Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
I ricorrenti, in proprio e in qualità di genitori esercenti la potestà genitoriale nei confronti del figlio minore OMISSIS, impugnano gli atti indicati in epigrafe deducendone la illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili, chiedendone l’annullamento.
Il Comune resistente, costituitosi in giudizio, eccepisce l’infondatezza del ricorso avversario.
La Scuola dell’Infanzia "Conte Filippo e Carolina Rusca" non si è costituita in giudizio.
Le parti hanno prodotto memorie e documenti.
Con ordinanza depositata in data 16 aprile 2010, il Tribunale ha accolto la domanda cautelare contenuta nel ricorso.
All’udienza del 31 marzo 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Dalle deduzioni articolate nel ricorso e dalla documentazione versata in atti emerge che il figlio dei ricorrenti – frequentante la scuola materna "Conte Filippo e Caterina Rusca", sita nel Comune di Lurago Marinone e riconosciuta come scuola paritaria ai sensi della legge 2000 n. 62 – è persona disabile, in stato di handicap grave, siccome affetto da ritardato sviluppo neuro psico motorio linguistico in bambino affetto da traslocazione sbilanciata cromosomi 2 – 20 e sindrome mal formativa complessa, con conseguente invalidità totale e permanente al 100%, non essendo in grado di compiere gli atti quotidiani della vita (cfr. accertamento della condizione di disabilità e accertamento dello stato di invalidità civile, doc. ti 6 e 7 di parte ricorrente).
Dalla documentazione versata in atti risulta che egli durante l’orario scolastico è seguito da un insegnante di sostegno.
Con lettera del 04.12.2009, la Scuola dell’Infanzia "Conte Filippo e Carolina Rusca" avanzava nei confronti del Comune di Lurago Marinone una richiesta di assegnazione di un educatore per sostegno didattico, precisando che la domanda era determinata dalla necessità di procedere alla sostituzione dell’insegnante di sostegno del minore OMISSIS.
La richiesta specificava gli orari per i quali veniva avanzata la richiesta, comprensivi delle ore di programmazione dell’attività e di preparazione del materiale, precisando per eventuali cambiamenti di orario la famiglia si sarebbe accordata "con l’insegnante di sostegno".
Con delibera della Giunta Comunale n. 104 del 22 dicembre 2009, il Comune di Lurago Marinone, accogliendo l’istanza della scuola, disponeva uno stanziamento di Euro 11.455,00 per assicurare "l’intervento del servizio di sostegno scolastico al minore" per il periodo di 25 settimane e ponendo a carico dei genitori del minore il 50% del costo per un importo pari ad Euro 5.727,50.
Con successiva nota prot. n. 256/VII12/DN/ML del 19 gennaio 2010, il Comune dava notizia alla famiglia del minore della delibera di Giunta n. 104 del 22 dicembre 2009, invitando gli interessati a prendere contatto con l’amministrazione.
Avverso tali determinazioni, i ricorrenti hanno proposto l’impugnazione di cui si tratta.
2) I ricorrenti contestano la legittimità degli atti impugnati, evidenziando, da un lato, di non avere avanzato alcuna pretesa nei confronti dell’amministrazione comunale ai fini dell’attivazione di un intervento compreso nei servizi socio assistenziali gestiti dal Comune, con conseguente illegittimità della determinazione che pone a loro carico una parte del costo del servizio, dall’altro, che l’intervento disposto dal Comune esorbita le attribuzioni dell’ente locale, trattandosi della copertura finanziaria di un insegnamento di sostegno in favore di un soggetto disabile, ossia di una competenza riservata all’amministrazione scolastica.
Le censure sono fondate e possono essere trattate congiuntamente, essendo strettamente connesse sul piano logico e giuridico.
2.1) La normativa di riferimento è costituita innanzitutto dalla legge n. 104 del 1992, che, all’art. 3, comma 2, prevede che la persona handicappata ha diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione alla natura e alla consistenza della minorazione, alla capacità complessiva individuale residua e alla efficacia delle terapie riabilitative.
