Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo
Con ricorso iscritto al n. 4359 del 2007, il Condominio V. A. M. propone appello avverso la sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Valle d’Aosta, n. 30 del 14 febbraio 2007 con la quale è stato in parte dichiarato improcedibile ed in parte respinto il ricorso proposto contro la Regione autonoma della Valle d’Aosta ed il Comune di Valtournenche per l’annullamento della deliberazione della Giunta regionale della Valle d’Aosta, 17 giugno 2005 n. 1947/05, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione 19.7.2005 n. 29, recante ad oggetto: "Comune di Valtournenche: Approvazione con modificazioni, ai sensi dell’art. 38, comma 2 della L.R. 11/1998, della cartografia degli ambiti inedificabili relativa alla delimitazione dei terreni sedi di frane deliberata con provvedimento consiliare n. 9 del 27.01.2005, trasmessa alla Regione per l’approvazione in data 28.02.2005"; della decisione 30 giugno 2005 n. 16/05, assunta dalla Conferenza di pianificazione R.A.V.A., istituita ai sensi delle deliberazioni della Giunta Regionale Valle d’Aosta. nn. 1183/00 e 2847/04; della nota del 30 maggio 2005 prot. 10241/PRI della Direzione prevenzione dei rischi idrogeologici R.A.V.A.; della deliberazione del Consiglio comunale di Valtournenche 27 gennaio 2005 n. 9, recante ad oggetto: "Approvazione studio per la delimitazione delle aree franose di cui all’art. 35 della Legge regionale 6 aprile 1998 n. 11", nonché, a seguito di motivi aggiunti depositati il 4 settembre 2006, della deliberazione della Giunta regionale della Valle d’Aosta 12 maggio 2006, n. 1396/06, recante ad oggetto: "Comune di Valtournenche: Approvazione, ai sensi dell’art. 38, comma 4bis della L. 11/98, della revisione della cartografia degli ambiti inedificabili relativa ai terreni sede di frane richiesta, sulla base dello "Studio approfondimento nella situazione di dissesto sull’area costituita dalla deformazione gravitativa profonda di versante denominata paleofrana di Cervinia"; della richiesta di revisione della cartografia degli ambiti inedificabili per frana del Comune di Valtournenche, presentata dalla R.A.V.A., Direzione Tutela del Territorio in data 4.4.2006; della valutazione positiva espressa dalla Conferenza di pianificazione R.A.V.A. con decisione n. 16/06 nel corso della riunione del 19 aprile 2006.
Dinanzi al giudice di prime cure, il condominio V. A. M. – ubicato come il terreno di proprietà della società controinteressata nel settore Cielo Alto del Comune di Valtournenche – con il ricorso originariamente proposto (unitamente al condomino G. G.) impugnava la deliberazione del consiglio comunale di Valtournenche 27 gennaio 2005 n. 9, approvata dalla regione Valle d’Aosta con deliberazione della giunta regionale 17 giugno 2005 n. 1947, e tutti gli atti relativi all’approvazione della cartografia contenente l’individuazione e delimitazione dei terreni sedi di frane nell’ambito del territorio del comune di Valtournenche.
A sostegno del gravame deduceva:
1) Violazione della legge 18 maggio 1989 n. 183 e delle norme di attuazione del P.A.I.- Piano per l’Assetto Idrogeologico per il bacino del fiume Po.
2) Eccesso di potere per travisamento delle circostanze di fatto desumibili mediante ricorso alle nozioni tecniche proprie della scienza geologica.
3) Violazione dell’articolo 35 della legge regionale 6 aprile 1998n. 11;
4) Violazione dell’articolo 97 della Costituzione e delle norme in materia di partecipazione al procedimento.
5) Eccesso di potere per difettosa, erronea e incompleta istruttoria, per motivazione perplessa, incompleta e contraddittoria.
