Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Il comune di Napoli ha partecipato, con il progetto "Empowerment", alla selezione dei progetti per l’impiego di giovani nel servizio civile, bandito dall’Ufficio Nazionale per il Servizio Civile (alla dipendenze della Presidenza del Consiglio dei Ministri) per un totale di 1069 posti.
In adesione al bando l’amministrazione regionale, con decreto dirigenziale n. 16 del 2010, ha fissato il termine del 4 marzo 201 per la presentazione a livello locale dei progetti.
Il progetto del comune di Napoli è stato valutato con un punteggio complessivo pari a 69 punti, appena insufficienti per essere inseriti utilmente in graduatoria per il finanziamento nazionale, e, in ogni caso, il numero dei giovani da impiegare veniva ridotto dai 50 previsti a 34.
Il comune di Napoli impugna la valutazione effettuata dalla commissione sotto il duplice profilo della mancata assegnazione di punti in relazione alle voci "Contenuti Formazione Generale" e "Coerenza del progetto, parte b" e della decurtazione del giovani da impiegare, effettuata dalla regione sul presupposto dell’inidoneità di 4 Operatori locali di progetto (OLP), a ciascuno dei quali era associato un numero di 4 volontari.
Denunzia infine la mancata considerazione del cofinanziamento regionale, che avrebbe consentito al comune di Napoli di ottenere il finanziamento del progetto presentato.
Resistono in giudizio l’amministrazione regionale e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, che concludono per la reiezione del ricorso.
In sede cautelare il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2043 del 2011, ha riformato l’ordinanza n. 259/11 resa in primo grado, che aveva accolto in parte le ragioni del Comune ricorrente.
All’udienza del 25 maggio 2011 la causa è trattenuta per la decisione.
Motivi della decisione
In via preliminare, il Collegio reputa non condivisibile l’istanza, formulata dalla difesa della regione ai sensi dell’art. 89 del codice di procedura civile, per la cancellazione della frase, contenuta nelle note difensive depositate il 4 febbraio 2011 dalla difesa comunale, tesa a denunziare "il maldestro tentativo di "sostituire" la scheda richiesta con quella esibita".
Il presupposto perché il Giudice possa disporre la cancellazione di alcune frasi da scritti difensivi, in quanto ritenute offensive, è che tali frasi siano espressione di un abuso della difesa, caratterizzato dall’intento di offendere la controparte o i suoi difensori, con ulteriore possibilità di condannare il responsabile dell’offesa al risarcimento del danno, anche di natura morale, arrecato, quando le espressioni censurabili non riguardino l’oggetto della causa.
Risultano, viceversa, respinte da una consolidata giurisprudenza istanze di cancellazione dagli atti di causa – e, a maggior ragione, di risarcimento del danno – riconducibili ad espressioni anche gratuite ed ultronee, ma comunque comprese negli ordinari limiti dell’incarico professionale ricevuto dal difensore e non in grado, oggettivamente, di evidenziare un atteggiamento ostile di quest’ultimo nei confronti della parte avversa (cfr. in tal senso, fra le tante, Cons. St., sez. VI, 20.11.1995, n. 1318; TAR Veneto, 15.1.2003, n. 409; TAR Abruzzo, Pescara, 26.7.2002, n. 641; TAR Lazio, Roma, sez. II, 22.5.2002, n. 4549 e 9.11.1999, n. 2122; cfr anche Cass., sez. I civ. 20.11.2004, n. 805, che esclude l’applicabilità dell’art. 89 c.p.c. quando le espressioni, asseritamente offensive, "non siano dettate da un passionale e incomposto intento dispregiativo….ma, conservando pur sempre un rapporto, anche indiretto, con la materia controversa…siano preordinate a dimostrare, attraverso una valutazione negativa del comportamento della controparte, la scarsa attendibilità delle sue tesi e affermazioni").
Tenuto conto dei criteri sopra illustrati, nel caso di specie l’espressione in esame non appare riconducibile all’ambito applicativo del citato art. 89 c.p.c., essendo volta a rappresentare un’effettiva discrasia contenutistica fra la scheda di valutazione compilata dalla Commissione e la scheda informatizzata mediante la procedura Helios.
Lo sfogo difensivo – per quanto esposto con termini non del tutto propri del linguaggio giuridico – appare, con ogni evidenza, non solo pertinente, ma anche legato alla peculiarità della vicenda dell’ostensione degli atti regionali.
