Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
Con il presente gravame la ricorrente impugna i provvedimenti del Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali e/o dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura, con cui, in relazione agli esercizi 2008 e 2009, è stato determinato in Euro 254.030,10 il valore di 227 titoli già assegnati per l’attività di produzione agricola (già riconosciuti, a decorrere dal 2006 per un valore di Euro 885.369,06 per la campagna 2006, Euro 885.372,25 per la campagna 2007 ed Euro 911.660,30 per la campagna 2008), nonché i decreti con cui è stato determinato in Euro 213.303,58 l’importo dei titoli spettanti in relazione alla domanda unica 2006 ed in Euro 213.204,22 quello per la domanda unica 2007 e si è, altresì, previsto il recupero delle somme erogate in eccesso.
Nel ricorso si espone che: a) nel 2006 all’impresa sono stati assegnati 204 titoli per una superficie di ha 201,66 ed un valore di Euro 885.369,06 e nell’anno 2007, per la stessa estensione, sono stati assegnati 203 titoli per un valore di Euro 885.374,25; b) gli importi in questione sono stati liquidati; c) per l’esercizio 2008 alla società sono stati attribuiti 226 titoli per una superficie di ha 224,12 ed un valore di Euro 911.660,30; d) in relazione all’anno 2008 è intervenuta la liquidazione di Euro 239.181,181; e) nell’agosto 2009, consultando il registro informatico, la ricorrente ha constatato che in proprio favore risultavano i seguenti importi: Euro 213.303,58 per il 2006; Euro 213.304,22 per il 2007; Euro 254.030,19 per il 2008 e per il 2009; f) la società ha anche rilevato una registrazione a debito degli importi presuntivamente erogati in eccesso negli esercizi pregressi.
Con il primo motivo di gravame la ricorrente lamenta "violazione degli artt. 7 e 8 legge n. 241/1990, mancata comunicazione di avvio del procedimento ed eccesso di potere per difetto di istruttoria", osservando che l’Amministrazione non ha coinvolto l’interessata nel procedimento, omettendo di acquisire il decisivo apporto istruttorio della stessa ai fini di una corretta determinazione provvedimentale.
Con il secondo motivo di gravame la ricorrente lamenta "violazione della normativa comunitaria e nazionale e della Circolare Agea prot. ACIU.2007.128 del 2 marzo 2007, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, difetto di motivazione, illogicità, contraddittorietà e disparità di trattamento", osservando che: a) non sussistono i presupposti di cui al Regolamenti CE n. 1782/2003 e n. 496/2006 per operare riduzioni o revoche del beneficio concesso; b) i titoli assegnati alla ricorrente erano stati determinati in conformità alla Circolare indicata; c) l’applicazione dei criteri A e C di rideterminazione contenuti nella Circolare dovrebbe comportare una generale rimodulazione dei benefici, mentre non risulta che altre aziende abbiano subito diminuzioni nei titoli e nel loro valore; d) è incomprensibile la contraddittorietà fra l’originaria e la successiva assegnazione dei titoli.
Con il terzo motivo di gravame la ricorrente lamenta "violazione dell’art. 73 del Regolamento CE n. 796/2004 ed eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità, ingiustizia manifesta e violazione del principio del ragionevole affidamento", osservando che: a) il citato art. 73 esclude l’obbligo di restituzione nel caso di errore dell’autorità e se l’errore non è rilevabile dall’agricoltore, b) qualora l’errore riguardi elementi determinanti per il calcolo del pagamento, la norma trova applicazione se la decisione di recupero non è stata comunicata entro dodici mesi dal pagamento; c) nel caso in esame non viene in rilievo un errore rilevabile dalla società; d) in ogni caso i pagamenti relativi al 2006 e al 2007 sono stati erogati ben prima del termine di dodici mesi dal provvedimento di recupero; e) l’Amministrazione non ha neppure contemplato la possibilità di rateizzare il recupero.
