Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 10 gennaio 2006 e depositato il 18 gennaio 2006, F.D.V., funzionario direttivo con qualifica di collaboratore del S.I.S.DE., ha impugnato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, all’epoca non ancora compiutamente conosciuto, col quale è stato disposto il suo rientro all’Amministrazione di provenienza (Arma dei Carabinieri), deducendo con unico motivo le seguenti censure:
Violazione degli artt. 24 e 97 Cost. e dei principi generali di buona amministrazione. Violazione e mancata applicazione degli artt. 3, 6, 7 e ss. della legge n. 241/1990 e successive modifiche. Eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, manifesta ingiustizia e iniquità, difetto di istruttoria, violazione del principio generale del "clare loqui", del giusto procedimento, abnormità dei tempi amministrativi, sviamento.
Il rientro all’amministrazione di provenienza non è sorretto da alcuna motivazione, contrasta con il lodevole stato di servizio del ricorrente, ingenera grave danno economico, tradisce uno sviato fine disciplinare.
Con motivi aggiunti al ricorso notificati il 22 febbraio 2006 e depositati il 3 marzo 2006, a seguito della costituzione in giudizio delle Autorità statali intimate e del deposito di documentazione, il ricorrente ha nuovamente gravato il decreto e ha impugnato gli altri atti in epigrafe meglio specificati, deducendo le seguenti censure:
1) Violazione degli artt. 6 e 8 del d.P.C.M. n. 7/1980, come modificato e integrato dal d.P.C.M. n. 16/1984. Eccesso di potere per contraddittorietà, contrasto con i precedenti, manifesta ingiustizia, illogicità, motivazione errata e pretestuosa, travisamento dei fatti, erroneità dei presupposti, violazione del giusto procedimento.
Il parere favorevole del Comitato Interministeriale per le Informazioni e la Sicurezza (C.I.I.S.) nella seduta del 21 ottobre 2005 è stato espresso sulla proposta del Direttore del S.I.S.DE. di rientro alle amministrazioni di provenienza di 33 dirigenti (tra direttori di divisione, vice direttori di divisione e direttori di sezione) e non può dunque riguardare il ricorrente, funzionario direttivo con qualifica di collaboratore, onde il provvedimento principale gravato e la sottesa proposta del Direttore del Servizio non sono sorrette dal "necessario parere richiesto ai sensi della normativa vigente".
Correlativamente, le motivazioni d’interesse pubblico ivi richiamate, che pure debbono sorreggere il rientro presso l’Amministrazione di provenienza, sub specie dell’interesse dell’ufficio, non attengono al ricorrente.
2) Eccesso di potere per motivazione pretestuosa e falsa, sviamento di potere, violazione del giusto procedimento, contrasto con l’interesse pubblico, falsità della causa, manifesta ingiustizia e iniquità.
Il rientro all’amministrazione di provenienza ha sviato fine disciplinare, come desumibile da nota del Direttore del S.I.S.DE. del 10 novembre 2005, indirizzata al sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio con delega al coordinamento dei servizi d’informazione e sicurezza, nella quale si fa cenno ad una vicenda, relativa a processo penale poi esitato in assoluzione di alcuni cittadini extracomunitari egiziani imputati di fatti di terrorismo, nella quale il ricorrente aveva sviluppato attività informativa, con conseguente perdita della sua "copertura", e in relazione alla quale era già stato trasferito al centro di Torino e poi a quello di Perugia.
Peraltro, in riferimento ad altri funzionari e agenti dei servizi d’informazione e sicurezza pur coinvolti direttamente, quali indagati, in procedimenti penali, non è stato adottato alcun analogo provvedimento di restituzione all’amministrazione di provenienza.
Nel giudizio si è costituita la Presidenza del Consiglio dei Ministri, depositando relazioni illustrative del segretario generale del Comitato Esecutivo per i Servizi di Informazione e Sicurezza (C.E.S.I.S.) e documentazione.
Con ordinanza n. 1713 del 22 marzo 2006, confermata con ordinanza della IV Sezione del Consiglio di Stato n. 5179 del 10 ottobre 2006, è stata respinta l’istanza cautelare incidentale presentata dal ricorrente.
