Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. – Il ricorso originariamente proposto e il ricorso per motivi aggiunti notificato il 19 dicembre 2008 e depositato il 5 gennaio 2009 sono rivolti:
– il primo, avverso il provvedimento del Comune di Brindisi 23 ottobre 2008 prot. n. 6281/Co, con cui si è respinta la domanda di sanatoria presentata il 31 dicembre 1986 da Vetrugno Fernando (dante causa del ricorrente) relativamente alle opere abusive realizzate in contrada "Giancola" e consistenti nella realizzazione di un fabbricato ad uso residenziale;
– il secondo, avverso il provvedimento 27 ottobre 2008 n. 1439 con cui il Dirigente del Settore Urbanistica e Assetto del Territorio del comune di Brindisi ha respinto l’istanza di rilascio di titolo abilitativo in sanatoria avanzata dal ricorrente ai sensi e per gli effetti della legge 24 dicembre 2003 n. 326, per la sanatoria di opere di ampliamento del fabbricato già oggetto di condono;
1.1 – Entrambi i provvedimenti sono motivati con riferimento al vincolo territoriale imposto dal P.U.T.T. sull’area su cui insiste il fabbricato abusivo e al parere contrario all’autorizzazione paesaggistica emesso in data 1 dicembre 2006 dal Nucleo di valutazione paesaggistica, ai sensi dell’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985 n. 47.
2. – L’azione impugnatoria poggia sui seguenti motivi di illegittimità:
a) Eccesso di potere per errore sui presupposti di fatto e di diritto;
b) Eccesso di potere per carenza di istruttoria e motivazione;
c) Violazione e compressione del diritto di proprietà.
3. – Si è costituito il Comune di Brindisi contestando le pretese del ricorrente, così come formulate nel ricorso originario e nei motivi aggiunti, e chiedendo la reiezione dei gravami e dell’istanza incidentale di sospensione.
3.1 – Con ordinanza 22 gennaio 2009 n. 81 questo Tribunale, dopo avere precisato che l’immobile nella consistenza accertata dai Vigili Urbani di Brindisi in data 27 agosto 1971 preesisteva al vincolo paesaggistico, ha accolto la domanda di sospensione degli effetti degli atti impugnati limitatamente a quella consistenza del fabbricato.
3.2 – L’Amministrazione, peraltro, non emanava ulteriori provvedimenti e all’udienza del 24 febbraio 2011, fissata per la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.
4. – Il Collegio sulla base della documentazione in atti e delle difese svolte da entrambe le parti costituite deve preliminarmente precisare quanto segue in punto di fatto:
a) l’area sulla quale sorge l’immobile oggetto delle domande di condono ricade nella fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo e in base al P.U.T.T. e al P.R.G. di Brindisi – come adeguato al P.U.T.T. con delibera del C.C. 8 aprile 2002 n. 43, è soggetta ai regimi di tutela previsti per gli ATE – A(eccezionale) e per gli A.T.D;
b) il dante causa del ricorrente richiedeva ai sensi della legge 28 febbraio 1985 n. 47 il rilascio di concessione edilizia in sanatoria (condono edilizio) per la realizzazione sull’area di sua proprietà ubicata nel comune di Brindisi, contrada "Giancola", di un fabbricato a uso abitativo avente superficie complessiva di mq. 48,50 di cui mq 25,40 di superficie utile residenziale e mq. 23,10 di superficie non residenziale;
c) in base al verbale n. 919 della Polizia Urbana di Brindisi, redatto il 27 agosto 1971 al Vetrugno si contestava la realizzazione senza il prescritto titolo abilitativo di un fabbricato in muratura di tufo e copertura a solaio di laterizi e c.a. delle dimensioni esterne di Mt. 6,05 x 4,00 x 2,75;
d) dall’esame degli elaborati grafici allegati all’istanza di condono e dai rilievi aerofotogrammetrici versati in atti dal Comune di Brindisi – che tuttavia per il tipo di scala e la qualità del rilievo non possono essere considerati prova certa dell’assunto – emerge che all’originario fabbricato in muratura rilevato dalla polizia municipale è stato aggiunto il w.c. e un porticato avente la dimensione di mq. 23,10;
e) da parte del ricorrente non è stata adeguatamente comprovata la realizzazione nel 1972 e quindi la preesistenza dell’immobile abusivo – nella consistenza di cui all’istanza di condono ex lege 47 del 1985 presentata dal dante causa Vetrugno – al 1976;
f) le opere abusive – consistenti nel cambio di destinazione del porticato esistente in ingresso e soggiorno, nella realizzazione di un porticato antistante il predetto soggiorno e nell’ampliamento del bagno (per complessivi mq. 23,10 di SU e mq. 9,31 di SNR) -, di cui all’istanza per la definizione degli illeciti edilizi ai sensi e per gli effetti della legge 326 del 2003 presentata in data 7 dicembre 2004, sono state realizzate successivamente all’imposizione dei vincoli derivanti dal P.U.T.T. e dal P.R.G. del Comune di Brindisi che con deliberazione C.C. 8 aprile 2002 n. 43 ha provveduto ad adeguare al P.U.T.T..
