Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
I. Con il ricorso di cui in epigrafe, depositato l’8.11.1997, l’A.L.D.L.S.I.I.a (ALLSI), nella qualità di associazione sindacale e professionale della categoria dei lettori universitari, e il Sig. Young Robert Miller, lettore di madrelingua inglese presso l’Università degli Studi di Milano, hanno impugnato, innanzi a questo Tribunale amministrativo regionale, prioritariamente il decreto ministeriale 21 luglio 1997n. 278 (Regolamento concernente modalità di elezione del Consiglio Universitario Nazionale) e i relativi atti ministeriali interpretativi in ordine all’elettorato attivo e passivo e conseguente mancato riconoscimento di tale elettorato ai collaboratori esperti linguistici, ma anche gli atti applicativi specificati in epigrafe, tra i quali l’ordinanza ministeriale 23.8.1997, di indizione delle votazioni per l’elezione dei componenti del CUN, e i provvedimenti di esclusione dei lettori universitari (tra i quali il ricorrente Young) dalla partecipazione alle votazioni ed elezioni relative al CUN stesso.
II: Gli istanti hanno dedotto, in quattro articolati motivi, violazione della normativa comunitaria (art. 48, in specie par. 2 e 4, del Trattato Istitutivo delle Comunità Europee; artt. 3, 7 e 8 Regolamento CEE 15.10.1968, n. 1612/68), di norme costituzionali ( artt. 3, 4, 35, 39 Cost.), dell’art. 28 DPR 382/80, dell’art. 15 L. n. 300/70, dell’art. 17 comma 104 legge n. 127/1997 interpretato in conformità alla normativa costituzionale e comunitaria, dell’art. 4 L. n. 236/95, eccesso di potere sotto vari profili (travisamento, mancata o erronea valutazione di presupposti, illogicità, manifesta ingiustizia).
Hanno sostenuto, in estrema sintesi, l’illegittimità del mancato riconoscimento ai lettori ex art. 28 del DPR n. 382/1980, dell’elettorato attivo e passivo ai fini dell’elezione dei componenti del CUN, essendo quest’ultimo organo composto di rappresentanze di tutto il personale universitario, sicchè la negazione ai lettori, in maggioranza di nazionalità straniera, di diritti riconosciuti a tutto il personale docente (nell’ambito del quale rientrerebbero, come riconosciuto anche da sentenze della Corte di Giustizia CE e della magistratura ordinaria italiana e senza che possa avere alcun rilievo ostativo la disciplina privatistica del rapporto contrattuale, i lettori delle Università), costituirebbe discriminazione, fondata sulla cittadinanza, contrastante con i principi comunitari e costituzionali sopra citati.
Hanno soggiunto che il mancato riconoscimento ai lettori (e agli stessi collaboratori linguistici di cui all’art. 4 della legge n. 236/1995) dell’elettorato attivo e passivo nelle votazioni per il CUN costituirebbe in particolare lesione della normativa europea relativa alla libera circolazione dei lavoratori all’interno della comunità, e discriminazione rilevante non soltanto sul piano del rapporto di lavoro ma anche sotto l’aspetto della lesione dei diritti collettivi, tanto più che la partecipazione all’organo collegiale stesso sarebbe consentita a componenti del personale non docente, a rappresentanze degli stessi utenti non dipendenti (studenti), oltre che ai rettori. Ne conseguirebbe l’illegittimità degli atti impugnati e del DM regolamentare n. 278/97 che già estende oltretutto la categoria dei docenti, oltre l’ambito della testuale denominazione, ai professori straordinari e agli assistenti ad esaurimento (cui i lettori sono equiparati ex lege), per di più non avendo considerato, il Ministero e l’Università di Milano, la specifica posizione, rispetto a quella dei collaboratori linguistici ex L. n. 236/95, dei lettori (come appunto il ricorrente Young) assunti ai sensi dell’art. 28 del DPR n. 382/1980, in ogni caso non avendo incluso tali categorie neppure negli elenchi del personale tecnico e amministrativo di competenza delle università ex art. 6 DM n. 278/97.
Hanno concluso per l’accoglimento del gravame, al riguardo insistendo anche con memoria depositata il 28.1.2011.
L’Amministrazione si è costituita in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato ed ha prodotto relazione difensiva e documentazione.
