Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
A. I ricorrenti sono proprietari di un’area inedificata di 31.752 mq, sita a sud est del centro storico di Abano Terme, in una zona caratterizzata da costruzioni a destinazione prevalentemente alberghiera e residenziale.
B. In base al vigente P.R.G. l’area di proprietà dei ricorrenti è in parte a destinazione alberghiera – S.H – H Alberghi termali – e in parte vincolata a strada e a spazio coperto di uso pubblico – "Pp" parcheggi.
C. Il 5.7.2000 il sig. M.B., dante causa degli odierni ricorrenti, riceveva dal Comune resistente la comunicazione di avvio del procedimento per l’acquisizione delle aree necessarie per l’ampliamento del parcheggio di via Flacco, comunicazione nella quale si chiedeva anche la sua eventuale disponibilità ad una cessione bonaria delle stesse.
D. Successivamente, con la delibera n. 15 del 13.3.2001, il Consiglio comunale adottava una variante al P.R.G. confermando le destinazioni urbanistiche di cui alla D.G.R.V. n. 4004 del 16.11.1999.
E. Il 4.3.2002 i ricorrenti si impegnavano a cedere bonariamente al Comune resistente l’area di loro proprietà destinata a parcheggio, a patto che la variante adottata con la delibera n. 15/2001 venisse approvata recependo le osservazioni presentate dai sigg.ri B. e specificamente indicate nella planimetria allegata alla detta scrittura privata.
F. Il 14.8.2007 i ricorrenti ricevevano dal Comune di Abano Terme l’invito a dare esecuzione all’accordo sottoscritto nel marzo 2002 e successivamente il 17.8.2007 la delibera del Commissario straordinario n. 118 del 29.12.2005 di approvazione del progetto preliminare per l’ampliamento del parcheggio di via Pacinotti, nonché l’avvertimento che, in caso di mancata spontanea esecuzione del preliminare de quo, l’Amministrazione avrebbe azionato la procedura espropriativa.
G. Il 10.9.2007 i ricorrenti comunicavano al Comune resistente l’inefficacia del contratto sottoscritto inter partes a causa del mancato avveramento della condizione sospensiva al quale era sottoposto e il successivo 6.11.2007 recedevano dall’accordo de quo anche a causa dell’iniquità del prezzo pattuito per la cessione. Ciononostante con delibera consiliare n. 94 del 4.12.2007 il Comune di Abano Terme approvava l’accordo sottoscritto il 4.3.2002.
H. I ricorrenti deducono l’illegittimità del provvedimento impugnato per eccesso di potere per erroneità dei presupposti, difetto di motivazione e di istruttoria, per violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi, degli artt. 45 del d.P.R. n. 327/2001 e 12 della legge n. 865/1971.
La delibera impugnata si fonda, infatti, sull’erroneo presupposto della validità ed efficacia dell’accordo sottoscritto tra le parti il 4.3.3002: il contratto preliminare non è, invece, efficace sia perché la proposta nello stesso contenuta è stata tempestivamente revocata dai ricorrenti prima dell’accettazione da parte della P.A., sia perché non si è verificata la condizione sospensiva allo stesso apposta in mancanza dell’approvazione della variante al P.R.G. nei termini di cui alla planimetria sub A, allegata all’accordo de quo.
Anche a voler accedere alla tesi dell’avvenuto perfezionamento dell’accordo sottoscritto nel marzo 2002, ad avviso dei ricorrenti, lo stesso sarebbe comunque invalido in quanto non conforme al disposto degli artt. 12 della legge n. 865/1971 e 45 del d.P.R. n. 327/2001, entrambi disciplinanti la determinazione dell’indennità spettante per l’espropriazione.
I. Il Comune di Abano Terme, ritualmente costituito in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, il difetto di giurisdizione del giudice adito avendo ad oggetto la controversia un contratto di compravendita che non accede né sostituisce alcun provvedimento autoritativo. Nel merito l’Amministrazione ha concluso per la reiezione del ricorso dovendosi ritenere il contratto sottoscritto dalle parti il 4.3.2002 perfettamente valido ed efficace anche a seguito dell’approvazione della variante al P.R.G. con integrale recepimento delle osservazioni presentate dai ricorrenti.
L. Alla pubblica udienza del 19.5.2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
1. Occorre esaminare, in via preliminare, l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione resistente ad avviso della quale competente a conoscere della presente controversia è il Giudice ordinario in quanto si verte in un’ipotesi di contratto preliminare di compravendita che non accede, né sostituisce alcun provvedimento autoritativo.
