Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso notificato il 30.12.2006 la P.D.M. Casa di Cura Privata s.p.a., in qualità di proprietaria dell’Azienda Clinica E. con sede in Ivrea, ha chiesto al Tribunale a) di annullare la Deliberazione della Giunta Regionale n. 284001 del 9.10.2006, nonché tutti gli atti antecedenti, preordinati, consequenziali e, comunque, connessi del relativo procedimento; b) di accertare il suo diritto al riconoscimento delle tariffe di fascia A previste dalle deliberazioni della Giunta Regionale n. 288148, n. 365380 e n. 1611565; c) di condannare l’Amministrazione Regionale all’integrale pagamento in suo favore delle tariffe di fascia A e al risarcimento "di tutti i gravi danni derivanti… dai provvedimenti impugnati".
In un unico, articolato, motivo di ricorso il ricorrente ha lamentato: violazione di legge con riferimento agli artt. 8 e ss. del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502; violazione di legge con riferimento agli artt. 1, 2, 3 e ss. della L.R. 14 gennaio 1987, n. 5; violazione di legge con riferimento all’art. 9 della L.R. 14 gennaio 1987, n. 5; violazione di legge con riferimento agli artt. 1 e ss. e 9 della L.R. 5 novembre 1987, n. 55; violazione di legge con riferimento ai D.M. 2 agosto 2000 e s.m.i., 22 gennaio 1999 e 31 gennaio 1998; violazione della deliberazione della Giunta regionale 23 marzo 2005 n. 4115180, della deliberazione della Giunta regionale 29 dicembre 2004 n. 5814492, altresì della deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2002 n. 318151; violazione della deliberazione della Giunta regionale 25 febbraio 2002 n. 365380, della deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2002 n. 288148, nonché della deliberazione della Giunta regionale 26 gennaio 2004 n. 1611565; violazione di legge con riferimento agli artt. 3 e ss. della L. n. 241/1990; eccesso di potere nella figura sintomatica dell’errore sul fatto presupposto; difetto e/o omessa motivazione a valere altresì quale violazione del combinato disposto di cui agli artt. 3 e 6 della L. 7 agosto 1990 n. 241 e s.m.i.; ingiusta sperequazione di trattamento; eccesso di potere per travisamento dei fatti e della valutazione dei presupposti, illogicità, travisamento, contraddittorietà, difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione, ingiustizia grave e manifesta, perplessità, sviamento.
Il 7.04.2011 si è costituita la Regione Piemonte, deducendo l’irricevibilità, l’inammissibilità e, in ogni caso, l’infondatezza del ricorso avversario.
All’udienza pubblica del 18.05.2011 la causa è stata, quindi, trattenuta in decisione.
Motivi della decisione
Per una migliore comprensione delle questioni poste con il ricorso appare utile soffermarsi, brevemente, a delineare la disciplina normativa, statale e regionale, concernente l’accreditamento presso il S.S.N. delle case di cura private nell’ambito della Regione Piemonte, con particolare riguardo a quella relativa al riconoscimento tariffario, nonché esaminare, per quanto qui rileva, l’esito dell’accertamento dei requisiti di carattere organizzativo e funzionale di cui alla D.G.R. n. 318151 del 30 dicembre 2002 e di quello in ordine alla congruità della dotazione di personale autocertificato che hanno interessato la Clinica E..
Sotto l’aspetto normativo, osserva il Collegio, che il d.lgs. 30 dicembre 1992 n. 502 ha disegnato un sistema volto a garantire il necessario controllo della spesa sanitaria mediante la sua pianificazione, con la conseguenza che i rapporti fra i soggetti, pubblici e privati, operanti all’interno del sistema sanitario sono regolati dal meccanismo del cd. "accreditamento istituzionale", ovvero di uno strumento finalizzato a selezionare, sulla base di criteri di qualità, i fornitori di prestazioni nell’ambito o per conto del SSN e fondato sulla modalità di pagamento a prestazione e sull’adozione del sistema di verifica della qualità delle attività svolte ed erogate dai soggetti accreditati.