5. – In ragione della suesposta situazione in fatto tanto l’impugnativa proposta con il ricorso originario avverso il diniego di condono ex lege 47/1985, quanto il ricorso per motivi aggiunti rivolto avverso il rigetto dell’istanza relativa alla definizione degli illeciti edilizi di cui alla legge 326 del 2003 sono infondati.
5.1 – In relazione al diniego di condono ex lege 47 del 1985 va in primo luogo precisato che, come l’atro diniego, il provvedimento ha come presupposto il parere negativo espresso dall’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico gravante sull’area ("il fabbricato ricade in area soggetta a vincoli territoriali imposti dal P.U.T.T. per i quali il Nucleo di Valutazione Paesaggistica ha espresso Parere CONTRARIO all’autorizzazione paesaggistica per la sanatoria delle opere in oggetto in data 1122006, verbale n. 6").
In secondo luogo va rilevato che risulta documentalmente certo che l’abuso edilizio del quale il Vetrugno ha chiesto la sanatoria è stato realizzato prima del 1983 e quindi anteriormente all’imposizione del vincolo paesaggistico di cui al P.U.T.T..
5.2 – Occorre quindi accertare se nella specie, come asserito dal ricorrente, si siano verificate le condizioni di cui all’articolo 35, comma 17, della legge 47 del 1985, in base al quale: "Fermo il disposto del primo comma dell’articolo 40 e con l’esclusione dei casi di cui all’articolo 33, decorso il termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della domanda, quest’ultima si intende accolta ove l’interessato provveda al pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla presentazione all’ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria all’accatastamento. Trascorsi trentasei mesi si prescrive l’eventuale diritto al conguaglio o al rimborso spettanti".
5.3 – A tale proposito va premesso che per la formazione del silenzioassenso in materia di condono edilizio si presuppone che la domanda sia stata correlata dalla prescritta documentazione, non sia infedele, sia stata interamente pagata l’oblazione, che l’opera sia stata ultimata nel termine di legge e altresì e soprattutto che non sia in contrasto con i vincoli di inedificabilità di cui all’art. 33, l. 28 febbraio 1985 n. 47.
5.4 – Ciò posto si osserva che:
– sull’area in contestazione, a partire dal 1974 gravava un vincolo di inedificabilità assoluta scaturente dalla legge regionale 3 settembre 1974 n. 35 che così disponeva: "Fino all’approvazione del piano urbanistico territoriale della Regione Puglia di cui all’art. 4 dello statuto e comunque nel limite di cinque anni, è vietato, a decorrere dalla data di entrata in vigore della presente legge, edificare nel territorio dei comuni non provvisti di piano regolatore generale o di programma di fabbricazione approvati, all’interno del demanio marittimo ed entro una fascia di 300 metri dal confine del demanio medesimo o dal ciglio più elevato sul mare.
