Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
I. In fatto, la società ricorrente DHL Express, appartenente al gruppo DHL, espone di svolgere attività di spedizioniere doganale e di beneficiare, per tali operazioni, della c.d. procedura di domiciliazione di cui all’art. 76 Regolamento CEE 12.10.1992, n. 2913 (Codice Doganale Comunitario: CDC) e all’art. 253 del Reg. CE 2 luglio 1993 n. 2454 (Disposizioni di applicazione del codice doganale comunitario: DAC); in particolare, la sede di Mantova ha ottenuto l’autorizzazione 5 settembre 2001 della Direzione regionale della Lombardia dell’Agenzia delle Dogane.
Dunque, come previsto dal citato art. 253, la ricorrente non deve necessariamente presentare le merci negli uffici doganali, ma può gestire le operazioni di importazione ed esportazione direttamente presso i propri locali o presso locali autorizzati dall’Amministrazione doganale.
In data 16 settembre 2010, DHL Express (d’ora in poi anche solo DHL) ha chiesto all’Ufficio delle Dogane di Mantova, per la filiale locale, un’estensione dei luoghi già autorizzati alla procedura di domiciliazione, a tale scopo indicando i locali goduti a titolo di comodato d’uso e compresi nel complesso industriale della Società Huntsmann Surface Sciences Italia Srl, sito in Castiglione delle Stiviere (MN).
Con comunicazione 16 ottobre 2010, l’Ufficio delle Dogane di Mantova preavvisava la ricorrente della volontà di rigettare l’istanza, concedendo termine di 40 gg. per la presentazione di osservazioni e documentazione.
Contestualmente, a DHL veniva comunicato anche l’avvio del procedimento volto alla revoca del provvedimento di integrazione dei luoghi di arrivo/partenza merci, relativamente ai locali della ditta SISMA S.p.A., che l’Amministrazione aveva autorizzato con atto 31.12.2007: la Dogana assumeva, in sintesi, che tale estensione consentiva alla ricorrente di espletare le operazioni doganali in procedura domiciliata per conto del proprio cliente SISMA – presso locali nella titolarità di quest’ultima e la cui disponibilità era conseguente ad un contratto di comodato – senza attrezzare propri ed appositi luoghi, possibilità, questa, che la legge 25 luglio 2000 n. 213 riserverebbe ai soli CAD (Centri assistenza doganale, società di capitali costituite da doganalisti iscritti all’albo professionale da almeno tre anni e regolate dal DM 11 dicembre 1992 n. 548), stante l’assenza del provvedimento del Direttore dell’Agenzia delle Dogane (da adottarsi ai sensi dell’art. 3 comma 9 citata legge n. 213/2000), necessario per estendere anche ad altri soggetti la facoltà concessa ai CAD.
In data 15.11.2010, la ricorrente presentava le proprie osservazioni, ma l’Ufficio delle Dogane di Mantova revocava la concessa integrazione dei luoghi, sostenendo, in sede di riesame, che il ricorso al contratto di comodato non potrebbe tradursi in una sostanziale disapplicazione del menzionato art. 3 comma 9 e non potrebbe, dunque, consentirsi "con riferimento alle merci di terzi proprietari giacenti presso luoghi dei proprietari delle merci (come specificamente previsto dall’art. 3, comma 5, legge 213/00)", perché ciò implicherebbe "una sostanziale equiparazione tra l’operato della DHL Express srl ed i CAD a ciò esplicitamente autorizzati dalla l. 213/2000".
II. In diritto, DHL deduce le seguenti censure:
1) violazione della normativa comunitaria e nazionale già richiamata, nonché delle disposizioni interne attuative ed esplicative (Determinazione Direttoriale 7.12.2000 e circolari Min. FinanzeDipartimento delle Dogane 7.5.1993, n. 153 e 14.2.2001, n. 11); eccesso di potere per travisamento dei fatti: invero, gli articoli 253 e da 263 a 267 delle DAC stabiliscono che "la procedura di domiciliazione consente di vincolare le merci al regime doganale nei locali dell’interessato o in altri luoghi designati o autorizzati dall’autorità doganale" e che l’autorizzazione ad utilizzare la procedura di domiciliazione è rilasciata a qualsiasi persona, senza porre differenze di carattere oggettivo o soggettivo tra gli operatori economici addetti allo sdoganamento delle merci e senza alcuna limitazione in ordine alla titolarità dei locali.
Sul piano interno, l’art. 3 comma 9 della legge 253/2000 ha demandato all’attuale Direttore dell’Agenzia delle Dogane di individuare – oltre ai CAD contemplati al precedente comma 5 – altri soggetti in possesso dei necessari requisiti di professionalità, da abilitare all’utilizzo di detta peculiare procedura: il tutto, con apposito provvedimento generale del Direttore, tuttavia non ancora emanato.
Proprio su tale carenza e sul rilievo che l’attività di DHL sarebbe svolta ad esclusivo vantaggio del cliente Sisma S.p.A. si fonda la motivazione del controverso provvedimento di revoca.
