Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con atto notificato in data 10.2.2009 e depositato in data 10.2.2009, la ricorrente associazione ambientale ".W.F Italia, ONG – O.N.L.U.S." premetteva che la Provincia di Cosenza, con nota del 3.9.2007, aveva avviato, presso il Dipartimento Politiche dell’Ambiente della Regione Calabria, il procedimento inteso ad ottenere il giudizio di compatibilità ambientale del "Progetto relativo ai lavori di adeguamento della Strada Provinciale ex S.S. 105 – I lotto funzionale Belvedere Marittimo – Sant’Agata d’Esaro nei comuni di Belvedere Marittimo, Sangineto e Sant’Agata d’Esaro (CS)", che interessava uno dei più pregiati siti ambientali di interesse comunitario, secondo le Direttive Europee della cosiddetta "Rete Natura 2000", tra cui la ZPS IT9310303 "Pollino e Orsomarso" i SIC IT9310031 "Valle del Fiume Esaro" IT93100329 "La Montea" e IT9310030 "Monte la Caccia".
Con il presente ricorso impugnava l’epigrafato Decreto n. 10663 del 1 agosto 2008 del Dirigente Generale Vicario del Dipartimento Politiche dell’Ambiente della Regione Calabria, emanato a seguito della nota di sollecito del 09.06.2008 dell’Amministrazione Provinciale di Cosenza, che, recependo in toto il parere del Nucleo di Valutazione di Impatto Ambientale, reso nella seduta dell’11.07.08, si pronunciava positivamente in ordine alla compatibilità ambientale del progetto, sia pure imponendo delle prescrizioni.
Ad avviso della ricorrente associazione ambientale, il progetto di ammodernamento della strada provinciale ex S.S. 105 comporterebbe notevoli implicazioni di ordine paesaggistico, ambientale e idrogeomorfologico sull’ambiente e sul territorio circostante, poiché interesserebbe una parte del Parco del Pollino, la ZPS IT9310303 ed il SIC IT9310031 "Valle del Fiume Esaro", molto vicina, peraltro, agli altri SIC IT93100329 "La Montea" e IT9310030 "Monte la Caccia".
A sostegno del proprio gravame, deduceva:
1) violazione di legge: art. 5, comma 1, della D.G.R. n. 736/2004 in relazione al superamento dei termini per l’istruttoria e la conclusione della procedura di V.I.A.; artt. 31, 43 e 44 D.lgs. n. 152/2006.
A fronte dell’istanza presentata dalla Provincia di Cosenza il 3.9.2007, l’impugnato Decreto di VIA n. 10663 del 1.8.2008 sarebbe stato emesso dopo lo spirare dei termini perentori per la celere conclusione del procedimento, posti a garanzia non solo della parte istante, ma anche di tutte le altre parti interessate nonché dell’interesse generale alla certezza delle situazioni giuridiche.
2) violazione ed erronea applicazione dell’art. 5 del DPR 8.9.1997 n. 357 nonché delle Direttive 92/43/CEE e 79/409/CEE, del D.LGS 152/2006 art. 32 delle Delibere di G. R. n. 736 del 12/10/2004 e n. 604 del 27/06/05; eccesso di potere per erronea presupposizione di fatto, illogicità e contraddittorietà; eccesso di potere per carenza di istruttoria; violazione del principio del giusto procedimento; eccesso di potere per sviamento dall’interesse pubblico;
Nella valutazione d’impatto ambientale del progetto relativo ai lavori di adeguamento della Strada Provinciale ex S.S. 105, in violazione delle disposizioni di cui alla Direttiva 92/43/CEE, meglio nota come Direttiva Habitat e la 79/409/CEE (cosiddetta "Direttiva Uccelli"), non si sarebbe tenuto presente che la Strada Provinciale ex S.S. 105 ricadrebbe all’interno dell’IBA195/ZPS IT9310303 "Pollino Orsomarso" nonché a breve distanza anche dagli altri due SIC IT93100329 "La Montea" e IT9310030 "Monte la Caccia".