2. L’eccezione non è fondata e va disattesa per le seguenti ragioni.
2.1. Il Collegio ritiene, infatti, che la controversia sottoposta al suo esame rientri tra quelle devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 11, comma 5, della legge n. 241/1990, ora ex art. 133 c. p. a., relativo alle materie di giurisdizione esclusiva, in considerazione della connessione esistente tra il contratto preliminare sottoscritto dalle parti e la volontà dell’Amministrazione di dare attuazione alle previsioni urbanistiche concernenti l’ampliamento del parcheggio esistente in via Flacco e la realizzazione delle strade previste dalla variante al P.R.G. comunale, adottata con delibera consiliare n. 15 del 13.3.2001 e approvata con D.G.R.V. n. 1638 del 26.5.2004.
3. Tale affermazione, tuttavia, non elimina l’esigenza di dare una qualificazione alle domande delle parti.
3.1. Va in tal senso precisato che le domande dei ricorrenti, benché proposte in termini essenzialmente impugnatori, sono principalmente domande di accertamento. E, infatti, nel caso di specie il reale thema decidendum della controversia sottoposta all’esame del Collegio è se l’obbligazione di cedere al Comune di Abano Terme le aree di proprietà dei ricorrenti a fronte del prezzo di euro l5,50 al mq., assunta dai sigg.ri B. con il preliminare sottoscritto il 4.3.2002, sia valida ed efficace con conseguente legittimità anche della delibera impugnata che ne costituisce l’approvazione.
4. Tanto premesso occorre, innanzitutto, stabilire se l’accordo sottoscritto tra le parti il 4.3.2002 sia o meno qualificabile come una cessione bonaria con conseguente applicazione degli artt. 12 della legge n. 865/1971 e 45 del d.P.R. n. 327/2001.
4.1. Allorché l’atto di obbligo al trasferimento di un terreno dal privato al Comune intervenga prima della dichiarazione di pubblica utilità ed indifferibilità ed urgenza delle opere va escluso che l’atto di cessione (ovvero l’impegno alla cessione) possa essere qualificato come cessione bonaria ai sensi dell’art. 12 della legge n. 865/1971 e dell’art. 45 del d.P.R. n. 327/2001: il trasferimento della proprietà delle aree è, in tale caso, frutto di un atto di compravendita, ancorché originato dalla volontà dell’Amministrazione di dare attuazione alle previsioni urbanistiche per un determinato ambito del territorio comunale, previsioni per le quali, seguendo l’iter previsto, sarebbe stato necessario avviare la procedura espropriativa.
Si tratta, quindi, di un’acquisizione che, seppure dettata dalle medesime finalità, è intervenuta al di fuori dello schema del procedimento ablatorio e, dunque, non impone l’applicazione delle disposizioni di legge richiamate (cfr. T.A.R. Veneto Venezia, sez. I, 21.3.2011, n. 469).
4.2. Né, infine, assume alcuna rilevanza ai fini della qualificazione giuridica dell’accordo sottoscritto il 4.3.2002 la terminologia utilizzata dalle parti nello stesso giacché, in assenza dei presupposti richiesti dall’art. 45 del d.P.R. n. 327/2001, non si verte in un’ipotesi di cessione bonaria.
4.3. Per tali ragioni devono essere disattese le censure con le quali i ricorrenti lamentano la violazione degli artt. 12 della legge n. 865/1971 e 45 del d.P.R. n. 327/2001.
5. Una volta stabilita la natura dell’accordo sottoscritto tra le parti, occorre ora passare all’esame delle censure con le quali i ricorrenti deducono l’illegittimità della delibera consiliare n. 94 del 4.12.2007 sia per il mancato avverarsi della condizione sospensiva alla quale era sottoposto il contratto preliminare de quo, sia per la revoca del consenso dei ricorrenti intervenuta il 6.11.2007, vale a dire prima dell’accettazione della proposta da parte della P.A..
5.1. Dalla lettura dell’accordo preliminare per l’acquisizione delle aree necessarie per la realizzazione del parcheggio di via Flacco e delle strade adiacenti si evince che i ricorrenti si sono impegnati a cedere le aree indicate nell’atto al prezzo di euro 15,50 al mq al Comune di Abano Terme che, dal canto suo, si è impegnato a garantire un accesso dal parcheggio al lotto limitrofo della ditta cedente.
Emerge, inoltre, che le aree individuate nell’accordo de quo sono oggetto di un’osservazione alla variante al P.R.G. in itinere, osservazione che definisce esattamente il perimetro dell’ampliamento del parcheggio pubblico e il tracciato delle strade "con la strada di collegamento tra via Flacco e via Meucci addossata al confine ovest della proprietà per il rispetto dei due pozzi termali esistenti". Quindi al successivo art. 3 è stato stabilito che "quanto convenuto tra le parti con il presente atto è espressamente sottoposto alla condizione che la variante al P.R.G. venga approvata in via definitiva così come predisposta nella planimetria allegata sub A. Pertanto le aree saranno cedute al Comune di Abano Terme dopo l’approvazione definitiva della variante al P.R.G. in itinere che individua esattamente il perimetro delle stesse.".