Con il ricorso per motivi aggiunti, i ricorrenti impugnavano altresì la delibera della giunta regionale 12 maggio 2006 n. 1396 con la quale si era approvata la revisione della cartografia degli ambiti inedificabili per frana redatta su richiesta della Regione e sulla base dello "Studio di approfondimento della situazione di dissesto sull’area costituita dalla deformazione gravitativa profonda di versante denominato paleofrana di Cervinia", deducendo:
6) Eccesso di potere per travisamento delle circostanze di fatto desumibili mediante ricorso alle nozioni tecniche proprie della scienza geologica; eccesso di potere per cattiva, erronea e illogica applicazione delle regole tecniche appartenenti alle attuali conoscenze tecniche e specialistiche;
7) Violazione dell’articolo 38, comma 4 bis, della legge regionale 6 aprile 1998 n. 11 e dell’articolo 21 octies della legge 7 agosto 1990 n. 241;
8) Violazione della legge 18 maggio 1989 n. 183 e del d.lgs 3 aprile 2006 n. 152; violazione e falsa applicazione della normativa P.A.I. di attuazione per il bacino del fiume Po definitivamente approvato con il D.P.C.M. 24 maggio 2001; eccesso di potere
9) Violazione dell’articolo 97 costituzione e delle norme in materia di partecipazione al procedimento; eccesso di potere;
10) Eccesso di potere per difettosa, erronea e incompleta istruttoria, motivazione perplessa, incompleta e contraddittoria.
Si costituivano in giudizio il Comune di Valtournenche, la Regione Valle d’Aosta e la Lo Mayens s.r.l., quest’ultima proponendo ricorso incidentale per chiedere l’annullamento della deliberazione della giunta regionale 17 giugno 2005 n. 1947.
Successivamente all’adozione da parte della giunta regionale della deliberazione 12 maggio 2006 n. 1396 la s.r.l "Lo Mayens" dichiarava il venir meno del suo interesse e quello dei ricorrenti alla decisione del gravame.
Il ricorso veniva quindi deciso con la sentenza appellata. In essa, il T.A.R. riteneva improcedibili le censure proposte con il ricorso principale, a seguito della pubblicazione della delibera n. 1396 del 2006, e riteneva infondate le altre doglianza.
Contestando le statuizioni del primo giudice, la parte appellante evidenzia l’errata ricostruzione in fatto ed in diritto operata in sentenza, riproponendo le censure già dedotte dinanzi al T.A.R.
Nel giudizio di appello, si sono costituiti la Regione autonoma della Valle d’Aosta ed il Comune di Valtournenche, chiedendo di dichiarare inammissibile o, in via gradata, rigettare il ricorso.
Alla pubblica udienza del 3 maggio 2011, il ricorso è stato discusso ed assunto in decisione.
Motivi della decisione
1. – L’appello non è fondato e va respinto per i motivi di seguito precisati.
2. – Con il primo motivo di diritto, si censura la dichiarazione di improcedibilità del ricorso incidentale proposto in primo grado da parte della L. M. s.r.l.. La ragione di doglianza è data dal fatto che il giudice di prime cure non avrebbe motivato la decisione sulla carenza di legittimazione attiva della detta società, in quanto non proprietaria dell’area in questione, ma solo sul dato processuale.
2.1. – La doglianza non ha pregio.
La pronuncia del giudice di prime cure, dichiarando improcedibile il ricorso incidentale non ne ha esaminato i contenuti, facendo decadere in toto ogni pretesa nascente dalla domanda. Da questo punto di vista, la pronuncia appare integralmente satisfattiva delle pretese delle parti avverse al ricorrente incidentale le quali, nel corso di un giudizio impugnatorio, possono unicamente mirare al rigetto della pretesa ivi contenuta.
Da questo punto di vista, la sentenza è integralmente satisfattiva.
Tuttavia, l’attuale appellante ha espressamente agito per far accertare l’inesistenza di un presupposto, ossia la legittimazione attiva in capo alla originaria ricorrente. Secondo la prospettazione dell’appello, il T.A.R. avrebbe dovuto evidenziare come l’originaria ricorrente non avesse la proprietà dell’area in questione, e ripropone la detta eccezione in secondo grado, al fine di conseguire un accertamento facente stato tra le parti.
