contro CUB, per il settore dei lavoratori del pubblico impiego, che alla ricorrente è stato assegnato un seggio con la nota gravata, al pari della controinteressata, per cui non occorre considerare se la ricorrente sia o meno più rappresentativa della CUB, ma se la CUB possa considerarsi quale una delle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in riferimento al settore de quo, in quanto tutte le organizzazioni maggiormente rappresentative hanno diritto ad essere rappresentate in seno al CNEL fino alla copertura dei posti spettanti nel relativo settore (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 22 gennaio 1994, n. 49).
Considerato a tal riguardo che la deduzione di parte ricorrente circa la dissociazione di Rdb da CUB non risulta certificata dagli atti trasmessi dalla competente amministrazione Presidenza del Consiglio dei ministriDipartimento della funzione pubblica, che, per contro, ha trasmesso i dati forniti dall’ARAN circa la rappresentatività di CUB come confederazione cui risulta affiliata la RdBCUB/PI;
Considerato che, comunque, per la giurisprudenza amministrativa devono ritenersi irrilevanti, ai fini della nomina dei membri del CNEL, le dissociazioni delle organizzazioni sindacali dalle confederazioni, se intervenute dopo la tornata contrattuale (cfr. al riguardo sentenza TAR Lazio, sez. I, n. 6842 del 2006…);
Considerato che dai dati forniti dal Dipartimento della funzione pubblica con le note DPF6696 del 10 febbraio 2010, DPF18217 del 16 aprile 2010 e 21465 del 5 maggio 2010, si evince che la contro interessata CUB – cui risulta affiliata la RdBCUB/PI – deve considerarsi quale confederazione maggiormente rappresentativa, in considerazione di parametri di cui all’art. 4, comma 5, della legge n.936 del 1986, essendo stata tra l’altro ammessa alla contrattazione collettiva in ben cinque comparti, ed avendo una diffusione territoriale del 100% delle province, per cui è a pieno titolo legittimata ad essere rappresentata in seno al CNEL’.
Si tratta, all’evidenza, di un apparato argomentativo insuscettibile di essere travolto nella sua consistenza e validità sulla sola base di un parere precedente, proveniente, tra l’altro, da un’amministrazione che ha anche successivamente interloquito con l’amministrazione decidente, come attestato dal riferimento alle citate note di Funzione pubblica, al fine di consentire l’apprezzamento dei proposti ricorsi in opposizione, ivi compreso quello proposto da USAE. Per l’effetto, va anche escluso che il rigetto del ricorso, sul punto, come erroneamente sostenuto dalla ricorrente, dovesse contenere una motivazione specificamente relativa al superamento del primo parere, ovvero di un elemento che è insito nelle considerazioni svolte nel decreto e negli atti successivi cui lo stesso fa riferimento.
E ciò anche tenendo conto del fatto che in realtà nel d.P.R. in questione non è stata affrontata la questione se USAE avesse titolo al seggio che in forza di tale parere le era stato riconosciuto, bensì se la stessa dovesse occuparne anche un altro.
Quanto, invece, all’accoglimento del ricorso in opposizione della CSE, in esito al quale USAE ha perso il seggio originariamente assegnato con la citata nota PCMDICA 12 marzo 2010, la ricorrente si limita a dolersi delle considerazioni espresse nello scritto interno di cui sopra, ciò che, per le considerazioni già espresse, non può giocare alcun ruolo nel presente contenzioso.
Al riguardo, va anche rilevato che le parti resistenti fanno anche constare che il decreto di accoglimento del ricorso di CSE, pur in possesso di USAE – che lo ha versato in atti di giudizio unitamente agli atti del ricorso, tra gli allegati uniti sub) 7 e sub 9) – non è stato neanche formalmente impugnato da USAE, nonostante la sua certa lesività della sfera giuridica della ricorrente.
