Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1.- Con ricorso notificato in data 3 febbraio 2010, e depositato il successivo 1 febbraio, il C.D.C. impugnava gli atti in epigrafe.
1.1.- Esponeva, in fatto:
– che, in data 30 novembre 2009, la Giunta Provinciale di Frosinone, con delibera n. 429/2009, pubblicata all’albo pretorio in data 2 dicembre 2009, avente ad oggetto "Piano Provinciale dimensionamento rete scolastica 2010.2011. Delibera di giunta Provinciale n. 397 del 18 novembre 2009. Modifiche ed integrazioni", ha predisposto il Piano Provinciale di dimensionamento della rete scolastica per l’anno 20102011, in base al quale è stata soppressa anche la scuola primaria del C.D.C. (Provincia di Frosinone).
– che, in data 11 dicembre 2009, la Regione Lazio, con delibera della Giunta Regionale n. 961/2009, avente ad oggetto "Attuazione D.P.R. n. 233 del 18/06/1998. Piano regionale di dimensionamento delle istituzioni scolastiche. Annualità 2010/2011. Modiche della D.G.R. n. 5654/99", ha dato attuazione al medesimo piano di dimensionamento;
– che, in data 16 dicembre 2009 il Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca, Ufficio Scolastico Regionale per il Lazio, Direzione Generale, in persona del Direttore Generale p.t., ha decretato che a decorrere dall’anno scolastico 20102011 vengano adottati i sotto indicati interventi di modifica del preesistente piano di dimensionamento delle istituzioni scolastiche (…) Casalattico: Soppressione plesso scuola primaria dell’I. C. Casalvieri".
1.2.- Formulava, in diritto, cinque motivi deducenti:
– violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000, e incompetenza della Giunta Provinciale;
– violazione dell’art. 139 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 e del principio di sussidiarietà verticale;
– violazione dell’art. 3 del d.p.r. 18 giugno 1998, n. 233; violazione del principio di leale collaborazione; eccesso di potere e violazione di legge per difetto di istruttoria;
– eccesso di potere per irragionevolezza;
– violazione dell’art. 2 del d.p.r. n. 223/1998; irragionevolezza intrinseca della decisione; violazione del principio di uguaglianza; difetto di motivazione.
1.3.- Resistevano in ricorso tutte le amministrazioni intimate.
1.4.- Alla camera di consiglio del 18 febbraio 2010, con ordinanza n. 812/2010, l’istanza cautelare trovava accoglimento "in ordine alla fondatezza del profilo di censura deducente l’incompetenza nella fattispecie della Giunta provinciale sulla materia del piano provinciale di dimensionamento della rete scolastica, trattandosi di competenza attribuita al Consiglio Provinciale".
1.5.- A seguito dell’ora enunciata decisione, il Consiglio provinciale di Frosinone, con provvedimento n. 2 del 2010, avente ad oggetto "Piano Provinciale per il dimensionamento rete scolastica anno 2010/2011. Convalida mediante ratifica deliberazioni di G.P. n. 397/2009, n. 429/2009 e n. 60/2010", ratificava la deliberazione della Giunta provinciale n. 397/1990, n. 429/2009 e n. 60/2010, con le quali era stato predisposto ed approvato il piano di dimensionamento della rete scolastica provinciale annualità 2010/2011.
Seguiva la delibera della Giunta Regionale n. 225 in data 22 marzo 2010, con la quale, sulla base della precitata deliberazione del Consiglio provinciale di Frosinone, veniva sanato il vizio di incompetenza apprezzato in via cautelare dalla Sezione.
1.6.- I provvedimenti testé menzionati sono stati impugnati dal C.D.C. con motivi aggiunti notificati in data 8 maggio 201.
1.7.- Con distinte memorie tutti i soggetti coinvolti nell’impugnativa hanno ulteriormente illustrato i propri assunti difensivi insistendo per l’accoglimento delle contrapposte richieste.
1.8.- Alla udienza pubblica del 14 aprile 2011, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.
2.- Vanno anzitutto disattese le eccezioni pregiudiziali di inammissibilità del ricorso, sollevate dalla Regione Lazio nel rilievo che il C. ricorrente sarebbe carente sia di legittimazione che di interesse all’impugnativa.
2.1.- Non è infatti dubitabile che il C.D.C. abbia una posizione qualificata alla presente impugnativa diretta a contrastare il piano provinciale di dimensionamento della rete scolastica nel quale non figura più la scuola elementare già funzionante nella sede comunale.