Ad avviso dell’esponente, lo studio di impatto ambientale, contenente anche lo "Studio di Incidenza" sarebbe fondato su di una non corretta localizzazione del progetto rispetto alle aree protette a più livelli, al fine di minimizzare gli impatti derivanti dalla realizzazione delle opere su tutte le componenti ambientali interessate.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.
Con controricorso depositato in data 24.2.2009, si costituiva la Regione Calabria deducendo l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica alla Provincia di Cosenza nonché ai Comuni di Belvedere Marittimo, Sangineto e Sant’Agata d’Esaro, espressamente menzionati nell’oggetto del Decreto impugnato come attraversati dalla Strada Provinciale ex S.S. 105 – I lotto funzionale, cui ineriscono i previsti lavori di adeguamento.
Dopo aver dedotto inammissibilità anche sotto il profilo dell’omessa specificazione della lesione subita dalla ricorrente associazione, pur riconoscendone in astratto la legittimazione ad agire, insisteva per l’infondatezza nel merito del presente ricorso e concludeva per il suo rigetto, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con memoria depositata in data 14.3.2009, la ricorrente associazione ambientale replicava alle eccezioni ed alle tesi svolte dalla difesa della Regione Calabria, evidenziando che il ricorso era stato regolarmente notificato alla Provincia di Cosenza a mezzo del servizio postale in data 10.02.09 e ricevuto dall’Ente in data 11.02.09, come da avviso di ricevimento versato in atti, per cui la notifica ad almeno uno dei controinteressati sarebbe idonea a soddisfare i requisiti previsti dall’art. 41 del D.Lgs. 104/2010.
Specificava che il proprio interesse a ricorrere discenderebbe dalle esigenze di tutela di una vasta area di rilevante pregio naturalistico, interessata dai lavori in questione, costituita dal "Parco Nazionale del Pollino", dall’area SIC IT9310031 "Valle del Fiume Esaro", dall’area SIC IT93100329 "La Montea", dall’area IT9310030 "Monte la Caccia" nonché dalla ZPS IT9310303 "Pollino e Orsomarso", tutelate dal DPR 357/1997, modificato dal DPR 12.03.2003 n.120, in coerenza con gli obiettivi indicati tra le finalità del proprio Statuto.
Nel merito, insisteva per le contraddizioni a suo avviso emergenti dall’istruttoria condotta dal Nucleo VIA, il quale, "pur riconoscendo una serie di impatti negativi" e carenze dello Studio d’Impatto Ambientale, esprimeva parere positivo, cercando di superare le lacune documentali mediante l’imposizione di prescrizioni, che prevedevano la predisposizione di misure di tutela, di elementi tecniciprogettuali nonché di studi di approfondimento in relazione al rischio frana, impatto paesaggistico ambientale e archeologico, che, invece, sarebbero dovute già essere contenute nel predetto SIA e valutati in sede di VIA.
Deduceva, inoltre, che mancherebbero le opzioni alternative, tra cui la cosiddetta "opzione zero", in violazione del principio di precauzione, sancito dall’art. 174, comma 2, del Trattato Europeo.
Alla pubblica udienza del giorno 21 aprile 2011, il ricorso passava in decisione.
Motivi della decisione
1.La ricorrente "W.W.F Italia, ONG – O.N.L.U.S.", associazione di protezione ambientale nazionale a norma degli artt. 13 e 18, comma 5, della legge 8.7.1986 n. 349, impugna l’epigrafato Decreto n. 10663 del 1.8.2008 del Dipartimento Politiche dell’Ambiente Regione Calabria, che esprime giudizio favorevole di compatibilità ambientale per il progetto, presentato dalla Provincia di Cosenza, inerente i lavori di adeguamento della Strada Provinciale ex S.S. 105 – 1° Lotto funzionale Belvedere Marittimo – Sant’Agata d’Esaro nei comuni di Belvedere Marittimo, Sangineto e Sant’Agata d’Esaro (CS), in recepimento del parere reso dal Nucleo di Valutazione di Impatto Ambientale presso la Regione Calabria, nella seduta del 11.7.2008.
