Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
L’Impresa Pizzarotti, nella sua qualità di contraente generale per la realizzazione dell’autostrada Catania-Siracusa, ha affidato lavori relativi al terzo lotto all’A.T.I. odierna appellata.
Nel corso dell’esecuzione dell’incarico sono insorte tra le parti alcune controversie, poi sfociate in un complesso contenzioso pendente avanti al giudice civile.
Al dichiarato fine di tutelare le sue ragioni in quella sede l’ATI ha richiesto all’A.N.AS., quale soggetto aggiudicatore, l’esibizione di atti e documenti concernenti in prevalenza la contabilizzazione dei lavori eseguiti nel predetto lotto.
Avendo l’A.N.A.S. esibito la documentazione richiesta, l’A.T.I. ha formulato una ulteriore istanza di accesso ai seguenti atti e documenti:
– progetto esecutivo originario appaltato alla Pizzarotti;
– perizie di variante e progetti esecutivi ad esse allegati;
– motivazioni delle varianti e relazioni illustrative;
– pareri resi al riguardo dalla direzione lavori, dal R.U.P. e dall’organo di alta sorveglianza;
– istanze di proroga avanzate da Pizzarotti ed eventuali provvedimenti di concessione;
– ogni altro provvedimento utile ad accertare se le varianti fossero volte ad ovviare a iniziali carenze progettuali.
La nota con la quale l’A.N.A.S., acquisito il parere negativo del contraente generale, ha denegato l’accesso agli atti in questione è stata impugnata dall’A.T.I. avanti al T.A.R. Catania, il quale con la sentenza in epigrafe indicata ha accolto integralmente il ricorso, ordinando l’esibizione degli atti richiesti.
La sentenza è stata impugnata con l’atto di appello all’esame dall’A.N.A.S. che ne chiede l’integrale riforma con rigetto del ricorso introduttivo, deducendo un unico e articolato motivo di impugnazione.
Si è costituita in resistenza l’A.T.I. appellata.
Si è costituita, insistendo per l’accoglimento dell’appello, l’Impresa Pizzarotti, la quale evidenzia peraltro come le relazioni riservate della direzione lavori siano ex lege sottratte al diritto di accesso.
Con ordinanza n. 1538 del 2010 questo Consiglio ha ordinato il deposito del capitolato speciale annesso al contratto di affidamento dei lavori all’A.T.I. da parte del contraente generale.
A seguito dell’adempimento dell’incombente le parti hanno presentato memorie, insistendo nelle già rappresentate conclusioni.
Alla Camera di Consiglio del 15 marzo 2011 l’appello è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
L’appello è fondato e va pertanto accolto.
Fondato è infatti il motivo mediante il quale l’A.NA.S. deduce che la domanda di accesso proposta dall’A.T.I. appellata tende ad introdurre un inammissibile controllo di tipo generalizzato sull’operato dell’Ente.
In via preliminare si osserva che il capitolato speciale disciplinante l’affidamento dell’esecuzione dei lavori all’A.T.I. da parte del contraente generale, acquisito a seguito dell’istruttoria, conferma quanto sostenuto dall’appellante A.N.A.S. in ordine alla sostanziale estraneità dell’Ente committente al rapporto che intercorre tra il contraente generale e l’affidatario, rapporto del resto orbitante in area privatistica e significativamente sottratto alla disciplina del codice degli appalti.
In effetti, come del resto già si deduce dall’art. 176 comma 9 del codice, l’unico rilevante punto di sostanziale interferenza nella fase esecutiva dei due contratti – quello pubblicistico tra committente e contraente e quello privatistico tra quest’ultimo e l’affidatario – riguarda la contabilizzazione dei lavori (art. 12 del capitolato speciale) e il conseguente pagamento all’affidatario degli importi di spettanza.
In relazione a tale contabilizzazione, quindi, correttamente l’A.N.A.S. ha in prima battuta consentito all’A.T.I. di accedere agli atti e documenti relativi ai vari stati di avanzamento, ai pagamenti effettuati al contraente e alle relative riserve.