L’Amministrazione statale, costituitasi in giudizio, eccepisce il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dovendo farsi applicazione nella specie di norme comunitarie e nazionali che determinano in modo diretto e automatico il contributo o la sovvenzione, senza alcun possibile apprezzamento discrezionale, con la conseguenza che la posizione del beneficiario risulta di diritto soggettivo (cfr. Cons. St., IV, n. 8225/2006).
Nel merito osserva che: a) il Regolamento CE n. 1782/2003 contempla l’assegnazione di titoli individuali, legati alla superficie aziendale complessivamente destinata ad attività agricola, per la quale deve essere garantito il mantenimento delle buone condizioni agronomiche e ambientali e dei criteri di condizionalità in materia di sanità pubblica, salute delle piante, benessere degli animali e rispetto dell’ambiente; b) sulla base di questi dati alla ricorrente spettano 204 titoli per il 2006 e per il 2007 (per un importo di Euro 213.303,81) e 227 titoli per il 2008 e il 2009 (per un importo di Euro 254.030,60); c) gli importi precedentemente assegnati sono il risultato di un errore di calcolo e, pertanto, l’Amministrazione ha provveduto al recupero; d) la società non ha mai contestato i dati di riferimento utilizzati per il corretto calcolo dei titoli e degli importi alla stessa spettanti; e) l’art. 73 del Regolamento Ce 796/2004 stabilisce solo che, in caso di indebito, è esclusa la restituzione degli interessi.
L’Amministrazione ha anche depositato una relazione dell’Agea, prot. n. AROU.2010.47 in data 3 febbraio 2010, in merito ai fatti in questione.
Con motivi aggiunti la ricorrente, riproponendo le censure di cui al ricorso introduttivo, impugna la nota dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura prot. n. AGEA.UMU.2010 1399 in data 20 ottobre 2010, con cui è stato rideterminato per gli esercizi 2008 e 2009 in Euro 254.030,60 il valore dei 227 titoli ad essa assegnati, e si previsto il futuro recupero in compensazione della somme già corrisposte in eccesso.
Nella pubblica udienza del 7 aprile 2011, sentiti i difensori delle parti, come indicato in verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Sulla questione in esame sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo.
Come, infatti, affermato dalla Suprema Corte (Cass., Sez. Un., n. 25261/2009), in tema di finanziamenti e contributi comunitari diretti agli agricoltori, la domanda avente ad oggetto il pagamento di un importo, già concesso e liquidato ma non ancora erogato, è assoggettata alla giurisdizione del giudice ordinario, essendo il richiedente, a seguito dell’emanazione dell’atto di concessione del finanziamento, titolare di un diritto soggettivo, mentre rimane ferma la giurisdizione del giudice amministrativo in ordine alla domanda volta ad ottenere il riconoscimento degli incentivi economici ed alla impugnativa degli atti relativi all’istruttoria amministrativa e all’emissione del provvedimento finale di concessione, essendo il richiedente titolare, in questa fase, solo di un interesse legittimo.
Nella fattispecie viene in rilievo il provvedimento con cui l’Amministrazione è intervenuta, in autotutela, sull’originaria determinazione (presuntivamente erronea) degli importi dovuti e, pertanto, la posizione della ricorrente, che contesta tale nuova determinazione, non può che qualificarsi come di interesse legittimo.
Il Collegio non condivide il principio affermato dalla giurisprudenza indicata dall’Amministrazione resistente (Cons. St., IV, n. 8225/2006), secondo cui in materia di aiuti comunitari la posizione dei beneficiari è di diritto soggettivo allorquando le disposizioni comunitarie e nazionali determinano in modo diretto ed automatico obbligazioni di diritto pubblico, senza alcuna possibilità di valutazioni o apprezzamenti discrezionali, mentre, laddove l’erogazione dei contributi in questione ed il loro eventuale recupero non discendono automaticamente dall’accertamento di presupposti vincolanti, ma costituiscono esercizio di una funzione discrezionale pubblicistica, la relativa controversia deve intendersi devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto afferente a posizioni di interesse legittimo, nascenti da norme di azione e non già di relazione.