L’art. 12 della medesima legge, nell’intento di dare concreta attuazione a tale principio e di garantire pari dignità sociale al soggetto disabile, nonché di rimuovere gli ostacoli che ne impediscono il pieno sviluppo e l’effettiva partecipazione alla vita sociale, politica ed economica del Paese, ex art. 3 Cost., riconosce il diritto all’educazione e all’istruzione del disabile nella scuola materna, nelle classi comuni delle istituzioni scolastiche di ogni ordine e grado e nelle istituzioni universitarie, affidando all’integrazione scolastica l’obiettivo di assicurare "lo sviluppo delle potenzialità della persona handicappata nell’apprendimento, nella comunicazione, nelle relazioni e nella socializzazione".
La norma specifica che "l’esercizio del diritto all’educazione e all’istruzione non può essere impedito da difficoltà di apprendimento né da altre difficoltà derivanti dalle disabilità connesse all’handicap".
All’individuazione dell’alunno come soggetto disabile provvedono le aziende sanitarie locali sulla base di accertamenti collegiali, con modalità e criteri definiti con D.P.C.M..
Destinatari delle attività di sostegno ai sensi dell’articolo 3, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 104, sono gli alunni che presentano una minorazione fisica, psichica o sensoriale, stabilizzata o progressiva, che è causa di difficoltà di apprendimento, di relazione o di integrazione lavorativa e tale da determinare un processo di svantaggio sociale o di emarginazione.
In attuazione di tale normativa è stato adottato il D.P.C.M. del 23 febbraio 2006, n. 185, dal quale si desume, in coordinamento con quanto previsto dal citato art. 12 della legge 1992 n 104, che: a) per individuare l’alunno come soggetto in situazione di handicap, le A.s.l. "dispongono appositi accertamenti collegiali, nel rispetto di quanto previsto dagli articoli 12 e 13 della legge 5 febbraio 1992, n. 104", accertamenti cui segue "la redazione di un verbale di individuazione dell’alunno come soggetto in situazione di handicap" recante "l’indicazione della patologia stabilizzata o progressiva… nonché la specificazione dell’eventuale carattere di particolare gravità della medesima" e "l’eventuale termine di rivedibilità dell’accertamento effettuato"; b) tali accertamenti "sono propedeutici alla redazione della diagnosi funzionale", che deve essere trasmessa anche "all’istituzione scolastica presso cui l’alunno va iscritto, ai fini della tempestiva adozione dei provvedimenti conseguenti"; c) a tali attività "fa seguito la redazione del profilo dinamico funzionale e del piano educativo individualizzato" ad opera dei soggetti di cui all’articolo 5, comma 2, del D.P.R. 24 febbraio 1994 (operatori sanitari individuati dalla A.s.l. e dal personale insegnante curriculare e di sostegno della scuola e con la partecipazione, ove presente, dell’insegnante operatore psicopedagogico, in collaborazione con i genitori o gli esercenti la potestà parentale dell’alunno); d) in particolare, tali soggetti, "in sede di formulazione del piano educativo individualizzato, elaborano proposte relative alla individuazione delle risorse necessarie, ivi compresa l’indicazione del numero delle ore di sostegno" (cfr. art. 3, comma 2, d.p.c.m. cit.).
Va precisato che l’art. 13 della legge 1992 n. 104, nel disciplinare gli strumenti dell’integrazione scolastica in favore degli studenti potatori di handicap, dispone che nelle scuole di ogni ordine e grado sono garantite attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati.
Da ciò emerge che l’assegnazione di uno o più insegnanti specializzati per le attività di sostegno avviene al termine di un complesso iter procedimentale.
Gli insegnanti di sostegno, una volta assegnati, sono contitolari delle sezioni e delle classi in cui operano, partecipano alla programmazione educativa e didattica e all’elaborazione e verifica delle attività di competenza dei consigli di interclasse, dei consigli di classe e dei collegi dei docenti, come previsto dal comma 6 dell’art. 13 della legge n. 104/1992.