Il divieto di cui al comma precedente si applica a tutte le opere per le quali è necessaria la licenza di cui all’art. 31 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 e successive modificazioni, nonché alle altre opere per le quali non è necessario il rilascio di licenza ed ha la durata di cinque anni";
– l’articolo 33 della legge 28 febbraio 1985, n. 47 prevede l’impossibilità di condonare le opere abusive realizzate, dopo l’imposizione del vincolo, su aree caratterizzate da vincoli di cd. inedificabilità assoluta;
– nella fattispecie è sostanzialmente indiscusso che l’immobile – nella consistenza risultante all’atta della domanda di condono – non è stato ultimato prima del 1976;
– questo Tribunale (sez. I) nella sentenza 20 febbraio 2009, n. 241, ha ritenuto che la sanabilità di opere quali quelle in questione sarebbe esclusa dalla l.r. Puglia, 3 settembre 1974 n. 35, in virtù del disposto dell’art. 33, 1° comma lett. b) della l. 47 del 1985 che richiama anche i "vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali" e ricomprende quindi anche il vincolo previsto dalla legge regionale citata che essendo espressamente intitolata a "Misure di protezione delle coste in attesa dell’approvazione del piano urbanistico territoriale" assume come funzione fondamentale la difesa delle coste, in attesa dell’approvazione del piano urbanistico territoriale;
– altra ragione ostativa all’assentimento tacito della richiesta concessione in sanatoria, è rinvenibile nella successiva previsione vincolistica: l’art. 51 lett. f), della legge regionale Puglia 31 maggio 1980 n. 56 (introdotta nella Regione Puglia a difesa delle coste) che sancisce il divieto di "qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo o dal ciglio più elevato sul mare", fino all’entrata in vigore dei piani territoriali;
– la giurisprudenza (cfr. espressamente sul punto Consiglio di Stato, V, 15 novembre 1999, n. 1914; idem, IV, 23 aprile 1993 n. 458) ha inoltre sottolineato che la surrichiamata norma regionale introduce un divieto assoluto, ancorché temporaneo, di edificazione entro la fascia costiera, al quale si aggancia con immediatezza la misura sanzionatoria prevista dal legislatore statale, e cioè l’impossibilità di sanatoria dell’abuso, senza eccezioni, limiti o condizionamenti.
Nella fattispecie, dunque, sia al momento in cui le opere vennero compiutamente realizzate, sia al momento della decisione sulla domanda di sanatoria esisteva un vincolo legale di inedificabilità assoluta, tale da escludere la formazione del silenzioassenso.
5.5 – Il Collegio deve tuttavia considerare che parte dell’abuso edilizio del quale il Vetrugno ha chiesto la sanatoria è stato incontestabilmente realizzato nel 1971, quando sull’area non gravava alcun vincolo di inedificabilità.
Proprio in ragione di ciò questo Tribunale con ordinanza 22 gennaio 2009 n. 81 accoglieva l’istanza cautelare di sospensione dei provvedimenti impugnati, nei limiti della consistenza del fabbricato accertata dalla Polizia Urbana con verbale 27 agosto 1971 n. 919.
Ciò nonostante, alla luce delle considerazioni di seguito esposte, frutto dell’approfondimento proprio della sede di merito, deve ritenersi legittimo anche il diniego di condono relativo all’originario manufatto del 1971.
5.6 – Al riguardo il Collegio deve infatti rilevare che:
– a norma dell’articolo 32, primo comma, della legge 28 febbraio 1985 n. 47 "1. Fatte salve le fattispecie previste dall’articolo 33, il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso (…);
– la giurisprudenza è ferma nel ritenere che "in sede di rilascio della concessione edilizia in sanatoria per opere ricadenti in zona sottoposta a vincolo previsto dall’art. 32, l. n. 47 del 1985, l’obbligo di acquisire il parere da parte della autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo stesso al momento in cui deve essere valutata la domanda di condono" (cfr. Consiglio di Stato, VI, del 17 maggio 2010 n. 3064).
– è altresì consolidato l’insegnamento giurisprudenziale in base al quale "il parere dell’Amministrazione preposta alla tutela del vincolo, cui l’articolo 32 della legge 28 febbraio 1985 n. 47 subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere eseguite su aree sottoposte a determinati vincoli, è richiesto anche per le opere eseguite anteriormente all’imposizione dei vincoli stessi";
– l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato ha infatti chiarito che "La pubblica amministrazione, sulla quale a norma dell’articolo 97 Cost. incombe più pressante l’obbligo di osservare la legge, deve necessariamente tener conto, nel momento in cui provvede, della norma vigente e delle qualificazioni giuridiche che essa impone; pertanto, la disposizione di portata generale di cui all’articolo 32, primo comma, della Legge 28 febbraio 1985 n. 47, relativa ai vincoli che appongono limiti all’edificazione, non recando nessuna deroga a questi principi, deve interpretarsi "nel senso che l’obbligo di pronuncia da parte dell’autorità preposta alla tutela del vincolo sussiste in relazione alla esistenza del vincolo al momento in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria, a prescindere dall’epoca d’introduzione del vincolo, atteso che tale valutazione corrisponde alla esigenza di vagliare l’attuale compatibilità con il vincolo, dei manufatti realizzati abusivamente. (cfr. A.P., 22 luglio 1999 n. 20).
