Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
La legge n° 311 del 30122004, legge finanziaria per il 2005, ha previsto la concessione di contributi statali per il finanziamento di interventi diretti a tutelare l’ambiente e i beni culturali.
Ai sensi dell’art 1 ter della legge n° 314 del 30122004, i contributi che, alla data del 31 agosto di ciascun anno, non risultino impegnati dagli enti pubblici sono revocati per essere riassegnati secondo la procedura di cui al presente comma. Ai fini dell’erogazione del finanziamento, l’ente beneficiario trasmette entro il 30 settembre di ciascun anno apposita attestazione al citato Dipartimento della Ragioneria generale.
Il C.D.S. presentava al Ministero dell’Economia domanda di contributo per la ristrutturazione nel proprio territorio del Castel Menardo.
Con decreto ministeriale del 18 marzo 2005 al C.D.S. veniva assegnato un contributo di 200 mila euro per l’anno 2007.
L’art 3 di tale decreto ministeriale prevedeva per i beneficiari, che fossero soggetti di diritto pubblico, l’obbligo di compilazione di un attestazione secondo il modello allegato al decreto per ogni anno interessato, con la dichiarazione espressa dell’avvenuto impegno di spesa entro il 31 agosto; tale attestazione, "a pena di revoca, deve essere presentata entro il 30 settembre di ciascun anno di riferimento".
Successivamente, con la legge finanziaria per il 2006 sono stati ridotti i finanziamenti statali, per cui i contributi sono stati divisi su più anni. In particolare, con decreto ministeriale del 732006, per il C.D.S. il contributo originario di 200 mila euro veniva diviso in due tranches di 141.000 euro per il 2007, 59.000 euro per il 2008. In tale decreto sono stati ribaditi tutti gli obblighi già previsti da quello precedente in ordine all’impegno di spesa e all’invio delle attestazioni.
Il C.D.S. otteneva la erogazione della prima parte del contributo con decreto del 2 aprile 2007; entro il 30 settembre 2007, provvedeva a trasmettere l’attestazione richiesta.
Successivamente, la legge finanziaria per il 2008, legge n° 244 del 2007, art 3 comma 24, abrogava espressamente i commi 28 e 29 dell’art. 1 della legge n° 311 del 2004, "conseguentemente sono corrisposti solo i contributi per i quali, entro il 3072008 siano stati assunti i relativi impegni di spesa parte dei soggetti pubblici beneficiari e siano state adottate le dichiarazioni di assunzione di responsabilità da parte dei soggetti beneficiari non di diritto pubblico".
Il C.D.S., interpretando tale norma, come abrogativa di tutta la disciplina prevista dalle legge n° 311, tranne nelle ipotesi espressamente previste (impegno di spesa entro il 3072008 e dichiarazione di responsabilità per i beneficiari non soggetti pubblici) non provvedeva ad inoltrare la attestazione per il 2008 entro il 30 settembre di tale anno.
Con nota del 2012009 il Comune richiedeva alla Ragioneria il pagamento della somma di 59.000 euro a saldo del contributo, inviando l’attestazione per l’erogazione del contributo.
Con nota del 2522009 la ragioneria comunicava che il contributo doveva intendersi revocato in quanto non era stata trasmessa l’attestazione per il 2008 entro il 30 settembre.
Il C.D.S. presentava una memoria in data 2732009 facendo presente di avere già aggiudicato la gara per la realizzazione dei lavori; la Ragioneria confermava la revoca con nota dell’842011.
Avverso tali provvedimenti è stato proposto il presente ricorso formulando le seguenti censure:
violazione e falsa applicazione dell’art 1 commi 28 e 29 della legge n° 311 del 30122004; dell’art 3 comma 24 della legge n° 244 del 2007; dei d.m. del 1832005 e del 732006; eccesso di potere per sviamento; erronea e apparente motivazione; difetto di istruttoria e contraddittorietà intrinseca.
Si è costituita l’Avvocatura dello Stato contestando la fondatezza del ricorso.
Alla camera di consiglio del 3072009 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato ai fini del riesame.
A seguito del riesame, la Ragioneria confermava la revoca del contributo.
Avverso tale provvedimento sono stati proposti i seguenti motivi aggiunti: violazione e falsa applicazione dell’art 1 commi 28 e 29 della legge n° 311 del 30122004; dell’art 3 comma 24 della legge n° 244 del 2007; dei d.m. del 1832005 e del 732006; eccesso di potere per sviamento; erronea e apparente motivazione; difetto di istruttoria e contraddittorietà intrinseca.
Alla camera di consiglio del 332010 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato con i motivi aggiunti;
avverso l’ordinanza cautelare è stato proposto appello dall’Avvocatura dello Stato; il Consiglio di Stato ha accolto l’appello cautelare.