La legittimazione attiva delle associazioni di protezione ambientale per tutelare finalità di protezione dell’ambiente, proprie dell’amministrazione dello Stato, in applicazione del principio di "sussidiarietà orizzontale", recepito dall’art. 118, ultimo comma, Cost., dall’art. 310, comma 1, del D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152 ha come scopo non tanto quello di ampliare la platea dei soggetti titolari di interesse alla censura dell’atto amministrativo "ex parte subiecti", quanto quello di consentire, "ex parte obiecti", una più ampia tutela del bene ambientale, anche laddove le autorità preposte alla sua protezione non siano capaci di garantirla.
Nella specie, in base al thema decidendum ed al petitum sostanziale, quali si configurano dalle censure svolte e dall’interesse dedotto, parte ricorrente mira alla rimozione dell’impugnato parere positivo con prescrizioni, perché a, suo avviso, la realizzazione dell’opera in questione recherebbe una definitiva trasformazione dei luoghi con grave ed ingiustificato danno per il paesaggio.
Ciò risulta in coerenza con le finalità statutarie dell’associazione ricorrente "W.W.F Italia, ONG – O.N.L.U.S.", riconosciuta a norma degli artt. 13 e 18, comma 5, della legge 8.7.1986 n. 349.
Ritiene, quindi, il Collegio che non possa essere revocata in dubbio la sussistenza dell’interesse concreto ad agire di parte ricorrente, quale condizione generale della presente azione, ai sensi dell’art. 100 cpc.
Pertanto, va rigettata l’eccezione di carenza di interesse, sollevata dalla Regione resistente.
2.1. La difesa della Regione deduce altresì inammissibilità del ricorso per omessa notifica nei confronti dei Comuni di Sant’Agata d’Esaro, di Belvedere Marittimo e di Sangineto., interessati dai lavori di adeguamento Strada Provinciale ex S.S. 105 – 1° Lotto funzionale ed espressamente menzionati nel provvedimento impugnato.
Sostiene parte ricorrente l’irrilevanza della detta eccezione, avendo notificato il ricorso alla Provincia di Cosenza in data 10.02.09, che lo ha ricevuto in data 11.02.09, in coerenza con le previsioni di cui all’allora vigente art. 21 della legge 6.12.1971 n. 1034 (oggi art. 41 del D. Lgs. 2.7.2010 n. 104), che consente la notifica "ad almeno uno dei contro interessati".
Com’è noto, assume la veste di "controinteressato" colui che, in relazione al provvedimento impugnato, si trovi, sotto il profilo sostanziale, in una posizione di vantaggio antitetica rispetto a quella del ricorrente, in quanto titolare, sotto il profilo funzionale, di una concreta situazione giuridica soggettiva di vantaggio, in via diretta e immediata e, sotto il profilo formale, risulti espressamente menzionato o facilmente identificabile..
Di converso, si esclude che possa assumere tale veste colui che si trovi in posizione "obliqua" rispetto al rapporto principale dedotto in giudizio, cioè colui che, pur essendo titolare di un interesse contrario rispetto a quello che muove il ricorrente, potrebbe subire un danno soltanto in via riflessa o indiretta, in caso di accoglimento del ricorso: tale posizione potrebbe trovare legittimazione soltanto mediante un intervento ad opponendum nel processo.
Invero, solo la posizione di "controinteressato" implica la necessaria notificazione del ricorso introduttivo del giudizio ed attiene alla regolare costituzione del rapporto giuridico processuale ed agli adempimenti necessari a tal fine.
L’art. 21 della legge 6.12.1971 n. 1034 (vigente all’epoca di notifica del presente ricorso ed oggi sostituito dall’art. 41 del D. Lgs. 2.7.2010 n. 104), da una parte indica gli adempimenti necessari per la regolare costituzione del rapporto giuridico processuale, e, dall’altra, indica quali sono, oltre al ricorrente, le parti necessarie di tale rapporto, l’autorità emanante ed i contro interessati, destinatari necessariamente della notificazione dell’atto introduttivo del giudizio.
In particolare, la norma precisa che, ai fini della regolare costituzione di tale rapporto è necessaria la notificazione, nel termine decadenziale, del ricorso introduttivo all’autorità emanante ed almeno ad un controinteressato, salva la possibilità della successiva integrazione del contraddittorio nei confronti degli ulteriori controinteressati.