Con memoria difensiva del nuovo difensore, officiato in aggiunta a quelli precedenti, il ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso, ribadendo che il rientro all’amministrazione di appartenenza sarebbe stato ricondotto, in modo erroneo e sviato, e pertanto in carenza di effettiva motivazione, a più ampio movimento riguardante i soli dirigenti.
All’udienza pubblica del 23 marzo 2011 il ricorso è stato discusso e deciso.
Motivi della decisione
1.) Il ricorso in epigrafe è destituito di fondamento giuridico e deve essere pertanto rigettato.
1.1) Giova premettere in punto di fatto, alla luce della documentazione versata in giudizio dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, quanto segue:
– il ricorrente, luogotenente dell’Arma dei Carabinieri, fu trasferito al Servizio Informazioni per la Sicurezza Democratica (S.I.S.DE.) in data 21 marzo 1980 e ha ivi prestato servizio per circa ventisei anni, da ultimo quale funzionario direttivo con qualifica di collaboratore;
– in relazione alla possibilità del suo rientro all’amministrazione di provenienza, come profilata dal Direttore del Servizio, il ricorrente prestava il proprio consenso al (più favorevole) trasferimento ad altra amministrazione dello Stato, come da nota datata 28 ottobre 2005, sottoscritta dal ricorrente;
– con successiva nota, datata 16 novembre 2005, il ricorrente revocava però il consenso al trasferimento ad altra amministrazione;
– nella riunione del Comitato Interministeriale per le Informazioni e la Sicurezza (C.I.I.S.) del 28 ottobre 2005, il sottosegretario alla Presidenza del Consiglio con delega al coordinamento dei servizi d’informazione e sicurezza si soffermava sull’iniziativa del Direttore del S.I.S.DE. intesa ad un rinnovamento dei "quadri" dell’intelligence, mediante restituzione alle amministrazioni di appartenenza "…di quelle professionalità ritenute non più rispondenti alle peculiari esigenze istituzionali e non riconvertibili per età, competenze e capacità in diversi settori d’impiego ovvero esuberanti rispetto alle esigenze organizzative e funzionali della struttura"; dal canto suo il Direttore protempore del S.I.S.DE. precisava di "…aver individuato 33 dirigenti tra direttori di divisione, vice direttori di divisione e direttori di sezione, l’avvicendamento dei quali gioverà al complessivo rendimento operativo del servizio e alla contrazione dei costi, consentendo di colmare, senza alcun ampliamento dell’organico, il deficit di personale nelle aree tecnologiche dell’organismo, oggi di assoluta attualità…"; seguiva il parere favorevole del Ministro dell’Interno e l’approvazione del Comitato "in questi sensi";
– con appunto senza data, ma trasmesso al Comitato Esecutivo dei Servizi d’Informazione e Sicurezza (C.E.S.I.S.) con nota del 24 novembre 2005, il Direttore del S.I.S.DE. illustrava l’esigenza di una "…urgente rivisitazione organizzativa dell’attività informativa", finalizzata ad "…adeguare a standard più competitivi le risorse economiche, tecniche e soprattutto umane dei Servizi d’informazione e sicurezza…", e, in vista della "…individuazione e arruolamento di elementi in possesso di elevate competenze e specializzazioni in materie sensibili…", evidenziava l’esistenza di "…una percentuale numericamente significativa di personale dirigente e direttivo con professionalità non più utilizzabile in relazione alle mutate esigenze", e quindi la necessità di "…restituire alla propria o ad altra amministrazione il personale in servizio che, non corrispondendo più alle diversificate necessità d’impiego e non essendo altrimenti riconvertibile, ha perso quelle complessive qualità su cui su basa anche il rapporto fiduciario con lo scrivente"; ciò premesso il Direttore, sempre nel predetto appunto, proponeva il rientro all’amministrazione di provenienza "a decorrere dal 2 gennaio 2006", tra gli altri, del "collaboratore F.D.V.", e il trasferimento ad altra amministrazione, con il consenso degli interessati, di altre unità di personale;
– il C.E.S.I.S., nella riunione del 25 novembre 2005 (verbale n. 101) approvava le proposte formulate dal Direttore del S.I.S.DE., tra cui quella concernente il D.V.;
– con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 18 dicembre 2005, vista la proposta motivata del Direttore del S.I.S.DE., considerate "…le determinazioni assunte in sede di Comitato interministeriale per le Informazioni e la Sicurezza, volte ad adeguare la risposta dell’intelligence ai nuovi profili della minaccia anche mediante l’avvicendamento del personale", e "sentito il Consiglio per il personale degli organismi di informazione e sicurezza", e di concerto con il Ministro della difesa, è stato quindi disposto il rientro del ricorrente nell’amministrazione di provenienza "per esigenze di servizio, ai sensi del combinato disposto degli articoli 6, lettera b) e 7 del D.P.C.M. n. 7/1980", a decorrere dal 2 gennaio 2006.