Come si può agevolmente notare, la ragione di doglianza non è tesa alla eliminazione di un provvedimento lesivo, ma a conseguire una diversa argomentazione giuridica delle ragioni poste a sostegno di una sentenza favorevole alla stessa parte appellante.
In questo senso, va richiamato un condivisibile indirizzo giurisprudenziale da cui non vi è motivo per discostarsi (Consiglio di Stato, sez. IV, 25 agosto 2006, n. 4990; id., 21 maggio 2007, n. 2570), secondo il quale l’appello proposto dalla parte la cui domanda sia stata nel primo grado di giudizio pienamente accolta, è effettivamente inammissibile per difetto di interesse, a nulla rilevando l’interesse di mero fatto ad un diverso percorso motivazionale della pronunzia già a lui completamente favorevole.
Infatti, l’interesse ad impugnare una sentenza (che, com’è noto, costituisce una species della categoria generale della categoria dell’interesse ad agire predicato dall’articolo 100 c.p.c.) deve in ogni caso ricollegarsi ad una situazione di soccombenza, anche parziale, da intendersi in senso sostanziale e non formale e quindi come situazione nella quale la sentenza di primo grado abbia in ogni caso tolto o negato alla parte comunque vittoriosa un bene della vita o una qualche utilità, determinando concretamente un vantaggio per la controparte.
Nel caso di specie una simile situazione di soccombenza sostanziale non sussiste, perché, come sopra evidenziato, la sentenza impugnata ha semplicemente dichiarato l’improcedibilità del ricorso incidentale.
3. – Con il secondo motivo di diritto, viene censurata l’erronea declaratoria di improcedibilità del ricorso in relazione alla deliberazione della Giunta regionale della Valle d’Aosta, 17 giugno 2005 n. 1947/05, avente ad oggetto: "Comune di Valtournenche: Approvazione con modificazioni, ai sensi dell’art. 38, comma 2 della L.R. 11/1998, della cartografia degli ambiti inedificabili relativa alla delimitazione dei terreni sedi di frane deliberata con provvedimento consiliare n. 9 del 27.01.2005, trasmessa alla Regione per l’approvazione in data 28.02.2005". Il giudice di prime cure aveva ritenuto tale provvedimento di carattere meramente provvisorio e cautelativo, ritenendolo successivamente superato dal prosieguo dell’attività amministrativa. Tale affermazione viene censurata dall’appellante, che ripropone avverso la delibera le censure già svolte in primo grado.
3.1. – La doglianza va respinta.
La valutazione del giudice di prime cure in merito al carattere provvisorio e cautelativo della deliberazione regionale n. 1947 del 2005, appare del tutto condivisibile, atteso che la nuova disciplina d’area, data e con delibera regionale n. 1396 del 2006, ha sostituito, quasi integralmente, le perimetrazioni contenute nel provvedimento oggetto di contestazione. Peraltro, la stessa delibera n. 1947 del 2005 aveva espressamente evidenziato il valore meramente provvisorio dei propri contenuti, conferendo efficacia di norme di salvaguardia in attesa dell’adeguamento degli elaborati alle modifiche operate in sede di approvazione.
Va quindi condivisa la lettura operata dal T.A.R. che ha ritenuto fondata e assorbente l’eccezione di improcedibilità, evidenziando come con l’emanazione della deliberazione 1396 del 2006, impugnata con i motivi aggiunti, fosse venuto meno ogni interesse alle censure proposte con il ricorso principale in relazione alla delibera regionale n. 1947 del 2005.
La correttezza della declaratoria di improcedibilità impedisce allora a questa Sezione di esaminare i motivi di censura proposti avverso tale atto, stante la loro inconferenza ai fini della decisione della questione qui in scrutinio.