All’udienza pubblica del 4 maggio 2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Motivi della decisione
In via preliminare il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.
La giurisprudenza, infatti, è costante nel ritenere che, quando l’Amministrazione riesamini la situazione, anche a seguito dell’ordinanza cautelare del Tribunale, non residua più alcun interesse alla decisione del ricorso principale, in quanto l’atto originariamente impugnato è stato sostituito dal nuovo assetto di interessi determinato dall’Amministrazione a seguito del riesame.
L’emanazione di ulteriori provvedimenti, con cui la p.a. conferma la sostanza delle determinazioni assunte in precedenza attraverso un rinnovato iter istruttorio e motivazionale, determina il sopravvenire del difetto di interesse alla definizione del ricorso proposto avverso gli originari provvedimenti impugnati, non potendo conseguire il ricorrente alcuna utilità dall’eventuale annullamento di tali atti, ormai sostituiti dalle nuove determinazioni che ridefiniscono l’assetto degli interessi coinvolti dal procedimento amministrativo e sui quali deve ritenersi trasferito ogni interesse degli istanti; né tale acquisizione giurisprudenziale può essere inficiata dalla circostanza che il riesame sia avvenuto su impulso di un’ordinanza cautelare, perché il riesercizio del potere amministrativo, per quanto vincolato nell’an dall’ordine impartito con provvedimento giurisdizionale cautelare, non può essere qualificato, in questi casi, né per la natura né per gli effetti, alla stregua di una pedissequa esecuzione del "dictum" giudiziale, atteso che il riesercizio del potere implica l’adozione di determinazioni discrezionali o tecnico – discrezionali, in nessun modo imputabili o riferibili né soggettivamente né oggettivamente all’organo giurisdizionale (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 06 maggio 2010, n. 9915; cfr. altresì T.A.R. Lombardia Milano, sez. I, 06 ottobre 2010, n. 6875, per cui è improcedibile il gravame nella parte concernente l’impugnazione del primo atto di diniego, in quanto superato da un successivo atto di diniego, adottato in seguito a sospensiva propulsiva. La sopravvenuta carenza di interesse deriva dall’assenza di qualsiasi utile effetto derivante dalla eventuale sentenza di accoglimento, stante il sopravvenuto riesame dell’istanza in termini comunque negativi).
Nel caso di specie, a seguito dell’ordinanza cautelare di questo Tribunale è stato adottato un nuovo provvedimento che ha riesaminato la situazione, confermando peraltro la revoca del contributo.
L’atto impugnato con i motivi aggiunti è peraltro illegittimo e deve essere annullato.
E’ necessario dar conto del quadro normativo che ha regolato la concessione del contributo per cui è causa, interessato da varie modifiche normative.
Il contributo è stato concesso con D.M. del 1832005 in base alla disciplina prevista dalla legge n° 311 del 2004, come modificata dalla legge n° 314 del 2004.
Tale disciplina legislativa prevedeva espressamente: "Il Ministro dell’economia e delle finanze, con decreto da emanare entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, individua, in coerenza con apposito atto di indirizzo parlamentare, gli interventi e gli enti destinatari dei contributi di cui al comma 28….I contributi che, alla data del 31 agosto di ciascun anno, non risultino impegnati dagli enti pubblici sono revocati per essere riassegnati secondo la procedura di cui al presente comma. Gli altri soggetti non di diritto pubblico devono produrre annualmente, per la stessa finalità, la dichiarazione di assunzione di responsabilità in ordine al rispetto del vincolo di destinazione del finanziamento statale. Ai fini dell’erogazione del finanziamento, l’ente beneficiario trasmette entro il 30 settembre di ciascun anno apposita attestazione al citato Dipartimento, secondo lo schema stabilito dal predetto decreto".
Nel decreto ministeriale del 1832005 erano confermati tali obblighi, compresa la trasmissione dell’attestazione entro il 30 settembre di ogni anno a pena di revoca del contributo. In particolare l’art 3 di tale decreto ministeriale prevedeva per i beneficiari, che fossero soggetti di diritto pubblico, l’obbligo di compilazione di un attestazione secondo il modello allegato B)al decreto per ogni anno interessato, con la dichiarazione espressa dell’avvenuto impegno di spesa entro il 31 agosto; tale attestazione, a pena di revoca, doveva essere presentata entro il 30 settembre di ciascun anno di riferimento. L’art 4 prevedeva per i soggetti privati beneficiari del contributo l’obbligo di una attestazione, secondo il modello allegato C, con una dichiarazione di assunzione di responsabilità.
Nel decreto del 1832005, il contributo attribuito al C.D.S. era pari a 200 mila euro per l’anno 2007.