1.2) Com’è noto, la legge 24 ottobre 1977, n. 801 (recante "Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e disciplina del segreto di Stato", ora abrogata dall’art. 44, comma 1, della legge 3 agosto 2007, n. 124, recante la disciplina del nuovo "Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica") nel prevedere, ai fini della provvista del personale degli organismi d’informazione e sicurezza, oltre all’assunzione diretta, il trasferimento di personale civile e militare (art. 7 comma 1), ha demandato ogni aspetto relativo alla consistenza organica, ai trasferimenti, ai casi e modalità di rientro alle amministrazioni di appartenenza, al trattamento giuridicoeconomico, all’eventuale trasferimento di personale assunto direttamente ad altre amministrazioni dello Stato, ad appositi decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri e per i rispettivi organismi di competenza (S.I.S.MI. e S.I.S.DE.) dei Ministri della Difesa e dell’Interno, su parere del Comitato interministeriale per le informazioni e la sicurezza, emanati "…anche in deroga ad ogni disposizione vigente…". (art. 7 comma 2).
Tali provvedimenti hanno chiara natura normativa di regolamento autorizzato, incontrando il solo limite, espressamente stabilito dall’art. 7 comma 2 ultima parte dell’assicurazione di un trattamento giuridicoeconomico non inferiore "…a quello delle qualifiche corrispondenti del pubblico impiego".
Ad essi occorre far riferimento, ratione temporis, nel caso di specie.
Orbene l’art. 6 comma 1 del d.P.C.M. n. 7/1980 del 21 novembre 1980, come sostituito dall’art. 1 del successivo d.P.C.M. n. 16/1984, per il personale civile o militare trasferito al C.E.S.I.S. e ai Servizi, prevede tre fattispecie tipizzate di "rientro" alle amministrazioni di provenienza:
a) "a domanda" dell’interessato, salva la possibilità del Segretario generale del C.E.S.I.S. o del Direttore del Servizio di assegnazione di ritardarlo per "motivi di servizio";
b) "d’ufficio per esigenze di servizio";
c) "per motivi disciplinari".
Il comma 2 dell’art. 6 precisa che nell’ipotesi di rientro disposto d’ufficio per esigenze di servizio "…il provvedimento ha carattere ampiamente discrezionale e deve specificare soltanto che la restituzione avviene d’ufficio".
Il comma 3 dell’art. 6 stabilisce, poi, che il rientro è disposto "con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Segretario generale (del C.E.S.I.S.: n.d.e.) o del Direttore del Servizio competente".
Il successivo art. 7, come sostituito dall’art. 1 del d.P.C.M. n. 23/1988, disciplina poi le modalità di inquadramento (in soprannumero) del personale rientrato alle amministrazioni di provenienza, secondo che si tratti di personale civile o personale militare, la relativa ricostruzione di carriera, il riconoscimento della validità a tale riguardo del servizio prestato negli organismi d’informazione e sicurezza, le correlative promozioni.
L’art. 8 del regolamento, parzialmente modificato dall’art. 6 del d.P.C.M. n. 16/1984, invece, per le ipotesi di rientro a domanda o d’ufficio per esigenze di servizio, consente "ove ne ricorra la necessità o l’opportunità" che il personale sia "…trasferito con inquadramento in soprannumero anche presso un’amministrazione diversa da quella di originaria appartenenza, sempre che abbia i requisiti per l’accesso nei relativi ruoli organici"; al trasferimento a diversa amministrazione si provvede con "…decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con l’Amministrazione interessata, previo consenso dell’interessato", e con rinvio all’art. 7 "…ai fini dell’attribuzione della qualifica o grado…".