L’istanza di cancellazione in esame, pertanto, non può che essere respinta.
L’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione degli atti successivi (ed in particolare del bando di gara nazionale per l’assunzione dei 1069 volontari e tutti gli atti della procedura comparativa) non merita seguito.
In linea generale la non necessità di impugnazione dell’atto finale, quando sia stato già contestato quello antecedente, opera unicamente quando tra i due atti vi sia un rapporto di presupposizione/conseguenzialità immediata, diretta e necessaria, nel senso che l’atto successivo si pone quale inevitabile conseguenza di quello precedente, perché non vi sono nuove ed autonome valutazioni di interessi, né del destinatario dell’atto presupposto, né di altri soggetti; diversamente, quando l’atto finale, pur partecipando della medesima sequenza procedimentale in cui si colloca l’atto gravato, non ne costituisce conseguenza inevitabile perché la sua adozione implica nuove ed ulteriori valutazioni di interessi, l’immediata impugnazione dell’atto preparatorio non fa venir meno la necessità di impugnare l’atto finale.
La graduatoria dei progetti ammessi al finanziamento, pur configurandosi come presupposto unico e necessario di tutti gli ulteriori atti del procedimento, non interferisce peraltro con la pubblicazione del bando nazionale degli aspiranti volontari del servizio civile. Ne discende che l’eventuale annullamento o modifica della prima non ha efficacia caducante della seconda, dovendo i posti messi a concorso essere adattati alle nuove decisioni in ordine alla graduatoria dei progetti approvati, con la conseguenza che la mancata impugnazione del suddetto bando nazionale non comporta l’improcedibilità del ricorso proposto.
Va invece accolta l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri sollevata dall’Avvocatura dello Stato. In effetti le censure del ricorso si appuntano avverso il giudizio della Commissione regionale, onde l’amministrazione centrale risulta estranea alla controversia.
Passando al merito, la censura relativa alla mancata attuazione del cofinanziamento regionale appare priva di pregio.
È vero che la regione Campania, con decreti n. 982 del 2010 e n. 16 del 2010 aveva impegnato la somma pari a due milioni di euro, ma tali determinazioni sono state annullate una volta verificato che le stesse concorrono alla violazione del patto di stabilità interno per l’esercizio finanziario del 2009 e del 2010 (decreto commissariale n. 2 del 12 agosto 2010).
L’atto di autotutela, avverso il quale peraltro non sono dispiegate specifiche doglianze, si fonda sulle prescrizioni normative più recenti tese al ripianamento del deficit pubblico ( d.l. 78 del 2010 convertito in legge 122) onde non appare in questa sede censurabile.
Con un motivo di ricorso il comune si duole della mancata assegnazione del punteggio massimo (parti a punti 2) in relazione alla voce n. 33 della scheda di valutazione denominato "contenuti formazione generale".
Il rilevo è meritevole di positivo apprezzamento.
Va premesso che l’esercizio del potere di valutazione dei progetti costituisce espressione di discrezionalità, e può essere sindacata solo per macroscopici vizi di illogicità, travisamenti o incoerenza della decisione.
Nel caso di specie, benché il punteggio numerico sia in astratto sufficiente a sostenere l’onere motivazionale (in presenza dei criteri dettati nel prontuario di cui al d.P.C.M. 4 novembre 2009 e nelle lineeguida regionali), la valutazione appare incoerente con i contenuti offerti nel progetto "Empowerment" presentato dal comune di Napoli.
Ed invero proprio dalla disamina delle prescrizioni del prontuario nazionale e delle lineeguida per la formazione dei giovani in servizio civile nazionale (determina regionale n. 18583/I del 4 aprile 2006) si evince quali sono le materie rilevanti (caratteristiche ed ordinamento del servizio civile; i principi, gli ordinamenti e la storia dell’obiezione di coscienza; e così via).
Il progetto presentato dal comune di Napoli, articolato in 5 moduli formativi, contiene tutti gli argomenti prescritti, onde non è dato comprendere il motivo dell’assegnazione di un punteggio inferiore al massimo (un punto sui due disponibili), tenuto conto che, nel caso di specie, la mera assegnazione del punteggio numerico si pone in contrasto con le risultanze comparative del progetto presentato con la griglia dei criteri di valutazione.