Del resto, come riconosciuto da costante giurisprudenza, il dato normativo richiamato pone inequivocabilmente a carico dell’amministrazione scolastica il compito di fornire un insegnante di sostegno, qualora lo studente diversamente abile ne abbia necessità.
Va, altresì, precisato che gli obblighi, che l’ordinamento configura a carico dell’amministrazione scolastica e in favore dei soggetti disabili, si estendono – come nel caso di specie – alle scuole paritarie, atteso che ai sensi dell’art. 1, comma 4 lett. e), della legge 2000 n. 62, le scuole paritarie sono tenute ad applicare le norme vigenti in materia di inserimento di studenti con handicap o in condizioni di svantaggio.
In via di ulteriore specificazione, va osservato che anche gli enti locali sono investiti di competenze finalizzate a rendere effettivo il diritto all’istruzione dei disabili, ma con interventi diversi dalla garanzia del sostegno didattico.
In particolare, l’art. 139 del d.l.vo 1998 n. 112 precisa che "sono attribuiti alle province, in relazione all’istruzione secondaria superiore e ai comuni, in relazione agli altri gradi inferiori di scuola, i compiti e le funzioni concernenti:… c) i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio".
In tal senso l’art. 13, comma 3, della legge 1992 n. 104, prevede che "nelle scuole di ogni ordine e grado, fermo restando, ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616, e successive modificazioni, l’obbligo per gli enti locali di fornire l’assistenza per l’autonomia e la comunicazione personale degli alunni con handicap fisici o sensoriali, sono garantite attività di sostegno mediante l’assegnazione di docenti specializzati".
La norma da ultimo citata pone la distinzione tra il sostegno educativo didattico – assicurato da insegnanti specializzati inquadrati nei ruoli del Ministero della Pubblica Istruzione – e l’assistenza materiale tesa a sviluppare l’autonomia e la comunicazione, fornita da personale non docente messo a disposizione dai Comuni o dalle Province.
Si tratta della cd. assistenza ad personam che – pur costituendo un diritto fondamentale riconosciuto a favore dei soggetti in difficoltà per la piena esplicazione del diritto allo studio – non consiste nell’erogazione di prestazioni didattiche, ma solo di tipo assistenziale.
La giurisprudenza ha già chiarito che le figure professionali preposte all’assistenza alla persona devono affrontare i problemi di autonomia e di comunicazione degli utenti con adeguati stimoli all’apprendimento delle abilità. Aiutano l’alunno a partecipare alle attività proposte dall’insegnante, favoriscono il rapporto con il resto del gruppo di classe – per promuovere relazioni positive con i compagni – collaborano con le insegnanti assistendo alla programmazione delle attività didattiche e cooperano con la famiglia per attivare un proficuo reciproco scambio a vantaggio del minore in difficoltà.
Insomma, mentre all’insegnante di sostegno spetta una contitolarità nell’insegnamento, essendo egli un docente chiamato a garantire un’adeguata integrazione scolastica – che deve, pertanto, essere inquadrato a tutti gli effetti nei ruoli del personale insegnante – diversamente l’assistente educatore svolge un’attività di supporto materiale individualizzato, estranea all’attività didattica propriamente intesa, ma che è finalizzata ad assicurare la piena integrazione nei plessi scolastici di appartenenza e nelle classi, principalmente attraverso lo svolgimento di attività di assistenza diretta agli alunni affetti da minorazioni fisiche, psichiche e sensoriali in tutte le necessità ai fini di una loro piena partecipazione alle attività scolastiche e formative (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. IV, 2 aprile 2008, n. 794; Tar Lombardia Brescia, sez. II, 4 febbraio 2010, n. 581 e giurisprudenza ivi citata).