Osserva il Tribunale che il rientro all’amministrazione di provenienza di cui all’art. 6 lettera b) "d’ufficio per esigenze di servizio" rispecchia una evidente sfera di amplissima discrezionalità, connessa alla valutazione del rapporto tra professionalità espressa dal dipendente e esigenze operative dei servizi d’informazione e sicurezza, di segno analogo a quella sottesa al reclutamento mediante "trasferimento" dall’Amministrazione di provenienza.
Ciò trova testuale riscontro nella disposizione, che non soltanto si riferisce alla "ampia discrezionalità" del provvedimento ma, altresì, riduce e riconduce la motivazione alla sola enunciazione che la "restituzione avviene d’ufficio", ossia in base alle esigenze di servizio, in funzione dell’apprezzamento di queste ultime da parte del Segretario generale del C.E.S.I.S. o del Direttore del Servizio competente.
Sotto il profilo procedimentale, poi, è sufficiente la proposta del Segretario generale o del Direttore del Servizio, non essendo contemplata in effetti l’acquisizione di alcun parere obbligatorio, ancorché, in funzione delle competenze consultive e propulsive del Comitato Interministeriale per le Informazioni e la Sicurezza (C.I.I.S.) "sugli indirizzi generali e sugli obiettivi fondamentali da perseguire nel quadro della politica informativa e di sicurezza" (/di cui all’art. 2 comma 1 della legge n. 801/1977), e delle attribuzioni di ampio supporto collaborativo assegnate al Comitato Esecutivo per i Servizi di Informazione e Sicurezza (C.E.S.I.S.), (di cui all’art. 3 comma 2 della legge n. 801/1977), non può escludersi che tali organi siano investiti, a fini conoscitivi e di condivisione delle linee generali della politica gestionale dei Servizi, delle proposte di "movimentazione" dei dipendenti degli organismi d’informazione e sicurezza.
1.3) Nel caso di specie, appunto, il sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, con delega al coordinamento dei servizi d’informazione e sicurezza, ha ritenuto, nell’ambito della riunione del C.I.I.S. svoltasi il 21 ottobre 2005, di informare l’organo dell’iniziativa del Direttore del SI.S.DE., pure presente alla riunione, di far luogo ad un programma di "movimentazione", con restituzione alle amministrazioni di provenienza, "…di quelle professionalità ritenute non più rispondenti alle peculiari esigenze istituzionali e non riconvertibili per età, competenze e capacità in diversi settori d’impiego ovvero esuberanti rispetto alle esigenze organizzative e funzionali della struttura".
La circostanza che il Direttore del S.I.S.DE. si sia poi specificamente riferito all’avvicendamento di trentatrè dirigenti (tra direttori e vice direttori di divisione e direttori di sezione) non introduce alcun elemento di contraddittorietà, travisamento, perplessità rispetto al rientro all’amministrazione di provenienza del ricorrente, come formalizzato nell’appunto del Direttore del S.I.S.DE. poi sottoposto al C.E.S.I.S. nella riunione del 25 novembre 2005.
In effetti, tra le finalità enunciate nell’informativa del sottosegretario di Stato (concernenti l’esigenza di restituzioni alle amministrazioni di provenienza di professionalità considerate "…non più rispondenti alle peculiari esigenze istituzionali e non riconvertibili per età, competenze e capacità in diversi settori d’impiego ovvero esuberanti rispetto alle esigenze organizzative e funzionali della struttura"), e quelle sottese alla proposta di cui all’appunto del Direttore del S.I.S.DE. vi è assoluta correlazione e omogeneità, posto che, come già rilevato sub 1.1), in esso si rappresentava l’esigenza di una "…urgente rivisitazione organizzativa dell’attività informativa", finalizzata ad "…adeguare a standard più competitivi le risorse economiche, tecniche e soprattutto umane dei Servizi d’informazione e sicurezza…", e, in vista della "…individuazione e arruolamento di elementi in possesso di elevate competenze e specializzazioni in materie sensibili…", l’esistenza di "…una percentuale numericamente significativa di personale dirigente e direttivo con professionalità non più utilizzabile in relazione alle mutate esigenze", e quindi la necessità di "…restituire alla propria o ad altra amministrazione il personale in servizio che, non corrispondendo più alle diversificate necessità d’impiego e non essendo altrimenti riconvertibile, ha perso quelle complessive qualità su cui su basa anche il rapporto fiduciario con lo scrivente".
1.4) Alla stregua dei rilievi che precedono, deve pertanto escludersi la fondatezza di tutte le censure dedotte con il ricorso e con i motivi aggiunti.