III. Posto quanto sopra, ritiene il Collegio che il ricorso, involgente problematiche di elettorato attivo e passivo per la costituzione di un organo amministrativo, fondate sulla contestazione di atti, anche di carattere generale, con rilievo organizzatorio ed autoritativo (e conseguente incisione di interessi legittimi), che tali aspetti hanno disciplinato o riguardato, debba restare pertanto assegnato alla giurisdizione di questo Tribunale amministrativo regionale.
Quanto alla legittimazione dell’A. ricorrente e alla persistenza dell’interesse degli istanti a coltivare il ricorso (in presenza dell’avvenuto espletamento delle contestate elezioni 1997 del C.U.N. e del cambiamento della stessa normativa disciplinante la composizione ed elezione del CUN stesso, per effetto della legge n. 18/2006), ritiene il Collegio che il primo dei menzionati presupposti e condizioni processuali non possa essere disconosciuto, stante la pacifica legittimazione delle associazioni di categoria a far valere in giudizio, quali enti esponenziali, non solo interessi propri ma anche interessi riconducibili alla categoria di cui hanno la rappresentanza (vedi T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 30 dicembre 2009, n. 13981); mentre, quanto al profilo dell’interesse, se ne deve riconoscere la persistenza, sia perché il decorso del tempo e l’esaurimento dell’efficacia di un atto, in pendenza di ricorso contro lo stesso, non sono circostanze sufficienti, in se stesse, a determinare il venir meno dell’interesse alla decisione della causa, sia per l’ancora attuale rilievo della soluzione di una questione comunque riguardante la sfera dei diritti e delle prerogative di una categoria professionale (anche in possibile relazione a successive vicende elettorali riguardanti il medesimo Organo).
IV. Tanto premesso, rileva il Collegio, quanto al merito del ricorso, che la massima parte delle questioni poste e dei profili di censura dedotti dagli istanti, che possono essere esaminati congiuntamente, è basata sul comune essenziale presupposto dell’asserita funzione docente dei lettori in ambito universitario, e quindi sulla denunciata discriminazione, rilevante sotto il profilo sia della normativa comunitaria che di quella nazionale, rispetto alle altre categorie di insegnanti universitari (ricercatori e professori universitari), ammesse invece alle elezioni del CUN.
Peraltro, il postulato della funzione docente dei lettori e quindi della appartenenza o equiparabilità di questi ultimi al personale insegnante vero e proprio delle università, benché pregevolmente argomentato dagli istanti, non può essere condiviso.
Al riguardo il Collegio ritiene di non doversi discostare da quanto affermato, sulla questione, in alcune non remote pronunce del Consiglio di Stato (CdS, VI, 19.1.2007, n. 101 e n. 589 del 20.2.2008) le quali hanno in sintesi rilevato:
" che i compiti dei lettori di lingua straniera nelle università, quali definiti dall’art. 28 del D.P.R. 11.7.1980, n. 382 sono riconducibili, ab origine, per espressa previsione del legislatore, alla cura delle effettive esigenze di esercitazione degli studenti che frequentano i corsi di lingue, trattandosi "di funzioni collaterali e di supporto all’attività docente, ontologicamente diverse dall’insegnamento universitario, connotato da specifiche competenze didattiche, scientifiche e di ricerca (cfr., anche, la citata sentenza n.12019/2003 della Cass. Sez. Lav.)";
" che, per giungere a diversa conclusione, non potrebbe trarsi argomento dalla collocazione dell’art. 28 nel Capo III del D.P.R. n. 382/1980 (la cui rubrica reca l’intestazione "professori a contratto"), posto che, nello stesso capo, si rinviene, in realtà, una pluralità di disposizioni eterogenee, fra le quali anche quelle riguardanti i tecnici assunti a contratto, che docenti certo non sono per espressa dizione della norma";