Inconferente è la giurisprudenza invocata ex adverso (CdS, VI, 16 febbraio 2007, n. 661) relativa a fattispecie in cui – contrariamente a quanto era stato ritenuto dal giudice di prime cure – è stata riconosciuta la posizione legittimante di soggetti variamente operanti nell’ambito della scuola (genitori degli alunni, personale docente e di amministrazione) in ordine alla potestà di autorganizzazione dell’amministrazione di disporre anche la soppressione degli istituti scolastici.
Orbene, il riconoscimento della legittimazione al ricorso dei predetti soggetti non vale ad escludere, come adombrato dalla resistente Regione, la legittimazione del C.D.C., ma la sostanzia ove si ponga mente al fatto che il C., in quanto ente esponenziale degli interessi della comunità che rappresenta, è certamente legittimato a censurare l’esercizio della potestà organizzatoria che lo ha privato della scuola elementare.
Le svolte considerazioni portano a disattendere l’ulteriore profilo di inammissibilità in punto di carenza di interesse del C. al ricorso, essendo di tutta evidenza che l’accoglimento del ricorso comporterebbe la riedizione del potere malamente esercitato, con conseguente possibilità per il C. di mantenere l’istituzione e il funzionamento della scuola elementare.
2.2.- Ugualmente da disattendere è l’eccezione formulata dalla Provincia di Frosinone circa il difetto della propria legittimazione passiva nel presente giudizio.
Contrariamente a quanto sostenuto nello svolgimento dell’eccezione, le deliberazioni nn. 397 e 429 del 2009, oggetto dell’impugnativa, non costituiscono due atti propositivi che si inseriscono nel procedimento di dimensionamento del piano scolastico approvato dalla Regione Lazio.
Invero, secondo la chiara previsione dell’art. 3 del d.p.r. 18 giugno 1998, n. 223 – termine normativo cui fanno costante riferimento gli atti impugnati – i piani di dimensionamento delle istituzioni scolastiche "sono definiti in conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti territoriali, preventivamente adottati dalle regioni".
E’ quindi smentita l’ipotesi ricostruttiva che assimila i piani provinciali in questione a delle mere proposte avanzate dagli organismi rappresentativi locali, trattandosi in realtà di sostanziali atti provvedimentali.
Quand’anche peraltro potesse aderirsi alla ipotesi enunciata dalla difesa della Provincia resistente, e cioè che i piani provinciali di dimensionamento della rete scolastica consistano in atti di natura propositiva, potrebbe – in via di mera ipotesi – prospettarsi il problema della loro immediata impugnabilità prima della definizione del procedimento cui essi accedono, ma non certamente quello della loro impugnativa assieme all’atto finale che conclude il procedimento.
Tale sarebbe il caso di specie caratterizzato dalla (doverosa) impugnativa di tutti gli atti del complesso procedimento culminato nell’adozione del piano di dimensionamento all’esame.
Non è quindi predicabile il difetto di legittimazione passiva della Provincia di Frosinone rispetto ad atti che essa medesima ha elaborato, e che costituiscono l’ipotesi definitoria del dimensionamento del piano provinciale della rete scolastica, di cui la Regione Lazio "ha preso atto" nella deliberazione n. 961/2009 concernente il piano regionale di dimensionamento delle istituzioni scolastiche.
Del resto, e la circostanza è decisiva per smentire l’eccezione nei termini proposti, è la stessa Provincia di Frosinone che, proprio in ragione della sussistenza della sua legittimazione a contraddire nella presente impugnativa, ha gravato l’ordinanza cautelare della Sezione n. 812/2010, ottenendone la riforma per insussistenza del "periculum in mora dedotto in primo grado" (ord.za CdS, VI, n. 2638/2010).
3.- Esaurito il vaglio delle eccezioni pregiudiziali di inammissibilità del ricorso, può procedersi al relativo esame di merito.
3.1.- Va premesso che, con ordinanza n. 2638/2010 in data 18 febbraio 2010, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare avanzata dal C. ricorrente apprezzando l’iniziale profilo di censura deducente la violazione dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000 e la conseguente incompetenza della Giunta provinciale nell’adottare il piano provinciale di dimensionamento della rete scolastica.