Successivamente, con la legge n° 266 del 2005 (legge finanziaria per il 2006) sono stati ridotti i finanziamenti statali, per cui i contributi sono stati divisi su più anni. In particolare, con decreto ministeriale del 732006, per il C.D.S. il contributo originario di 200 mila euro veniva diviso in due tranches di 141.000 euro per il 2007 e 59.000 euro per il 2008. In tale decreto venivano ribaditi tutti gli obblighi già previsti da quello precedente in ordine all’impegno di spesa e all’invio delle attestazioni. L’art 2 del decreto, infatti, espressamente prevede: " a tal fine gli enti beneficiari dovranno provvedere all’invio della documentazione richiesta con espresso riferimento ai contributi individuati per ciascun anno e in conformità agli allegati modelli A) e B) a seconda che trattasi di soggetti di diritto pubblico o soggetti non di diritto pubblico.
Concretamente il contributo è stato erogato con decreto del 2 aprile 2007.
Il C.D.S. ha trasmesso l’attestazione per l’anno 2007 entro il 30 settembre.
Prima del 3092008, quando avrebbe dovuto essere trasmessa la relativa attestazione per l’anno 2008, è intervenuta la legge n° 244 del 2007 (legge finanziaria del 2008) che all’art 3 comma 24 ha espressamente previsto: " i commi 28 e 29 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive modificazioni, sono abrogati a decorrere dal 1° agosto 2008 e, conseguentemente, sono corrisposti i soli contributi per i quali, entro il 31 luglio 2008, siano stati assunti i relativi impegni di spesa da parte dei soggetti pubblici beneficiari e siano state adottate le dichiarazioni di assunzioni di responsabilità di cui al comma 29 dell’articolo 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, da parte dei soggetti beneficiari non di diritto pubblico".
Da tale ultima disposizione normativa risulta evidente la abrogazione dell’intero sistema di attribuzione del contributo previsto dalla legge n° 311 e delle relative attestazioni.
Come sopra evidenziato, queste erano disciplinate in maniera differente per i soggetti pubblici (attestazione e impegno di spesa) e per quelli privati (attestazione e dichiarazione di assunzione di responsabilità sulla destinazione del finanziamento).
La legge finanziaria per il 2008 ha, inequivocabilmente, soppresso tutti gli adempimenti previsti,compresi gli obblighi relativi alla trasmissione delle attestazioni.
Infatti, solo al fine di salvaguardare alcune posizioni rappresentate da una fase ormai avanzata nell’utilizzo del contributo, è stato previsto di erogare ancora solo i contributi per cui alla data del 3172008 si fosse già realizzata una determinata fase, la cui prova è identificata dall’impegno di spesa per i soggetti pubblici e dall’invio della dichiarazione di responsabilità per i soggetti privati.
E’ evidente, dunque, la abolizione dell’obbligo di inviare le attestazioni entro il 30 settembre 2008, non essendo più prevista alcuna attestazione né per i soggetti pubblici né per i soggetti privati, per i quali si deve ritenere che la dichiarazione di assunzione di responsabilità potesse essere, infatti, trasmessa anche senza l’attestazione sul modello C) previsto dal decreto ministeriale.
In relazione all’abolizione del contributo e all’esigenza di salvaguardia di alcune posizioni in corso, quindi, l’unico limite era ancora costituito per i soggetti pubblici dal già avvenuto impegno di spesa entro il 31 luglio 2008.
L’unica interpretazione della disposizione dell’art 24 comma 3 della legge n° 244 del 2007, che possa avere un significato, è proprio quella della eliminazione dei contributi, con salvezza solo di quelli, per i quali si era già verificato il presupposto dell’avvenuto impegno di spesa, per il cui eventuale accertamento non vi erano ulteriori oneri di trasmissione a carico di soggetti beneficiari pubblici, essendo intervenuta sicuramente da parte delle norma l’abolizione delle attestazioni previste dalla legge n° 311 del 2004.
Poiché, nel caso di specie, la Amministrazione comunale aveva già proceduto all’impegno di spesa per complessivi euro 200.000 nel 2007 (in quanto così era quantificato l’originario contributo per il 2007), la fattispecie rientrava nel limite temporale fatto salvo dalla legge finanziaria per il 2008 (legge n° 244 del 2007), con obbligo per l’Amministrazione statale di procedere all’erogazione del residuo contributo, sottoposto solo al presupposto dell’avvenuto impegno di spesa entro il 3072008.
Sotto tali profili il provvedimento della Ragioneria dello Stato, che, anche in sede di riesame, ha fatto riferimento alla disciplina, non più vigente dei D.m. del 1832005 e del 732006, è illegittimo e deve essere annullato.
In considerazione della complessità delle questioni, anche in relazione ai mutamenti legislativi intervenuti, sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Dichiara improcedibile il ricorso principale; accoglie i motivi aggiunti e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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