Tale duplice ordine di argomentazioni viene contestato, in fatto e in diritto da DHL:
– in fatto, la ricorrente deduce che il contratto di comodato non prevedrebbe alcun diritto di esclusiva bel servizio offerto da DHL a Sisma e che "anche da una rapida analisi della planimetria allegata all’istanza di estensione dell’autorizzazione a suo tempo presentata è possibile evincere che i luoghi oggetto di comodato insistano in uno stabile che, sebbene all’interno del complesso produttivo della Sisma, risulta completamente separato, con una propria ed apposita area magazzino merci (e verifica delle stesse) ed un’area adibita ad uffici amministrativi";
– in diritto, DHL puntualizza che "non necessita dell’autorizzazione ex art. 3, comma 9, l. 213/2000; piuttosto, rivendica anche in questa sede il diritto a mantenere l’autorizzazione all’estensione dei luoghi autorizzati alla procedura di domiciliazione, ex art. 76 CDC, artt. 253 e ss. DAC e art. 4 della l. 213/2000", revocata dall’Ufficio doganale di Mantova.
Una cosa sarebbe, infatti, l’autorizzazione ex art. 3 legge 213/2000 che consente al CAD di operare presso un o più cliente proprietari delle merci anche senza munirsi di luoghi idonei ed attrezzati; altra cosa, l’autorizzazione ex art. 4 stessa legge che abilita il soggetto intermediario – come DHL – ad operare presso la sede le sedi di cui abbia la completa disponibilità, in virtù di un diritto reale di godimento (proprietà, locazione, comodato) e previa autorizzazione della dogana;
2) eccesso di potere per contraddittorietà, essendo rimaste immutate le disposizioni vigenti allorquando la suddetta autorizzazione (poi revocata) fu rilasciata;
3) ove dovesse seguirsi "l’illogica ricostruzione normativa contenuta nell’atto impugnato", si chiede la disapplicazione delle disposizioni richiamate dall’Ufficio "dovendo trovare applicazione immediata e diretta gli artt. 76 CDC e 253 e ss. DAC".
III. L’amministrazione si è costituita in giudizio l’11 febbraio 2011 e con successiva memoria 28 febbraio 2011 ha sostenuto in sintesi che la prerogativa concessa in via esclusiva ai CAD (agevolazione in ordine alla presentazione delle merci) "non può essere estesa anche agli spedizionieri doganali che non abbiano ottenuto tale qualifica…; in caso contrario, verrebbe meno una delle caratteristiche che, nell’ambito delle procedure di domiciliazione, distingue i CAD dagli altri spedizionieri".
L’Amministrazione ha, altresì, eccepito l’inammissibilità della censura di eccesso di potere, non riferibile a valutazioni di carattere tecnico come quella di specie, e ha messo in discussione la validità, nel caso di specie, del titolo giuridico (comodato) che consente l’utilizzo dell’immobile.
IV. A tali argomenti ha replicato la ricorrente con memoria 9 marzo 2011.
Indi, all’odierna pubblica udienza la causa è passata in decisione, unitamente ad altre due vertenti su analoghi provvedimenti dell’Ufficio delle Dogane di Mantova.
V.1. Ciò premesso, sul fondamentale thema decidendum della controversia, il Collegio osserva, in linea generale, quanto segue:
(a) la disciplina comunitaria in materia di dogane ammette alcune procedure semplificate tra cui la procedura di domiciliazione (v. art. 253 par. 3 e 4 del Reg. n. 2454/93), ponendo sostanzialmente due condizioni: (1) che la semplificazione non determini inconvenienti o limitazioni per le autorità doganali; (2) che non vi siano discriminazioni tra gli operatori economici. La prima condizione è chiaramente espressa nelle parti della norma dedicate all’identificazione delle persone rappresentate e all’esigenza di consentire appropriati controlli doganali. La seconda è desumibile dall’ampiezza della formula con cui sono individuati gli operatori economici interessati ("qualsiasi persona"), e si collega al principio generale che vieta le restrizioni alla libera prestazione dei servizi (v. art. 56 TFUE);
(b) la normativa nazionale favorisce le procedure semplificate, e in questo è conforme alla disciplina comunitaria;
(c) il percorso di estensione della procedura di domiciliazione risulta particolarmente avanzato per i CAD, i quali in base all’art. 3 comma 5 della legge 213/2000 possono presentare le merci per lo sdoganamento direttamente presso la sede dei propri clienti;
(d) rispetto agli altri operatori del settore, la posizione attribuita ai CAD potrebbe in effetti essere interpretata come un privilegio, e quindi come un potenziale punto di conflitto con la disciplina comunitaria. Tuttavia, occorre distinguere tra le fonti normative: a livello primario, l’art. 3 comma 9 della legge 213/2000 contempla espressamente la possibilità di estendere il medesimo trattamento ad altri soggetti, purché dotati di pari professionalità, e dunque non può essere attribuita al legislatore l’intenzione di garantire posizioni monopolistiche;