Si è ritenuto in proposito, anche alla luce della condivisibile elaborazione giurisprudenziale invocata dal C. ricorrente (sentt. Tar Catanzaro, Sez, II, 10 febbraio 2010, nn. 135, 136 e 137; nonché Tar Reggio Calabria, 14 luglio 2009, n. 473), che nell’ambito del procedimento di dimensionamento delle istituzioni scolastiche – di spettanza regionale, dopo l’intervento della nota sentenza della Corte costituzionale n. 200/2009 che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 64, comma 4, lettera fbis, del d. l 25 giugno 2008, n. 112, come convertito, con modificazioni, dalla l. 6 agosto 2008, n. 133 (c.d. riforma Gelmini) – l’adozione del piano provinciale di organizzazione scolastica è di competenza del Consiglio Provinciale, ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 267/2000 (t.u. delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), che, in tema di attribuzioni agli organi di governo del C. e della Provincia, demanda all’organo consiliare gli atti a contenuto programmatorio, tra i quali va iscritto il piano de quo.
Il Collegio ritiene di dover ribadire, anche nella presente sede di merito, la posizione interpretativa espressa nella fase cautelare.
Devono pertanto ritenersi illegittime, sotto il profilo della violazione della competenza dell’organo deputato all’adozione dell’atto, le deliberazioni con le quali la Giunta Provinciale, e non il Consiglio Provinciale, ha disposto l’adozione del piano provinciale di organizzazione della rete scolastica; l’illegittimità di dette delibere si riflette, in parte qua, sull’atto deliberativo della Regione Lazio n. 961/2009 di approvazione del piano regionale di dimensionamento.
3.2.- La fondatezza del primo motivo, afferente all’incompetenza dell’organo procedente, condurrebbe all’assorbimento delle rimanenti censure.
3.3.- Pur tuttavia, per la rilevanza della tematica del necessario coinvolgimento dei soggetti coinvolti nella redazione del dimensionamento delle istituzioni scolastiche, il Collegio ritiene di procedere all’esame del terzo motivo di ricorso, con il quale è dedotta la violazione dell’art. 3 del d.p.r. 18 giugno 1998, n. 233 ("Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell’articolo 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59").
3.3.1.- Nel premettere che la disposizione regolamentare asseritamente violata stabilisce, in ordine ai piani provinciali di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, che essi "sono definiti in conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica, nel rispetto degli indirizzi di programmazione e dei criteri generali, riferiti anche agli ambiti territoriali, preventivamente adottati dalle regioni (comma 1), e che "il presidente della provincia, anche in assenza degli indirizzi e dei criteri di cui al comma 1, convoca la conferenza provinciale alla quale partecipano, oltre alla provincia, i comuni e le comunità montane; ad essa partecipano di diritto il dirigente competente della amministrazione periferica della pubblica istruzione e il presidente del consiglio scolastico provinciale, assicurando il coinvolgimento di tutti i soggetti scolastici interessati", si duole il C. ricorrente di non essere stato né convocato né coinvolto, sul piano istruttorio, nell’adozione della decisione finale.
In tal modo si sarebbe obliterato il chiaro disposto normativo che pone un obbligo di coinvolgimento, tra gli altri, degli enti comunali essendo questi ultimi, in ragione dell’istituzionale controllo del territorio su cui sono dislocate le istituzioni scolastiche, a dare un qualificato e non surrogabile apporto collaborativo e conoscitivo indispensabile per evitare che la decisione finale possa risultare viziata.
Tale violazione – soggiunge l’ente ricorrente – sarebbe più grave in quanto, nel redatto piano di dimensionamento, è stata disposta la soppressione della scuola elementare del C., imponendosi peraltro a quest’ultimo di assicurare il trasporto degli alunni negli istituti scolastici che i medesimi chiederanno di scegliere.
3.3.2.- Oppone in proposito la Provincia di Frosinone (cfr. memoria in data 11 novembre 2010) l’insussistenza della circostanza addotta per avere essa convocata, con nota prot. n. 83146 dell’8 settembre 2009 a firma dell’Assessore al ramo indirizzata anche ai Sindaci, una riunione per il giorno 17 settembre 2009, presso il salone di rappresentanza della Provincia stessa, per pianificare gli interventi sul nuovo dimensionamento scolastico.
Soggiunge che, dall’elenco dei partecipanti alla predetta riunione – di cui è stato redatto apposito verbale – non risulta che sia intervenuto il Sindaco o un rappresentante del C.D.C., né che il C. abbia avanzato proposte in merito.
3.3.3.- L’eccezione della Provincia, nei termini rappresentati, non può trovare adesione.
L’esibita nota dell’8 settembre 2009 non è idonea a comprovare che il C.D.C. sia stato effettivamente invitato a presenziare alla riunione del 17 settembre 2009, non essendovi prova alcuna che l’atto di convocazione sia stato inoltrato alla sede comunale e sia stato ricevuto da un rappresentante e/o dipendente del C..