5.2. Se è, dunque, pacifico che l’accordo preliminare sottoscritto il 4.3.2002 fosse sottoposto alla condizione sospensiva dell’approvazione della variante al P.R.G. nei termini di cui alla planimetria sub A allo stesso allegata, non è invece dato comprendere le ragioni per le quali, ad avviso di parte ricorrente, la detta condizione non si è avverata.
Afferma parte ricorrente che confrontando la planimetria sub A con la tavola 2.5 del P.R.G. approvato nel 2005 e del P.R.G. vigente i perimetri dell’area destinata alla nuova edificazione alberghiera non corrisponderebbero tra loro e che questa circostanza dimostrerebbe di per sé il mancato avverarsi della condizione apposta.
5.3. Il Collegio non ritiene di poter condividere la prospettazione di parte ricorrente.
5.3.1. Dalla documentazione allegata si evince che il 20.7.2001 i ricorrenti presentavano delle osservazioni alla variante, adottata con delibera consiliare n. 15/2001, con le quali chiedevano lo scostamento dell’asse viario di circa 3.00 ml. in modo tale da evitarne l’incontro con i pozzi termali, nonché una modifica planimetrica dell’area a parcheggio al fine di consentire un’equivalente superficie di sosta, riducendo nel contempo il più possibile il transito delle tubazioni di adduzione esistenti all’interno dell’area e i relativi costi di urbanizzazione.
5.3.2. Il 19.12.2001 l’Amministrazione esprimeva parere favorevole all’accoglimento dell’osservazione proposta dai ricorrenti concordando sia sulla necessità che il nuovo tracciato stradale eviti i pozzi termali esistenti, sia su quella di adeguare le destinazioni urbanistiche e le relative perimetrazioni, come da planimetria che veniva allegata all’accordo del 4.3.2002.
5.3.3. Quindi la Giunta regionale, con delibera n. 1638 del 26.5.2004, approvava la variante con le modifiche apportate a seguito dell’accoglimento delle osservazioni dei ricorrenti. Infine con la delibera n. 100 dell’11.10.2004 il Consiglio comunale adottava la variante tecnica parziale n. 16, approvata poi con la delibera n. 9 del 21.2.2005, per adeguare la cartografia del P.R.G. alle modifiche introdotte dalla Regione Veneto.
5.3.4. Dal raffronto della planimetria allegata all’accordo del 4.3.2002 con quella del P.R.G. attualmente vigente non è dato, quindi, comprendere quale sia la parte delle osservazioni presentate dai ricorrenti che non è stata accolta in sede di approvazione definitiva della variante adottata con delibera consiliare n. 15/2001, né del resto i ricorrenti spiegano per quali ragioni le loro richieste non sarebbero state soddisfatte in sede di approvazione della variante, con la conseguenza che non appare in alcun modo dimostrato il dedotto mancato avverarsi della condizione sospensiva.
5.4. Per tali ragioni la censura deve, quindi, essere disattesa.
6. Il Collegio non ritiene condivisibile neanche l’ulteriore censura secondo la quale la delibera consiliare impugnata non avrebbe potuto approvare l’accordo sottoscritto il 4.3.2002 in quanto la revoca del consenso dei ricorrenti sarebbe tempestivamente intervenuta prima dell’accettazione da parte della P.A. e, quindi, al momento dell’adozione della predetta delibera il preliminare doveva ritenersi risolto.
6.1. Salvo quanto pattuito in ordine alla condizione sospensiva dell’approvazione della variante in itinere, le parti hanno convenuto all’art. 5 del rammentato accordo che lo stesso diventa "definitivo e irrevocabile" per i ricorrenti dal momento della sottoscrizione e per l’Amministrazione comunale a seguito dell’approvazione.
Va, inoltre, rilevato che non è stata prevista alcuna facoltà di recesso unilaterale in favore dei contraenti.
6.2. Orbene, in base ai criteri di interpretazione letterale e logico, il Collegio ritiene che sin dal 4.3.2002, data di sottoscrizione dell’accordo, il contratto preliminare debba ritenersi validamente concluso sia per i ricorrenti che per l’Amministrazione rispetto alla quale ultima la successiva approvazione dell’operato del dirigente da parte dell’organo collegiale costituisce solo un requisito integrativo dell’efficacia e non un requisito di validità.
6.3. Ne discende, quindi, che non appare conferente il richiamo operato dalla difesa dei ricorrenti alla disciplina della proposta contrattuale ex artt. 1326 e ss. c.c. giacché nel caso di specie a seguito della sottoscrizione del contratto preliminare vi è stata la creazione di un vincolo contrattuale con conseguente esaurimento della funzione della proposta unilaterale.
6.4. Alla luce di tali considerazioni deve, pertanto, essere respinta anche tale ultima censura.
7. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso deve, quindi, essere respinto.
8. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna i ricorrenti in solido tra di loro alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre IVA, CPA e spese generali come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 con l’intervento dei magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere
Marina Perrelli, Referendario, Estensore
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