– "che non potrebbe invocarsi nemmeno l’affidamento, contra legem, di mansioni docenti ai lettori, giacché lo svolgimento di tali mansioni, anche se, in ipotesi, riscontrabile, sarebbe, comunque, improduttivo di effetti, in forza dell’art. 123 del più volte citato D.P.R. n. 382/1980, secondo il quale "restano ferme le nullità di diritto e l’assoluta improduttività di qualunque effetto e conseguenza nei confronti dell’amministrazione dell’assunzione di personale e dell’affidamento di compiti istituzionali effettuati in violazione della già vigente legislazione universitaria ovvero di quanto previsto nel presente decreto, salve le responsabilità disciplinari, amministrative e penali dei docenti e degli altri funzionari responsabili delle violazioni" (in senso conforme, cfr.anche Cass. Sez. Lav. 27.11. 1999 n. 13292)";
– "che non può condividersi l’assunto, basato sulla giurisprudenza comunitaria invocata (decisione della Corte di Giustizia 20.11.1997 n. C90/96) – secondo cui, poiché, nei fatti, le supplenze sarebbero state attribuite anche agli assistenti del ruolo ad esaurimento ed ai tecnici laureati, categorie equiparate ai lettori, nei confronti di questi ultimi diventerebbe operativo il divieto di non discriminazione, postulato dalla Corte di Giustizia CE, con conseguente diritto alle supplenze – in quanto tale assunto va ben al di là di quanto affermato dalla decisione comunitaria, postulando un assetto di rapporti interni al sistema universitario, in cui si collocano, con pari status, gli assistenti, i tecnici laureati e i lettori, per inferire la discriminazione di questi ultimi e trascurando di considerare che non sussiste alcuna possibilità di utile comparazione, ai fini che interessano, fra gli assistenti del ruolo ad esaurimento ed i tecnici laureati, da un lato, e i lettori, dall’altro; e ciò in quanto la categoria dei lettori è stata istituita proprio dal D.P.R. n. 382 del 1980, che, contestualmente, ha fatto divieto di attribuzione di mansioni di fatto e ha disciplinato, in via di chiusura, le posizioni degli assistenti e dei tecnici laureati, che avevano, anteriormente alla nuova disciplina introdotta da tale provvedimento normativo, svolto attività ad essi non spettanti";
– "che, di conseguenza, sterilizzata, da quel momento in poi, la categoria degli assistenti e ricondotta alle mansioni proprie non docenti quella dei tecnici laureati, la normativa eccezionale e transitoria, dettata dal D.P.R. n. 382/1980 per situazioni peculiari verificatesi prima della immissione nell’Università dei lettori a contratto ex art. 28 cit., non può essere assunta come parametro di riferimento per invocare il trattamento discriminatorio ipotizzato dalla decisione della Corte di giustizia, la quale, non a caso, non ha menzionato, a tal fine, né gli assistenti del ruolo ad esaurimento né i tecnici laureati, essendosi limitata ad esprimere un generico indirizzo, che non trova corrispondenza nelle figure individuate dai ricorrenti";
– "che, d’altra parte, anche l’art. 16 della L.19.11.1990, n. 341, nel far rientrare nella dizione "ricercatori" anche gli assistenti dei ruoli ad esaurimento e i tecnici laureati, si riferisce alle figure cristallizzate anteriormente alla data di creazione di quella dei lettori ex art. 28 del D.P.R. n. 382/1980";
" che la sentenza della Corte di giustizia CE del 26.6.2001 (causa C212/99), offre, peraltro, argomento per far risaltare l’inconferenza della pretesa degli ex lettori di distinguersi dalla categoria dei collaboratori ed esperti linguistici, introdotta dall’art. 4, comma 1, del D.L. 21.4.1995 n. 120, convertito in legge, con modificazioni, dalla L. 21.6.1995, n. 236, posto che la stessa Corte di Giustizia ha affermato che i lettori ex art. 28 del DPR n. 382/1980, in forza dello stesso articolo 4, comma 5, sono venuti a confluire, per la continuazione del loro rapporto, in detta categoria, restando rilevante la loro provenienza ai soli fini del mantenimento di taluni diritti acquisiti, fra i quali, come si è visto, non vi è quello allo status di docente, mai giuridicamente conseguito";
che dunque "(quanto ai compiti ed alle funzioni espletate dai lettori) lo svolgimento dei corsi di lingua, circoscritto nell’ambito dell’esercitazione linguistica affidata ai lettori stessi, non corrisponde in concreto all’espletamento di una funzione di docente. E ciò vale anche ad escludere, in mancanza dell’elemento relativo alla identità di funzioni prestate, qualsiasi contrarietà alla normativa di riferimento e al diritto comunitario".