Invero, la nota de qua risulta, sì, indirizzata "Ai Sindaci" (si intende: dei Comuni ricadenti nella Provincia di Frosinone), ma la circostanza non vale, di per sé, a dimostrare che essa sia pervenuta nella disponibilità degli uffici comunali, non avendo la Provincia fornito tale dimostrazione mediante l’esibizione in giudizio di un documento attestante la ricezione dell’atto di convocazione da parte del C.D.C..
Né tale prova può essere indirettamente fornita dall’elenco dei partecipanti alla riunione del 17 settembre 2008, o dal relativo verbale di svolgimento, atteso – con ogni evidenza – che da tali atti può evincersi solo la presenza dei soggetti che vi abbiano partecipato, ma non certo l’assenza di soggetti, di cui non vi è prova che siano stati effettivamente invitati all’incontro in questione.
Consegue dall’esposto ordine di considerazioni che anche tale motivo è fondato, dovendosi in proposito concludere, in consonanza con gli assunti svolti in ricorso, che non è consentito – nell’attuale sistema costituzionale di riparto delle competenze tra Regioni, Province e Comuni, e con violazione della puntuale disposizione dell’art. 3 del d.p.r. n. 223/1998 che impone il naturale coinvolgimento partecipativo degli enti territoriali interessati all’ottimale dimensionamento delle istituzioni scolastiche sul territorio – che determinati organi di governo (Provincia e Regione) possano deliberare scelte pianificatorie della rete scolastica senza l’apporto conoscitivo e collaborativo di altro organo di governo (C.) destinato a subire gli effetti (nella specie di impatto negativo) di dette scelte.
3.4.- Tanto premesso, e alla stregua delle considerazioni che precedono, il ricorso va accolto.
3.5.- Va soggiunto che, successivamente all’ordinanza n. 812/2010 con la quale è stata accolta l’istanza cautelare della parte ricorrente, il Consiglio provinciale di Frosinone, con provvedimento n. 2 del 2010, ha ratificato le deliberazioni della Giunta provinciale n. 397/1990, n. 429/2009 e n. 60/2010, con le quali era stato predisposto ed approvato il piano di dimensionamento della rete scolastica provinciale per l’anno 2010/2011.
E’ seguita la deliberazione della Giunta Regionale n. 225 in data 22 marzo 2010, con la quale, sulla base della precitata deliberazione del Consiglio provinciale di Frosinone, veniva sanato il vizio di incompetenza apprezzato in via cautelare dalla Sezione.
3.6.- Il provvedimento consiliare n. 2/2010 e la delibera giuntale n. 225/2010 sono stati impugnati dal C.D.C. con motivi aggiunti, notificati in data 8 maggio 2010, deducenti sei motivi di gravame.
3.7.- Nell’ordine logico dell’esame di detti motivi, il Collegio ritiene di dare la precedenza al secondo, e in particolare al profilo con il quale l’intervenuta ratifica viene ritenuta illegittima per violazione dell’art. 21nonies della legge n. 241/1990, ai sensi del quale "è fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole".
Si sostiene in proposito che la ratifica effettuata dal Consiglio difetterebbe dei presupposti necessari per convalidare il provvedimento amministrativo, individuati dalla precitata norma in due elementi – le ragioni di interesse pubblico e un termine ragionevole – che devono contestualmente ricorrere.
Ad avviso del ricorrente, non si comprende, in particolare, quale sia l’interesse pubblico da tutelare, atteso che nella delibera consiliare n. 2/2010 è dato semplicemente leggere che "sussistono rilevanti ragioni di interesse pubblico per procedere alla convalida", senza specificare però quale fosse, nel caso concreto, tale interesse pubblico.
Tale interesse non potrebbe farsi consistere in un risparmio di spesa, conseguente alla chiusura di scuola con pochi alunni, in quanto l’amministrazione, in maniera del tutto illogica, avrebbe deciso di chiudere la scuola primaria ma ha lasciato aperta, nella stessa struttura, la scuola materna, che peraltro ha meno alunni della scuola soppressa.
Né tantomeno la ragione di detta chiusura potrebbe essere giustificata dal voler eliminare le scuole pluriclasse, in quanto se così fosse, avrebbe dovuto adottarsi un criterio unitario per tutti i Comuni: infatti, la scuola di Casalattico è stata chiusa mentre altre scuole facenti parte di comuni limitrofi, e per di più con meno bambini, sono rimaste aperte, ciò risultando dalla documentazione depositata.
3.8.- Il profilo di censura è fondato alla stregua di quanto segue.