Quanto al primo motivo di ricorso, deve escludersi, secondo quanto illustrato sub 1.3), che il "parere", comunque non obbligatorio, del C.I.I.S. abbia riguardato soltanto la "movimentazione" di dirigenti, e non anche in generale la condivisione dell’opportunità della complessiva "manovra di movimentazione" richiamata dal sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri.
Quanto al secondo motivo di ricorso non vi è alcun elemento che sorregga la prospettazione di un fine sviato di natura disciplinare.
Al riguardo, non può assumere alcun rilievo la lettera esibita dal ricorrente, datata 10 novembre 2005, indirizzata al sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei Ministri con delega al coordinamento per i servizi d’informazione e sicurezza, con la quale il Direttore del S.I.S.DE., rispondendo a un "appunto" del sottosegretario del 27 ottobre 2005 relativo a talune "premure" formulate da un parlamentare in favore del D.V., chiariva la situazione di questi.
In tale lettera, infatti, è chiaramente evidenziato come la "movimentazione" del ricorrente dovesse ricondursi ad una "…riconversione di professionalità nell’ambito dei suoi quadri direttivi e dirigenziali", in vista delle nuove esigenza dell’organismo con riguardo al contrasto al terrorismo internazionale e a forme di criminalità tecnologicamente sempre più evolute, e quindi di "…recuperare la disponibilità di alcune qualifiche funzionali dei ruoli direttivi e dirigenziali per far posto a nuovi funzionari di mirata professionalità", e con la indicazione inequivoca che "tra i funzionari individuati per la restituzione all’amministrazione di provenienza…è effettivamente ricompreso il dr. F.D.V.".
Il richiamo contenuto in tale lettera alla circostanza che il funzionario aveva "perso" la propria "copertura" nell’ambito dello svolgimento dell’istruttoria dibattimentale di un processo svoltosi dinanzi la Corte d’Assise di Roma nei confronti di cittadini egiziani, imputati di fatti di terrorismo e detenzione di armi e materiale esplosivo, poi assolti, e il cenno al successivo trasferimento del ricorrente al centro operativo di Torino, non vale a delineare finalità di natura disciplinare sottese al trasferimento, sebbene a puntualizzare la specifica situazione del funzionario e, in effetti, ad avvalorare il venire meno, oltre alle generali ragioni già esposte, delle possibilità di un utile impiego operativo, essendo del tutto intuitivo che la perdita della "copertura" compromette le esigenze di impiego in un servizio d’informazione e sicurezza che impone, anzitutto, che i funzionari ed agenti non siano "pubblicamente" riconosciuti e riconoscibili come appartenenti all’organismo d’informazione e sicurezza (c.d. agenti "bruciati").
D’altro canto, nella stessa lettera, si evidenziava come il Servizio fosse disponibile a disporre il trasferimento del D.V. ad altra amministrazione, tenuto conto che egli sarebbe stato penalizzato "nell’attribuzione del nuovo grado" in caso di rientro nell’Arma dei Carabinieri, laddove presso altra amministrazione statale avrebbe potuto conseguite "…una qualifica corrispondente a quella rivestita nel Servizio" (ossia qualifica corrispondente alle funzioni direttive svolte).
Sennonché il ricorrente, che aveva in un primo tempo prestato assenso al trasferimento ex art. 8 del d.P.C.M. n. 7/1980,, con nota del 28 ottobre 2005, ciò che denota la piena consapevolezza della "movimentazione" in itinere (nota della quale pure la lettera suddetta fa cenno), ha ritenuto, per propria libera scelta, forse fidando nell’efficacia di ulteriori "premure", di revocare l’assenso con nota del 16 novembre 2005, successiva alla lettera del Direttore del S.I.S.DE., elidendo egli stesso la possibilità di conseguire il più favorevole trasferimento ad altra amministrazione, e quindi ponendosi nelle condizioni di "subire" l’alternativo rientro all’amministrazione di provenienza.
2.) In conclusione, il ricorso in epigrafe deve essere rigettato siccome infondato.
3.) Sussistono, nondimeno, giusti motivi per dichiarare compensate per intero tra le parti le spese e onorari del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sede di Roma – Sezione I rigetta il ricorso in epigrafe n. 461 del 2005.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
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