V. Soggiunge questo Tribunale che anche pronunce giurisprudenziali che hanno riconosciuto la possibilità di ammissione dei lettori all’espletamento di supplenze di insegnamento, al pari di altri soggetti operanti in ambito universitario, hanno comunque precisato che si tratta "di soggetti che, al pari dei lettori, non hanno funzioni istituzionali di docenza, che non accedono all’insegnamento tramite concorso (il fatto che i tecnici accedano alle funzioni di laboratorio proprie della categoria attraverso un concorso pubblico evidentemente non incide sulla diversa questione che qui viene in rilievo) per cui, nei confronti dell’attività di docenza a cui tanto i tecnici quanto i lettori sono normalmente estranei, entrambe le categorie hanno il medesimo status, e per tale ragione è irragionevole la diversificazione rispetto alla possibilità di accesso alla supplenza" (cfr. CdS, VI, n. 3063 del 30.6.2008).
Inoltre, il D.L. n.2/2004, all’art. 1, ha disposto che gli ex lettori di lingua straniera di cui all’art. 28 del D.P.R. 382/1980 hanno diritto ad un trattamento economico corrispondente a quello del ricercatore confermato a tempo definito e, quindi, ad una equiparazione limitata ai fini economici, con esclusione di qualsiasi funzione docente da parte dei CEL ex lettori (vedi sopra citata decisione n. 589/2008).
Per completezza va poi evidenziato (sebbene con riferimento a normativa pertinente ad ambito temporale che esula da quello cui si riferisce la presente controversia) che detto articolo 1, comma 1, del decretolegge 14 gennaio 2004, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 5 marzo 2004, n. 63, è stato ora interpretato (dall’art. 26 comma 3 della legge n. 240/2010) nel senso che, in esecuzione della sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee 26 giugno 2001, nella causa C212/99, ai collaboratori esperti linguistici, assunti dalle università interessate quali lettori di madrelingua straniera, il trattamento economico corrispondente a quello del ricercatore confermato a tempo definito, in misura proporzionata all’impegno orario effettivamente assolto, deve essere attribuito con effetto dalla data di prima assunzione quali lettori di madrelingua straniera a norma dell’articolo 28 del decreto del Presidente della Repubblica 11 luglio 1980, n. 382, sino alla data di instaurazione del nuovo rapporto quali collaboratori esperti linguistici, a norma dell’articolo 4 del decretolegge 21 aprile 1995, n. 120, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 1995, n. 236. A decorrere da quest’ultima data, a tutela dei diritti maturati nel rapporto di lavoro precedente, i collaboratori esperti linguistici hanno diritto a conservare, quale trattamento retributivo individuale, l’importo corrispondente alla differenza tra l’ultima retribuzione percepita come lettori di madrelingua straniera, computata secondo i criteri dettati dal citato decretolegge n. 2 del 2004, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 63 del 2004, e, ove inferiore, la retribuzione complessiva loro spettante secondo le previsioni della contrattazione collettiva di comparto e decentrata applicabile a norma del decretolegge 21 aprile 1995, n. 120, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 giugno 1995, n. 236.
VI. A parte dunque casi specifici di esercizio di mansioni proprie di altre posizioni (docenti universitari), le funzioni istituzionali dei lettori ex art. 28 del DPR n. 382/1980 e dei collaboratori linguistici, non sono quelle di docenza vera e propria. L’equiparazione ai docenti, anche sul piano giurisprudenziale, è riferita non allo status (che rileva ai fini della composizione del CUN) ma ad aspetti economici e retributivi, oltre che di ricostruzione della relativa posizione dei soggetti interessati. Un’equiparazione generalizzata dei lettori, per corrispondenza di status particolarmente riferita alle funzioni istituzionali di docenza, non è riscontrabile nemmeno nelle sentenze della Corte di Giustizia CE che si sono via via nel tempo occupate, alla luce della normativa comunitaria, dello status e delle condizioni lavorative dei lettori universitari italiani, per lo più riferendosi al riconoscimento di aspetti di stabilità del rapporto, di accesso a supplenze, ed a questioni economiche, stipendiali, previdenziali (vedi sentenze sopra citate, nonché n. 259/93, n. 90/97, 119/2006).