In ogni caso, sul punto, può riferirsi, alla luce del suo chiaro testo, che l’accoglimento del ricorso di CSE è avvenuto sulla base di una riconosciuta maggior rappresentatività della stessa nel settore di cui trattasi rispetto ad USAE, alla luce dei parametri di cui all’art. 4, comma 5, della l. 936/86, ed, in particolare, in quanto:
– nel quadriennio normativo 200609 e per il primo biennio economico 200607 la CSE è risultata ammessa alla contrattazione collettiva in tre comparti, a fronte dei due di USAE;
– alla luce della interpolazione dei dati ARAN, in relazione ai comparti Ministeri e Agenzie fiscali, CSE è risultata aver sede in 103 provincie italiane, contro le 98 di USAE;
– in relazione alla partecipazione alla risoluzione di controversie individuali e collettive di lavoro, CSE ha dedotto una serie di dati, laddove USAE non ha dedotto alcunché;
– irrilevante, di contro, per effetto della suddetta valutazione comparativa, il maggior numero di associati di USAE, peraltro quasi tutti concentrati nel settore sanità.
Merita anche di essere segnalato, al fine di escludere definitivamente la suscettibilità della censura in trattazione di condurre ai fini sperati in gravame, che le considerazioni fatte proprie dal decreto di accoglimento del ricorso CSE trovano eco in punto di fatto nella comunicazione del Dipartimento della funzione pubblica 12 maggio 2010, n. DFP002215218/05/21001.2.2.3., in atti.
Il Collegio deve indi concludere, anche su questo punto, e pur tenendo in disparte ogni questione di carattere pregiudiziale, che le motivazioni del rigetto delineano un apparato argomentativo che non risulta in alcun modo scalfito o superato dalle deduzioni della ricorrente, riferite o alla suddetta relazione DICA, che è mero atto interno del procedimento, o al ridetto originario parere di Funzione pubblica, che ha esaurito i suoi effetti nell’ambito del primo segmento procedimentale e che nel prosieguo è stato superato dall’apprezzamento di altre comunicazioni, anche provenienti dallo stesso apparato amministrativo, ovvero al proprio numero di associati, che, in forza della consolidata giurisprudenza amministrativa già sopra richiamata, non è, ex se, idoneo ad attestare la titolarità di seggi all’interno del CNEL.
6. La ricorrente si duole anche della mancata assegnazione di seggi nell’ambito del settore "dirigenti pubblici privati e quadri intermedi".
Nel ricorso in opposizione L’USAE esponeva al riguardo:
– che, alla luce dei dati ARAN relativi al biennio 200809, rispetto alla CIU, censita per poche centinaia di unità, USAE è accreditata per n. 62.024 unità iscritte tra quadri e dirigenti; che per il settore privato, diversamente da CIU, USAE, oltre all’autocertificazione, ha esibito al Ministero del lavoro migliaia di dati certificati dalle amministrazioni private nelle quali è rappresentata; che in sostanza USAE conta sulla base dei dati certificati 9.229 unità iscritte e sulla base dei dati autocertificati altre 179.000 unità; che la CONFLAVORATORI, prima associata a CIU, è aderente all’USAE; che USAE è titolare del Patronato Informafamiglia con 42 sedi provinciali e 64 sedi zonali, laddove CIU non risulta titolare di nessuna struttura collaterale; che alcune sedi di rappresentanza CIU sono fittizie.
Così, sulla questione, il decreto ha motivato il rigetto del ricorso in opposizione USAE:
"Considerato che il ricorso per la parte proposta nei confronti di CIU – in riferimento alla categoria dei lavoratori dipendenti, settore "dirigenti pubblici, privati e quadri intermedi" – è del pari infondato, alla stregua dei dati forniti dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali con le note prot. 01/Gab/0002041/1.37 del 2 marzo 2010 e prot. 01/Gab/0005333/1.37 del 17 maggio 2010, e dei criteri di proporzionalità e del pluralismo rappresentativo, dovendo nell’ambito della omnicomprensiva categoria della dirigenza pubblica e privata e dei quadri intermedi, la quale è attualmente configurabile in relazione al solo settore privato, rispetto al quale la ricorrente non risulta "maggiormente rappresentativa", in quanto priva di uno degli indici presuntivi di rappresentatività indicati dalla legge, costituito dalla stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro, che deve necessariamente concorrere con gli altri, ex art. 4, comma 5, della legge n. 936 del 1986".