Tanto chiarito, si ricorda che la nuova configurazione del diritto di accesso, di cui agli art. 22 e ss., della legge n. 241 del 1990, come novellata dalla legge n. 15 del 2005, garantisce il diritto di coloro che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata a determinati documenti, di prenderne visione ed estrarne copia, nel rispetto del delicato equilibrio tra le esigenze di tutela di situazioni giuridicamente tutelate e la riservatezza dei terzi.
Come evidenziato dalla giurisprudenza, la domanda di accesso per essere accoglibile:
a) deve avere un oggetto determinato o quanto meno determinabile, e non può essere generica;
b) deve riferirsi a specifici documenti e non può comportare la necessità di un’attività di elaborazione di dati da parte del soggetto destinatario della richiesta;
c) deve essere finalizzata alla tutela di uno specifico interesse giuridico di cui il richiedente è portatore;
d) non può essere uno strumento di controllo generalizzato dell’operato della p.a. ovvero del gestore di pubblico servizio nei cui confronti l’accesso viene esercitato;
e) non può essere un mezzo per compiere una indagine o un controllo ispettivo, cui sono ordinariamente preposti organi pubblici, perché in tal caso nella domanda di accesso è assente un diretto collegamento con specifiche situazioni giuridicamente rilevanti (cfr. in termini VI Sez. n. 555 del 2006).
Nello specifico caso all’esame, come dedotto dall’Amministrazione e dal contraente generale, la seconda domanda di accesso proposta dall’A.T.I. non possiede i cennati requisiti.
In tal senso viene in primo luogo in rilievo l’evidente carattere esplorativo e quindi assolutamente generico di una richiesta dichiaratamente volta ad acquisire ogni documento, anche innominato, utile a dimostrare le ipotizzate carenze del progetto originario appaltato dal committente al contraente.
In secondo luogo e, soprattutto, nonostante la complessa argomentazione giustificativa spesa dall’A.T.I. nel corso del giudizio, risulta tuttora impossibile a giudizio del Collegio intravedere un collegamento diretto, concreto e attuale tra il contenuto dei documenti richiesti e un interesse specifico di cui l’istante sia portatrice.
La richiesta di accesso in esame – per quanto qui rileva e salve ovviamente le decisioni del giudice ordinario cui analoga richiesta risulta presentata in chiave probatoria – non può infatti in questa sede qualificarsi come strumentale alla difesa degli interessi giuridici dell’A.T.I. nel contenzioso civile che la oppone alla Impresa Pizzarotti, riguardando essa atti relativi al separato rapporto di stampo pubblicistico che intercorre tra committente e contraente, rispetto al quale come si è visto l’A.T.I. è oggettivamente estranea.
Ai fini in controversia appare soprattutto particolarmente significativo, come rilevano l’A.N.A.S. e la Impresa Pizzarotti, il fatto che la stessa A.T.I. si sia confessoriamente qualificata, nel corso del procedimento, come contribuente interessato alla corretta gestione e spendita del denaro pubblico.
Ma il diritto d’accesso non garantisce un potere esplorativo di vigilanza – o di pressione – da esercitare attraverso la pretesa di acquisizione conoscitiva di atti o documenti al fine di stabilire se l’attività amministrativa possa ritenersi svolta legittimamente e secondo i canoni di trasparenza.
Come espressamente chiarito dall’art. 24 comma 3 della legge n. 241 del 1990 infatti il fine di generale verifica dell’attività amministrativa resta estraneo alla finalità per la quale risulta legislativamente previsto lo specifico strumento dell’accesso.
Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’appello va quindi accolto, con integrale riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso originario.
Ogni altro motivo od eccezione di rito e di merito può essere assorbito in quanto ininfluente ed irrilevante ai fini della presente sentenza.
Le spese del giudizio possono essere compensate in ragione delle peculiarità della vicenda amministrativa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe, riforma integralmente la sentenza impugnata e respinge il ricorso originario.
Compensa tra le parti spese e onorari del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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