La qualità di soggetto accreditato non dà, tuttavia, diritto né al riconoscimento della produzione eventualmente effettuata, qualora tale produzione non sia riconosciuta in virtù di accordi stipulati ai sensi dell’art. 8quinquies del D.Lgs. n. 502/1992 tra l’Amministrazione e la casa di cura o, per essa, con la sua associazione di categoria, né all’applicazione del sistema tariffario accordato alle strutture definitivamente accreditate, qualora la casa di cura non abbia superato positivamente anche una successiva fase di verifica in ordine al possesso dei requisiti organizzativofunzionali, strutturali e tecnologici.
L’art. 8quater, comma 2, è, infatti, esplicito in tal senso, così come lo è, del resto, anche l’accordo tra la Regione Piemonte e le associazioni di categoria AIOP e ARIS per il settore sanitario, per l’attività di ricovero, a valere per gli anni 2003 – 2006, approvato con la deliberazione della Giunta Regionale 20 ottobre 2003 n. 5610748 pubblicata sul Bollettino Ufficiale n. 45 del 6 novembre 2003, laddove, nella premessa introduttiva, stabilisce che "lo sviluppo del percorso di accreditamento definitivo trova la sua attuazione negli accordi contrattuali con ingressi programmati delle strutture, ai quali sono collegate le nuove tariffe, da effettuarsi in un arco quadriennale in base ad un ordine cronologico programmato".
E altrettanto esplicita è la deliberazione della Giunta regionale 30 dicembre 2002, n. 318151, laddove prevede che le case di cura che ambiscono a vedersi remunerate le attività sanitarie erogate (e comunque precedentemente concordate) devono documentare, in rapporto al volume e tipologia di attività, il possesso dei livelli organizzativi funzionali del personale medico e del personale sanitario non medico, definiti dall’accordo in data 9 dicembre 2002 tra Regione Piemonte e AIOP e ARIS, nonché la congruità della dotazione di personale conseguente al prodotto delle ore personale per punto DRG per il totale di punti DRG prodotti nell’anno.
Solo dall’esito positivo di tale ulteriori verifiche, demandata l’una all’Azienda Sanitaria Locale (Commissioni di Vigilanza) sul cui territorio insiste la casa di cura e l’altra svolta dalla Direzione regionale competente sui dati autocertificati del personale impiegato, potrà derivare per la struttura sanitaria il riconoscimento tariffario.
Con riguardo alle verifiche demandate alle Commissioni di vigilanza delle Aziende Sanitarie Locali, la Giunta regionale del Piemonte, con deliberazione n. 5814492 in data 29 dicembre 2004, ha approvato, inoltre, delle linee guida, al fine di uniformare e facilitare la loro attività di verifica.
In particolare, per quanto qui rileva, l’allegato 1 della deliberazione poc’anzi citata, laddove riassume i punti salienti dell’accordo, al fine di indicare criteri e modalità di verifica, precisa che "è obbligatoria la presenza di radiologia e laboratorio di analisi in ogni struttura" (v. pag. 61 dell’allegato al doc. n. 5 fascicolo documenti società ricorrente).
Dal punto di vista fattuale osserva, invece, il Collegio che la società ricorrente, definitivamente accreditata al sistema sanitario regionale in fascia A per l’attività di degenza e, in parte, per quella ambulatoriale), nonché in fascia B per la restante attività diagnostica ambulatoriale giusta deliberazione della Giunta regionale n. 2510459 del 22 settembre 2003, e inserita tra il gruppo delle case di cura ammesse all’applicazione delle tariffe di cui alla D.G.R. n. 288148/2002 a decorrere dall’anno 2004, giusta deliberazione della Giunta regionale n. 1611565 del 26 gennaio 2004, pur avendo superato positivamente, all’inizio dell’anno 2005, la verifica della Direzione regionale Programmazione Sanitaria in ordine al personale in servizio in merito alla congruità economicofinanziaria a fine novembre 2005 non possedeva, tuttavia, ancora i livelli organizzativi funzionali minimi stabiliti dalle deliberazioni regionali vigenti in materia, tra cui, in particolare, dalla D.G.R. n. 5814492/2004.
Con il provvedimento impugnato (D.G.R. 284001 del 9 ottobre 2006), alla luce di ulteriori verifiche della Commissione di Vigilanza e del Settore Assistenza Ospedaliera e Territoriale (cfr. doc. n. 3 e 4 dell’Amministrazione), la Regione Piemonte ha, infine, ritenuto integrati i predetti requisiti organizzativi funzionali minimi, ma solo " a far tempo dal 1° marzo 2006".