Anche tale motivazione non presta il fianco alle mende denunziate da USAE, atteso che pur considerando, come fa la ricorrente, che alcune recenti sentenze del giudice ordinario hanno riconosciuto la categoria della vice dirigenza pubblica, ovvero anche tenendo conto dei prodromi di un futuro pieno riconoscimento della categoria in parola, la correttezza dell’impianto motivazionale sopra esposto, ed il suo perno fondante, ovvero la rilevata attuale carenza in capo alla ricorrente, alla luce delle comunicazioni del Ministero del lavoro, di quel grado di rappresentatività necessario in riferimento alla categoria dei lavoratori dipendenti, settore "dirigenti pubblici, privati e quadri intermedi", i cui indici rivelatori consistono anche nella stipulazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro nel settore privato, non risulta minimamente scalfita.
L’occasione è propizia per chiarire che il Collegio non rinviene nelle motivazioni delle decisioni sui ricorsi in parola le contraddizioni rilevate in gravame da USAE.
Infatti, nella decisione del ricorso di USAE, in riferimento alla categoria "dirigenti pubblici, privati e quadri intermedi", è stato applicato il criterio del pluralismo rappresentativo, in quanto l’esclusione di CIU avrebbe comportato la mancanza di rappresentanza nel CNEL della categoria della dirigenza privata e dei quadri intermedi.
Laddove, invece, nella decisione del ricorso CSE per il settore "pubblica amministrazione", è stato applicato il criterio di comparazione tra gli indici di rappresentatività, non venendo in rilievo per questa categoria l’ipotesi della mancata rappresentanza di una determinata categoria.
Si tratta di criteri la cui applicazione alle diverse fattispecie può senz’altro essere confermata alla luce della giurisprudenza di cui si è fatta sopra ricognizione, che, per economia espositiva, il Collegio può qui limitarsi a richiamare.
7. Esaurito negativamente per la ricorrente l’esame delle questioni principali proposte con il ricorso all’odierno scrutinio, va ancora chiarito che non è suscettibile di condurre all’annullamento degli atti gravati l’errore materiale, insuscettibile di ledere la posizione giuridica della ricorrente, contenuto nella nota di trasmissione DICA del 6 ottobre 2010, priva di qualsiasi valore provvedimentale, che indicava erroneamente il numero di seggi richiesti da USAE.
Prospettandosi, poi, del tutto immotivata la pretesa che i due ricorsi in opposizione di interesse della ricorrente, della quale uno solo proposto dalla medesima, dovessero essere riuniti, deve infine osservarsi che nulla muta in ordine al modo con cui sono stati richiamati nei provvedimenti decisori dei ricorsi stessi gli atti istruttori provenienti dalle amministrazioni competenti, rilevando in questa sede esclusivamente l’accertamento – già sin qui esperito con esito positivo – della coerenza tra i dati e gli elementi con essi acquisiti e le determinazioni finali.
8. Per tutto quanto precede, il ricorso deve essere respinto.
Le spese, liquidate come in dispositivo, seguono parzialmente la soccombenza e parzialmente sono compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in epigrafe, lo respinge.
Condanna la ricorrente Confederazione U.S.A.E.- U.S.A.E. al pagamento delle spese di giudizio in favore delle resistenti amministrazioni per Euro 1.000,00 (euro mille/00) ed in favore delle parti controinteressate, costituitesi in giudizio, C.S.E. – Confederazione Indipendente Sindacati Europei, C.I.U. – Confederazione Italiana di Unione delle Professioni Intellettuali, C.U.B. – Confederazione Unitaria di Base, in ragione di Euro 1.000,00 (euro mille/00) per ciascuna di esse.
Compensate le altre.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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