A prescindere, infatti, dal riferimento alla non più attualissima distinzione fra norme di azione e norme di relazione, deve osservarsi che può esservi esercizio di potere amministrativo anche qualora l’attività dell’Amministrazione sia interamente vincolata dalla disciplina primaria.
Ciò accade, come è noto, nei casi in cui il puntuale vincolo normativo sia posto nel preminente interesse, non del privato, ma dell’Amministrazione (e non vi è dubbio che, nel caso in esame, la disciplina contempli i benefici di cui tratta in favore degli agricoltori non al fine di assegnare agli stessi una graziosa e gratuita elargizione, ma per fondamentali esigenze di politica comunitaria).
Ciò premesso, il Collegio ritiene che il ricorso sia fondato nei termini di seguito specificati.
L’Amministrazione avrebbe dovuto comunicare l’avvio del procedimento all’interessata onde consentirle di controdedurre in merito alla rideterminazione dei benefici.
Non può trovare applicazione nella specie l’art. 21octies della legge n. 241/1990, in quanto il provvedimento non ha natura vincolata.
Il procedimento di determinazione del beneficio, infatti, è caratterizzato da un significativo grado di discrezionalità tecnica (basti pensare alla complessa verifica sulle condizioni di cui al Regolamento CE n. 1782/2003).
Né può ritenersi che l’Amministrazione abbia dimostrato in giudizio l’ininfluenza della comunicazione di avvio in quanto il provvedimento non avrebbe potuto avere un diverso contenuto dispositivo.
La relazione dell’Agea prot. n. AROU.2010.47 in data 3 febbraio 2010, infatti, chiarisce puntualmente le modalità della procedura di cui ai citati Regolamenti CE n. 1782/2003 e n. 796/2004, ma non specifica o documenta alcune particolari circostanze relative al caso in esame.
In particolare: a) nella relazione si afferma, ma non si documenta (non essendo all’uopo sufficiente produrre una tabella), che nell’anno 2005 è stata comunicata alla società l’assegnazione di 178 titoli ordinari per un valore di Euro 6.942,53 in relazione all’anno 2005, di 204 titoli per un valore di Euro 213.303,81 in relazione all’anno 2006, di 227 titoli per un valore di Euro 254.030,60 per l’anno 2008; b) nelle relazione non si chiariscono le modalità con cui l’Agenzia è pervenuta nel caso concreto all’assegnazione dei titoli e alla liquidazione dei relativi importi; c) conseguentemente, resta senza adeguato riscontro probatorio e argomentativo l’affermazione che la liquidazione in eccesso sia il frutto di un mero errore di calcolo.
Il Collegio, come è evidente, non può attribuire preminenza alle dichiarazioni di una parte processuale, ma deve limitarsi ad esprimere il suo giudizio sulla base dei riscontri probatori esistenti in atti e, pertanto, pur risultando del tutto plausibile che la liquidazione in eccesso sia avvenuta per un mero errore di calcolo, non può che concludersi nel senso che l’Amministrazione ha omesso di dare prova adeguata di tale circostanza, con conseguente inapplicabilità della previsione di cui all’art. 21octies legge n. 241/1990.
Il primo motivo di gravame è, quindi, fondato e assorbente, atteso che l’Amministrazione, in esecuzione della presente pronuncia, dovrà rinnovare il procedimento con l’osservanza delle regole del contraddittorio, di talché il Tribunale non può esprimersi in merito alle ulteriori censure mosse da parte ricorrente, atteso che, ai sensi dell’art. 34, secondo comma, cod. proc. amm., in nessun caso il giudice può pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.
In conclusione il ricorso va accolto nei termini sopra specificati.
In ragione della peculiarità della controversia, le spese di giudizio devono essere compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto: 1) accoglie il ricorso in epigrafe nei termini di cui in motivazione e annulla i provvedimenti impugnati; 2) compensa fra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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