3.8.1.- L’elaborazione giurisprudenziale è concorde nell’affermare che la ratifica è una ipotesi di specie della categoria più ampia degli atti di convalida, caratterizzata dalla retroattività dei suoi effetti sananti, e dalla particolarità del vizio, l’incompetenza relativa, che affligge l’atto soggetto a sanatoria da parte dell’organo competente (cfr., per tutte, CdS, VI, 7 maggio 2009, n. 2840).
L’evidenziato rapporto da species a genus – la ratifica come caso speciale della convalida, connesso al vizio di incompetenza – è risalente, essendo stato già positivizzato nell’art. 6 della l. 18 marzo 1968, n. 249, del seguente tenore: "Alla convalida degli atti viziati di incompetenza può provvedersi anche in pendenza di gravame in sede amministrativa e giurisdizionale".
Ritenendo l’ora menzionata norma primaria tutt’ora vigente, la giurisprudenza (cit. sent. 2840/2009) l’ha ritenuta compatibile con l’art. 21nonies, comma 2, della legge n. 241/1990, che ha disciplinato l’istituto della "convalida del provvedimento annullabile", riconducendo comunque la ratifica nell’ambito di detto istituto.
Consegue che la ratifica, in quanto esplicazione del potere di convalida, deve esercitarsi secondo il modulo legale delineato dal precitato secondo comma dell’art. 21nonies, che prevede la possibilità di convalidare il provvedimento annullabile nella sussistenza di "ragioni di interesse pubblico" e alla condizione che essa sia esercitata "entro un termine ragionevole".
3.8.2.- Da parte del C. ricorrente si contesta, fondatamente, che il Consiglio Provinciale di Frosinone abbia fatto corretta applicazione del potere di ratifica delle deliberazioni adottate dalla Giunta Provinciale, essendosi il Consiglio limitato ad enunciare nel provvedimento di ratifica la formula contenuta nella norma in punto di sussistenza di "ragioni di interesse pubblico per procedere alla convalida", senza fornire una qualche esplicitazione di tale ragioni.
Invero, nella più puntuale configurazione normativa della ratifica, riflesso dell’iscrivibilità dell’istituto nell’ambito dei provvedimenti di convalida ora disciplinati dal più volte menzionato art. 21nonies della legge n. 241/1990, il risanamento del vizio di incompetenza relativo non è più affidato ad una semplice e formale appropriazione da parte dell’organo competente all’adozione del provvedimento, ma postula l’esternazione delle "ragioni di interesse pubblico" giustificatrici del potere di sostituzione.
Tali ragioni devono essere adeguatamente indicate nel provvedimento di ratifica allo scopo di far percepire se l’organo a legittimazione naturale nell’adozione dell’atto l’abbia ratificato sotto la spinta di esigenze a valenza pubblicistica che consigliavano di farlo proprio, emendando il vizio di incompetenza dell’organo privo di legittimazione.
Non è peraltro da escludersi che con la locuzione impiegata dalla novella dell’art. 14 della l. 11 febbraio 2005, n. 15, che ha introdotto l’art. 21nonies della legge n. 241/1990, si sia voluto aderire all’orientamento dottrinale secondo cui, nel ratificare il provvedimento viziato di incompetenza relativa, l’organo a legittimazione naturale deve valutare la condivisibilità dell’assetto di interessi impresso dall’organo privo di competenza, ovvero all’orientamento giurisprudenziale (arg. CdS, IV, 9 aprile 1999, n. 597) che postula, nel provvedimento di ratifica, la riconsiderazione degli interessi già valutati e definiti nell’atto da convalidare.
Alla luce delle ora enunciate considerazioni non sembra soddisfacente – come oppone la Regione Lazio nella propria memoria difensiva sui motivi aggiunti – individuare (comunque ex post) le ragioni di interesse pubblico nella "urgenza di comunicare al MIUR il piano di dimensionamento regionale" e nell’esigenza di ovviare "alle enormi difficoltà che avrebbe comportato una modifica del piano di dimensionamento già approvato con la precedente deliberazione", senza fare alcuna menzione della condivisibilità del dimensionamento del piano provinciale come delineato dall’organo provinciale privo della relativa legittimazione.
4.- Alla stregua di quanto precede il ricorso e i motivi aggiunti sono fondati, restando assorbite le censure non esaminate.
Per l’effetto vanno annullati i provvedimenti impugnati.
La novità delle questioni definite nel giudizio spingono a compensare tra le parti costituite gli onorari e le spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie, nei sensi di cui in motivazione, e per l’effetto dispone l’annullamento dei provvedimenti impugnati.
Compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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