Deve conseguentemente ritenersi che anche nel caso in cui un immobile sia stato edificato prima della imposizione del vincolo, la disciplina applicabile rimane sempre quella di cui all’art. 32 della L. 47/1985 e l’opera diventa sanabile ove intervenga il parere favorevole della autorità preposta alla gestione del vincolo. (cfr. Consiglio di Stato, VI, 13 marzo 2008 n. 1077).
6. – Immune dalle censure prospettate e quindi legittimo, risulta anche il provvedimento 27 ottobre 2008 n. 1459 con cui il Comune di Brindisi ha respinto l’istanza di condono presentata dall’A. ai sensi e per gli effetti della legge 326 del 2003 sul presupposto che "il fabbricato ricade in area soggetta a vincoli territoriali imposti dal P.U.T.T. per i quali il nucleo di valutazione paesaggistica ha espresso parere contrario all’autorizzazione paesaggistica per la sanatoria delle opere in oggetto in data 1122008, verbale n. 6".
L’indirizzo giurisprudenziale della Sezione in merito alla condonabilità ex lege 326 del 2003 di opere realizzate abusivamente successivamente all’imposizione del vincolo sull’immobile è stato n diffusamente esplicato nella sentenza 10 gennaio 2009 n. 17 – alle cui motivazioni integralmente si rinvia – sicché in questa sede è sufficiente sottolineare che sulla base del combinato disposto dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985 e dell’art. 32 comma 27 lett. D) del d.l. n. 269 del 2003 un abuso commesso su un bene vincolato può essere condonato, a meno che non ricorrano insieme:
1) l’imposizione del vincolo di inedificabilità relativa prima della esecuzione delle opere,
2) la realizzazione delle stesse in assenza o difformità dal titolo edilizio,
3) la non conformità alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici.
Se una di tali condizioni non ricorre (ad esempio la difformità dalle norme urbanistiche o dalle prescrizioni degli strumenti urbanistici), l’abuso realizzato su un immobile soggetto ad un vincolo di inedificabilità relativa sfuggirà alla disciplina dell’eccezione regolata dall’art. 32 comma 27 lett. d) del d.l. 269 del 2003 (cioè alla non condonabilità) e sarà invece assoggettato alla disciplina generale dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, sicché sarà condonabile l’abuso realizzato dopo la imposizione del vincolo, in presenza delle condizioni previste dall’art. 32 della legge n. 47 del 1985.
Nella fattispecie, invero, l’ampliamento oggetto di condono risulta:
– essere stato realizzato successivamente all’entrata in vigore del Piano Urbanistico Territoriale Tematico Paesaggio, approvato con delibera G.A. n. 1748 del 15.12.2000 e, pertanto, attesa la sussistenza del vincolo paesaggistico all’epoca della realizzazione dell’intervento, deve ritenersi necessaria l’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica;
– in assenza del titolo edilizio;
– in contrasto con lo strumento urbanistico.
Tanto basta a ritenere l’intervento de quo ricadente nel disposto dell’articolo 27 lettera d) e come tale escluso dalla sanatoria.
7. – Per tutte le ragioni fin qui svolte il ricorso originariamente proposto avverso il diniego di condono ex lege 47 del 1985 – già presentato dal dante causa del ricorrente – e il ricorso per motivi aggiunti avverso il diniego di condono ex lege 269 del 2003 vanno respinti.
Attesa la peculiarità delle questioni trattate, ricorrono giusti motivi per compensare integralmente fra le parti le spese e competenze del giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce – Sezione Terza
definitivamente pronunciando sull’impugnativa, come in epigrafe proposta:
1) respinge il ricorso originariamente proposto;
2) respinge il ricorso per motivi aggiunti;
3) compensa integralmente fra le parti le spese e competenze del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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