Di tale ultima limitazione, che ha determinato l’applicazione delle tariffe previste dalla D.G.R. n. 288148 "solamente a decorrere dalle prestazioni di ricovero effettuate dalla Casa di Cura E. a partire dal 1° marzo 2006", si duole la ricorrente nel ricorso in epigrafe, sostenendo "che tutti i requisiti in parola risultavano soddisfatti già anteriormente alla data del 1° marzo 2006".
Le censure articolate sul punto non sono fondate e devono essere rigettate: dalla nota prot. n. 7209 del 5 giugno 2006, espressamente richiamata dalla Giunta nella delibera del 9 ottobre, si desume chiaramente, in particolare, come "in base alla normativa regionale il numero dei tecnici operanti all’interno del laboratorio della Casa di Cura E. (in relazione al volume dell’attività dichiarata) debba essere di n. 3 unità" e che, poiché "la casa di Cura ha assunto in data 1/03/2006 un tecnico di laboratorio a tempo indeterminato da aggiungersi ai due già presenti nell’organico,…il requisito pare essere soddisfatto a far data dal 1/03/2006".
Potendo l’applicazione delle tariffe più alte scaturire solo dal possesso di tutti i requisiti di legge, l’avvenuta integrazione dei livelli minimi organizzativofunzionali del laboratorio analisi solo a partire da una certa data giustifica pienamente il giudizio di idoneità dell’intera struttura solo da tale termine ed esime il Collegio dalla verifica di tutti gli altri profili censurati dalla ricorrente, atteso che in nessun caso l’eventuale accertamento di errori o illegittimità nella valutazione degli ulteriori settori potrebbe condurre all’annullamento degli atti in cui essi sono contenuti e far venir meno il presupposto legittimante della deliberazione della Giunta regionale; tale provvedimento, ad avviso di questo Giudice, risulta, peraltro, sufficientemente motivato con il mero riferimento all’esito delle verifiche svolte e al momento di integrazione dell’ultimo requisito mancante, atteso che un maggior onere motivazionale ed istruttorio sarebbe stato richiesto unicamente nel caso in cui l’organo esecutivo della Regione avesse inteso discostarsi dagli esiti del giudizio tecnicodiscrezionale espresso dall’organo di verifica.
Né, del resto, la circostanza che in precedenza la Regione abbia ammesso, più o meno giustificatamente, altre case di cura a fruire delle tariffe riconosciute alle strutture definitivamente accreditate nonostante la riscontrata assenza in capo alle stesse di alcuni requisiti di carattere organizzativofunzionale può valere a giustificare l’estensione del medesimo trattamento all’odierna ricorrente, atteso che tale circostanza potrebbe, semmai, consentire all’Amministrazione regionale di valutare l’opportunità di ritirare, in autotutela, i provvedimenti con cui ha accordato a tali strutture il riconoscimento delle tariffe, ma non sicuramente di estendere il riconoscimento ad altri soggetti (ugualmente) privi dei requisiti richiesti.
Nel caso di specie, poi, il requisito mancante è un requisito assolutamente non secondario, ma addirittura previsto come obbligatorio dalle linee guide che la Regione Piemonte ha dettato per uniformare e facilitare sul territorio l’attività di verifica da parte delle Commissioni di Vigilanza delle Aziende Sanitarie Locali.
In definitiva, in base alle considerazioni che precedono, i provvedimenti impugnati superano indenni il vaglio delle censure svolte dalla società ricorrente, non ravvisandosi nell’operato della Regione Piemonte nessuno dei vizi denunciati.
Il ricorso va, quindi, rigettato, in quanto infondato, anche con riferimento alle domande di accertamento e di condanna avanzate dalla società ricorrente.
Analogamente va rigettata la richiesta di risarcimento danni, in quanto la fattispecie risarcitoria s’appalesa sprovvista di uno dei suoi elementi costitutivi.
Sussistono, in ogni caso, giusti motivi per compensare tra le parti le spese di lite, attesa la particolarità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo rigetta;
compensa tra le parti le spese di lite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.
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