Non viene sanata con la successiva costituzione del controinteressato l’omessa notificazione, nei suoi confronti, del ricorso introduttivo, non potendo la costituzione in giudizio porre nel nulla gli effetti della decadenza del ricorso, la quale si produce allo scadere del termine della sua proposizione (ex plurimis: Cons. Stato: Sez. VI, 4 novembre 2002 n. 6006 e Sez. V, 14 maggio 2001 n. 2643).
Il fenomeno dell’ attribuzione di un interesse qualificato alla conservazione di un provvedimento nei confronti di un soggetto, senza che questo risulti contemplato nell’atto o immediatamente determinabile non è, d’altra parte, infrequente, e si verifica, normalmente in quei casi in cui il provvedimento impugnato introduce una serie di condizioni più favorevoli non nei confronti di un soggetto storicamente individuato (o individuabile) ma nei confronti di un insieme di soggetti, accomunati dalla presenza di determinati requisiti o, più in generale, dall’appartenenza ad una determinata categoria.
2.2. Nella specie, i Comuni di Sant’Agata d’Esaro, di Belvedere Marittimo e di Sangineto sono espressamente contemplati nell’oggetto dell’impugnato provvedimento, in quanto interessati dai lavori di adeguamento della Strada Provinciale Ex S.S. 105 – 1° Lotto funzionale.
Detti Comuni sono tenuti ad intervenire, nel procedimento avviato dalla Provincia di Cosenza, con il progetto presentato in data 3.9.2007, ai sensi dell’art. 26 del D. Lgs. 3 aprile 2006 n.152, per rendere le determinazioni di loro competenza ("autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale") "entro sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza di cui all’articolo 23, comma 1, ovvero nell’ambito della Conferenza dei servizi istruttoria eventualmente indetta a tal fine dall’autorità competente".
Ed invero, i suddetti enti esponenziali costituiscono soggetti necessari per la costituzione del rapporto processuale di che trattasi sia in quanto autorità pubbliche intervenute in sede procedimentale come soggetti codeliberanti, sia in quanto portatori dell’interesse sostanziale della collettività di riferimento in relazione ai lavori di costruzione dell’opera pubblica in questione non meno dell’ente provincia proponente.
Tali enti esponenziali risultavano chiaramente individuabili nel provvedimento impugnato, sia sotto il profilo sostanziale che sotto quello formale (in quanto espressamente contemplati nel suo oggetto) e non facevano parte di alcuna graduatoria.
Conseguentemente, l’omissione di evocare in giudizio i suddetti enti locali, costituenti dei litisconsorti necessari, non può essere superata dalla norma invocata, concernente, di solito, fattispecie caratterizzate da graduatorie o, comunque, di situazioni caratterizzate da una lunga lista di soggetti aventi diritto, non agevolmente individuabili, con riferimento alle quali l’ordinamento ha ritenuto di introdurre la norma "di favore", che consente la notifica ad almeno un controinteressato, suscettibile di poter essere successivamente integrata "iussu iudicis".
Ed invero, la regola " di favore" invocata dalla parte ricorrente non può assumere valenza generale, ma si attaglia unicamente a fattispecie afferenti la materia concorsuale e non anche a quelle nelle quali vengono in emergenza provvedimenti alla cui formazione hanno concorso diverse (poche) amministrazioni, facilmente individuabili, che hanno partecipato alla deliberazione nell’ambito delle rispettive competenze.
Ritiene, quindi, il Collegio che, nella specie, non possa essere invocato il beneficio della notifica del ricorso "ad almeno un controinteressato", poiché le parti coinvolte dal provvedimento, erano amministrazioni pubbliche facilmente individuabili, in quanto espressamente contemplate, la cui identificazione non richiedeva specifiche ricerche.
Pertanto, l’eccezione sollevata dalla difesa della Regione si appalesa meritevole di adesione.
In definitiva, il ricorso si appalesa inammissibile.
La delicatezza della fattispecie consiglia di disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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