Né vale a colmare la suddetta discrasia l’argomentazione spesa dall’amministrazione regionale in sede difensiva. In disparte l’inammissibilità di una motivazione postuma, vale precisare che gli argomenti ritenuti mancanti (la mancata indicazione delle sentenze della Corte costituzionale sul tema; l’analisi dei diritti e dei doveri dei volontari) non trovano alcun riscontro puntuale nel percorso formativo tracciato nelle lineeguida.
In altri termini il percorso logicomotivazionale evincibile dal combinato operare del punteggio numerico e dei criteri di valutazione della voce "formazione" appare viziato da illogicità rispetto alla completezza della proposta formativa contenuta nel progetto "empowerment", ed avrebbe richiesto una specifica motivazione atta a superare il dato emergente dalla comparazione fra il progetto e le indicazioni delle lineeguida.
Quanto all’ulteriore motivo di ricorso, relativo al difetto di motivazione nell’attribuzione di quattro punti (su un massimo di cinque) per la voce "coerenza del progetto, parte b… relazione tra attività previste, tempi, risorse finanziarie, programmi, etc.", occorre aderire all’assunto esposto in sede cautelare dal Consiglio di Stato, secondo cui "il voto numerico, secondo la giurisprudenza prevalente, motiva e gradua in forma sintetica il giudizio discrezionale e tecnico espresso dalla commissione di valutazione", tenuto anche conto che, nel caso di specie, "la valutazione numerica è sorretta da una griglia di valutazione preventiva che indica, in dettaglio, le modalità di attribuzione dei punteggi".
Con un diverso ordine di censure, poi, il Comune ricorrente contesta l’espunzione dal progetto di 4 Operatori Locali di Progetto, ad ognuno dei quali sono affidati 4 volontari del servizio civile, di modo che l’approvazione finale del progetto "Empowerment" prevede l’utilizzo di 34 volontari in luogo dei 50 richiesti.
Sul punto non può disconoscersi un interesse attuale ad agire in giudizio da parte del comune di Napoli, atteso che la possibilità di ottenere il finanziamento del proprio progetto (anche alla luce della presente decisione) radica la possibilità di ricevere un concreto vantaggio dalla decisione nel merito della censura.
La motivazione a sostegno dell’esclusione indica, quale causa ostativa, la mancanza di idonei titoli di studio inerenti all’azione progettuale. In effetti il prontuario nazionale ( d.P.C.M. 4 novembre 2009) e le connesse note esplicative dell’11 febbraio 2010 richiedono, oltre che due anni di esperienza specifica ed esperienza di servizio civile, il possesso di "un titolo di studio attinente alla specifiche attività previste dal progetto, oppure titoli professionale evidenziati da un curriculum".
In disparte la laconicità della motivazione, dovuta alla necessità di contenere gli spazi argomentativi all’interno della scheda di valutazione, occorre verificare, alla luce delle coordinate tracciate, la sussistenza, in capo agli operatori esclusi, dei requisiti di professionalità occorrenti.
Orbene nei casi in esame la Commissione ha delibato nel senso che le esperienze curriculari, vantate dagli aspiranti OLP, sono inconferenti, in tutto o in parte, con le attività proprie dell’assistenza ai volontari del servizio civile, con una valutazione immune da censure, in quanto fondata sulla mancanza di pertinenza o di valenza delle singole esperienze, quali la partecipazione a progetti (per la Sabatucci), l’attività di tutoraggio (per la De Angelis), l’attività di docenza genericamente descritta (la Liotti), la prestazione lavorativa nel Segretariato sociale (la Sardi). In effetti tali valutazioni si palesano aderenti ai dati emergenti dagli atti e, pur nella loro intrinseca opinabilità, appaiono del tutto sostenibili.
La mancanza di esperienze utilmente spendibili, unitamente alla verifica della assenza di titoli di studio inerenti l’attività specifica (dato non in contestazione), giustifica l’espunzione dei 4 OLP dal progetto, onde la censura deve essere respinta.
In conclusione, sulla base delle esposte considerazioni il ricorso va parzialmente accolto e, per l’effetto, la Regione dovrà modificare la graduatoria finale, assegnando al progetto del Comune di Napoli un punteggio aggiuntivo, per poi verificare la finanziabilità dello stesso nell’ambito delle risorse disponibili per l’annualità 2010.
La reciproca soccombenza e la complessità delle questioni suggeriscono la compensazione integrale delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie per quanto di ragione.
Spese compensate, fatto salvo il rimborso a carico della Regione soccombente del contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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