La normativa in tema di elettorato attivo e passivo per la nomina dei componenti CUN fa invece riferimento (cfr. art. 17 comma 104 e 106), per quanto qui interessa, ad appartenenti alla docenza vera e propria, ovvero a professori ordinari, associati e ricercatori. L’art. 1 del DM n. 278/97 ricomprende tra i "professori ordinari" i "professori straordinari" e tra i "ricercatori" gli "assistenti ad esaurimento". Il collegamento non appare discriminatoriamente lesivo nei riguardi dei lettori, atteso che, a differenza di questi ultimi, gli "straordinari" sono equiparati ai professori ordinari, ex art. 6 del DPR n. 382/80, mentre l’art. 119, comma 2, dello stesso DPR ha stabilito che "rimangono ferme le disposizioni che disciplinano i compiti didattici degli assistenti universitari del ruolo ad esaurimento", al riguardo dovendosi poi precisare che l’equiparazione tra assistenti e lettori, cui si riferisce la Corte Costituzionale nell’invocata sentenza n. 284/87, riguarda le diverse figure dei lettori ante DPR 382/1980 e non l’innovativo omonimo istituto introdotto da tale DPR o le più ancora recenti figure dei collaboratori esperti linguistici di cui all’art. 4 del DL n. 120/95.
I ricorrenti, in definitiva, non possono quindi dolersi della mancata ricomprensione, ai fini dell’elezione del CUN, nella componente dei docenti (professori e ricercatori), ex art. 1 del DM n. 278/87. In parte qua le censure mosse in ricorso vanno quindi disattese.
VII. L’esclusione assoluta, tuttavia, operata dal DM predetto e dai relativi atti interpretativi del Ministero (cfr. telegramma ministeriale n. 147 del 29.9.1997) dei lettori dalla partecipazione alle elezioni dei componenti CUN (anche di quelli tratti dalle rappresentanze del personale tecnico e amministrativo) appare illegittima, non solo per contrasto con le norme comunitarie, invocate dai ricorrenti, espressione di principi di non discriminazione in base alla cittadinanza e di libera circolazione dei lavoratori all’interno della Comunità, ma per contrasto altresì con i parametri di ragionevolezza e non discriminazione cui deve essere informata, in ossequio a principi radicati nella stessa Costituzione, la discrezionalità (anche normativa) della pubblica amministrazione.
Il C.U.N., invero, alla stregua dell’art. 17 comma 102 e segg. della L. n. 127/97 (applicabile ratione temporis nella vicenda di cui trattasi), è organo elettivo di rappresentanza delle istituzioni universitarie. Nel CUN sono sostanzialmente rappresentate tutte le componenti universitarie (docenti, studenti, personale universitario non docente, rettori, studenti). In un contesto del genere l’esclusione dei lettori (alla stregua del DM n. 278/97, il quale con il riferimento, non contenuto nella legge, al "personale tecnico e amministrativo di ruolo" ha determinato, giusta l’interpretazione ministeriale che ne è conseguita, l’esclusione, anche dal novero di detto personale, dei lettori assunti mediante contratti privatistici) appare ingiustificata, discriminatoria e dunque illegittima, non avendo alcuna rilevanza, in senso preclusivo (come sembra ritenere l’Amministrazione) al riconoscimento dei diritti di partecipazione a tale organo mediante elettorato attivo e passivo, la disciplina privatistica del rapporto lavorativo dei lettori stessi, la relativa assunzione mediante contratto e il mancato formale incardinamento nei ruoli organici del personale universitario.
VIII. D’altra parte, ferma restando la discrezionalità dell’Amministrazione di enucleare, nell’ambito del personale universitario non docente, una specifica categoria di appartenenza dei lettori (che ne ponga in rilievo le peculiari connotazioni di status e funzioni) sembra intanto che non possa comunque disconoscersi, per quanto rileva in questa sede, ai fini del riconoscimento della possibilità di partecipazione di una propria componente elettiva nel CUN, l’appartenenza dei lettori stessi e dei collaboratori linguistici alla omnicomprensiva categoria (intesa in senso lato) del personale tecnico e amministrativo universitario (cfr. CdS, decisione citata, n. 101/2007).
L’esclusione da tale categoria, risultante, per le ragioni predette, dal DM n. 278/97, relativi atti interpretativi ed applicativi, determina, alla stregua delle esposte considerazione, l’illegittimità, in parte qua e nel limite dell’interesse degli istanti, degli atti stessi (oggetto d’impugnativa), che pertanto, in accoglimento del proposto ricorso, vanno quindi annullati.
IX. Le spese e gli onorari, sussistendo giusti motivi in relazione all’esito complessivo del contenzioso e alla particolarità delle questioni trattate, possono essere compensati tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini ed alla stregua di quanto precisato in motivazione, ed annulla per l’effetto, gli atti impugnati, nei limiti dell’interesse.
Compensa le spese e gli onorari.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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