(e) il problema si presenta invece ai livelli inferiori della regolazione, in quanto l’Agenzia delle Dogane non ha provveduto, dopo molti anni, a elaborare le lineeguida che dovrebbero consentire ai soggetti diversi dai CAD di avvalersi delle medesime opportunità;
(f) un simile prolungato silenzio, qualora non possa essere giustificato da motivazioni compatibili con la disciplina comunitaria, rappresenterebbe, inevitabilmente, una violazione del principio posto dall’art. 4 par. 3 TUE, il quale impone agli Stati di astenersi da qualsiasi misura che rischi di compromettere la realizzazione degli obiettivi dell’Unione (tra cui si inserisce la tutela della concorrenza in tutti i suoi aspetti). Vi sarebbe, inoltre, violazione del principio contenuto nell’art. 106 TFUE, in quanto l’attribuzione di un diritto speciale ai CAD non potrebbe essere mantenuta in vigore per un tempo indefinito;
(g) una ragione di interesse pubblico potrebbe, certamente, essere costituita dall’esigenza di studiare e approfondire le caratteristiche dei soggetti equiparabili ai CAD. Si tratta, però, di una giustificazione evidentemente non più utilizzabile dopo oltre un decennio dall’entrata in vigore della legge 213/2000. Né può valere come giustificazione suppletiva l’esigenza di valutare le modifiche alla disciplina comunitaria, in particolare quelle introdotte dal Reg. (CE) 17 novembre 2008 n. 1192/2008. In realtà, la normativa nazionale sui CAD non è qui in discussione per la compatibilità con la regolamentazione comunitaria delle procedure semplificate, ma esclusivamente per il carattere disomogeneo della disciplina, che nelle sue applicazioni amministrative non permette ad altri soggetti, oltre ai CAD, di usufruire di procedure doganali semplificate. Sotto questo profilo, le novità apportate dal diritto comunitario possono chiarire il quadro generale ma non modificano nella sostanza una questione che si era già posta al momento dell’entrata in vigore della legge 213/2000;
(h) un’altra ragione di interesse pubblico a sostegno della differenziazione tra gli operatori economici potrebbe, in astratto, essere individuata nell’esigenza di correggere le distorsioni presenti sul mercato. Per gli spedizionieri doganali, l’abolizione dei controlli doganali alle frontiere interne dell’Unione a partire dal 1993 ha in effetti comportato notevoli cambiamenti sia nell’attività svolta, sia nelle forme di remunerazione. Non vi sono tuttavia elementi per affermare che i CAD sopportino per questo oneri superiori a quelli degli altri operatori del settore;
(i) potrebbe essere apprezzabile quale ragione di interesse pubblico anche l’incentivazione rivolta a soggetti particolarmente affidabili nello svolgimento di funzioni doganali (e in senso lato amministrative). Per i CAD la patente di affidabilità è conferita direttamente dalla legge. Questo però non esclude che altri soggetti possano conseguire un analogo livello di professionalità e fornire le medesime garanzie;
(j) nel complesso, quindi, non vi sono ragioni di interesse pubblico che consentano all’amministrazione di differire ulteriormente l’estensione della disciplina dei CAD a soggetti diversi; mentre il ritardo maturato a partire dall’entrata in vigore della legge 213/2000 integra un comportamento che contrasta con il diritto comunitario e non può trovare tutela in sede giurisdizionale.
V.2. Di conseguenza, proprio il risultato che l’Ufficio delle Dogane di Mantova intende scongiurare (cioè "la sostanziale equiparazione tra l’operato della DHL Express srl ed i CAD a ciò esplicitamente autorizzati dalla Legge 213/00": cfr. il "Ritenuto" delle premesse dell’impugnato atto di revoca 1.12.2010) deve, in realtà, ritenersi conforme alla normativa comunitaria, anche se la soluzione scelta dalla ricorrente per raggiungerlo (utilizzo di contratti di comodato) può configurarsi come "aggirante" ed elusiva: ma, in primis – come sopra osservato sub e) del capo V.1. – è l’Amministrazione colpevole di omissione normativa verso gli operatori del settore diversi dai CAD, cosicché non può imputarsi a questi ultimi il ricorso a escamotage pratico/giuridici al limite della fictio iuris.
V.3. Conclusivamente, il primo e centrale mezzo di impugnazione si rivela fondato ed è bastevole all’accoglimento del ricorso, ben potendo così ritenersi assorbite le ulteriori (e logicamente subordinate) censure di cui al secondo e terzo motivo, così da dispensare il Collegio, per ragioni di economia, dall’esame anche delle connesse eccezioni sollevate dall’Amministrazione resistente.
Da tali considerazioni discende l’annullamento dell’impugnato provvedimento di revoca 1.12.2010, n. 10775.
Le spese di giudizio, data la complessità di alcune questioni, possono essere integralmente compensate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo accoglie e conseguentemente annulla l’impugnato provvedimento di revoca.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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