2.2) Tanto premesso, va osservato che non è condivisibile la tesi sostenuta dall’amministrazione resistente secondo la quale con gli atti impugnati il Comune si sarebbe limitato ad intervenire in materia di assistenza scolastica e non di insegnamento di sostegno, fornendo le risorse necessarie per assicurare al minore un assistente ad personam, con conseguente infondatezza delle doglianze articolate nel ricorso e legittimità del riparto dei costi stabilito con la delibera di Giunta impugnata.
La questione deve essere affrontata sul piano sostanziale, a prescindere da riferimenti puramente formali contenuti negli atti impugnati, ove di parla alternativamente di "assistenza educativa" e di "sostegno scolastico".
Dalla documentazione versata in atti emerge, inequivocabilmente, che la scuola primaria ha richiesto l’intervento del Comune al fine di sostituire l’insegnante di sostegno già assegnato al minore in quanto assente per maternità.
A tal fine la scuola ha precisato gli orari di intervento della nuova figura di riferimento, configurandoli come comprensivi delle ore di programmazione e di preparazione del materiale, ossia di attività tipicamente inerenti alla didattica.
Del resto, tenendo presente quanto già chiarito al precedente punto 2.2, le attività di insegnamento di sostegno e di assistenza alla didattica non sono sovrapponibili, pertanto, già sul piano logico, non è seriamente ipotizzabile che l’operato di un insegnante di sostegno possa essere sostituito con quello di un assistente alla persona, stante la diversità delle attività rimesse alle due figure.
Né le produzioni e le deduzioni dell’amministrazione resistente dimostrano, neppure a livello indiziario, che l’intervento comunale è diretto a consentire la mera assistenza ad personam in favore del minore.
Viceversa, le circostanze oggettive già ricordate ed, in particolare, il fatto che la scuola abbia sollecitato il Comune al fine di garantire la sostituzione dell’insegnante di sostegno già assegnato al minore, inducono a ritenere che l’intervento comunale sia diretto a supportare, sul piano economico, proprio questo tipo di attività predisposta in favore del disabile.
Nondimeno, si è già precisato che la garanzia del sostegno didattico afferisce alle competenze della scuola e non dell’amministrazione comunale, con conseguente fondatezza della censura avanzata sul punto dalla parte ricorrente.
Inoltre, trattandosi di un intervento estraneo a quello socio assistenziale in senso stretto fornito dagli enti locali e neppure richiesto all’amministrazione dai genitori del minore, risulta del tutto priva di base normativa la determinazione comunale con la quale si dispone la ripartizione dei costi del nuovo insegnante tra famiglia e amministrazione.
Invero, con tale atto l’amministrazione ha unilateralmente posto a carico dei genitori dell’alunno disabile il costo di un servizio non chiesto dalla famiglia e la cui attivazione non rientra tra le attribuzioni comunali, ma discende da rapporti intercorsi tra l’ente locale e la scuola paritaria.
Ne deriva che merita condivisione anche la censura con la quale i ricorrenti lamentano che la pretesa avanzata dal Comune con gli atti impugnati è priva di riferimenti giuridici.
3) In definitiva, il ricorso è fondato e merita accoglimento.
Nondimeno, la peculiare articolazione della fattispecie concreta e del quadro normativo di riferimento conducono a compensare tra le parti le spese della lite.
A tutela della riservatezza della persona disabile e ai sensi dell’art. 52, commi 1 e 2, del d.l.vo 2003 n. 196, va preclusa l’indicazione delle generalità e di altri dati identificativi del medesimo interessato riportati in sentenza, in caso di riproduzione della presente sentenza in qualsiasi forma, per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e per l’effetto annulla gli atti del Comune di Lurago Marinone indicati in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese della lite.
E’ preclusa l’indicazione delle generalità e di altri dati identificativi della persona diversamente abile riportati in sentenza, in caso di riproduzione della presente sentenza in qualsiasi forma, per finalità di informazione giuridica su riviste giuridiche, supporti elettronici o mediante reti di comunicazione elettronica, secondo quanto precisato in motivazione. Manda alla segreteria per i relativi adempimenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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