4. – Con il terzo motivo di appello, preceduto ad una ampia ricostruzione dei fatti, viene sostenuto come "la sfera di autonomia costituzionalmente garantita alla Regione autonoma Valle d’Aosta… non riguarda la difesa del suolo" (pag. 54 del ricorso d’appello) ed in tal modo lamentando l’errata ricostruzione dei rapporti esistenti tra legislazione nazionale e regionale.
4.1. – La doglianza va respinta.
Sebbene in un motivo di appello caratterizzato dalla ampiezza di trattazione ma dalla non specificità delle censure, che sono rivolte integralmente alla ricostruzione operata in sentenza, va rimarcato come il giudice di prime cure abbia correttamente valutato i rapporti esistenti tra la legislazione nazionale e quella regionale nell’ambito della materia della difesa del suolo e per l’attuazione dei piani di assetto idrogeologico (PAI).
Al fine della ricostruzione di tale specifico aspetto, va evidenziato come la giurisprudenza (T.A.R. Valle d’Aosta, n. 88 del 2004) abbia già evidenziato come, per i Comuni della Valle d’Aosta, il processo di adeguamento degli strumenti urbanistici alla pianificazione di bacino non può essere descritto in termini di stretta sovraordinazione gerarchica di una normativa rispetto all’altra. Al contrario, stante la posizione di autonomia speciale della Regione Valle d’Aosta e dell’interesse riservato dalla legislazione regionale alla materia della tutela idrogeologica, il detto adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni del piano di bacino può avvenire unicamente tramite un processo di mutua integrazione ed attuazione, operando secondo i criteri e le procedure dettate dalla disciplina regionale.
Tuttavia, la detta particolarità, e la circostanza che gli atti amministrativi di cui si verte abbiano attivato correttamente un processo circolare di scambio informativo per garantire la maggiore tempestività nell’aggiornamento dei piani, non esclude ma conferma la rilevanza della legislazione nazionale in materia. Deve quindi concludersi, con la giurisprudenza prima citata, che il detto processo di adeguamento "avviene attraverso l’applicazione della legge regionale n. 11 del 1998 e degli atti tecnici regionali, e dunque nel rispetto dei requisiti, delle competenze e dei modelli procedimentali individuati dalla disciplina urbanistica regionale, secondo le classificazioni previste dalla deliberazione n. 4268/00 e sulla base delle linee guida, dei criteri e della metodologia stabiliti dalle deliberazioni nn. 422/99 e 5002/99".
La censura va quindi respinta, essendo corretta la ricostruzione operata dei rapporti tra i due diversi piani normativi, nella loro pratica applicazione alla vicenda de qua.
5. – Con il quarto motivo di ricorso, vengono dedotte violazioni procedimentali, in relazione all’articolo 38, comma 4 bis, della legge regionale 6 aprile 1998, n. 11, all’articolo 21 octies, della legge 7 agosto 1990 n. 241 ed alla violazione dell’articolo 97 della costituzione e delle norme in materia di partecipazione al procedimento. In particolare, si afferma che l’adozione della deliberazione da parte della Giunta regionale è avvenuta secondo un procedimento che non ha visto la formulazione della proposta di modifica delle cartografie da parte dell’unico organo amministrativo competente: ossia la Direzione urbanistica della Regione, così come previsto dall’articolo 38, comma 4 bis, legge regionale 6 aprile 1998 n. 11, in base al quale la revisione delle cartografie può avvenire anche su impulso autonomo della Giunta regionale "su proposta della struttura regionale competente in materia di urbanistica…".
5.1. – La doglianza va respinta.
È corretta la valutazione operata in primo grado, in relazione alla circostanza che il procedimento è stato avviato dal Comune di Valtournenche con la deliberazione consiliare 27 gennaio 2005 n. 9 (tra l’altro prima dell’entrata in vigore, con la pubblicazione sul BUR 8.2.2005, dell’articolo 4 bis), ed ha avuto un iter corretto, tramite l’approvazione delle cartografie avvenuta con la deliberazione della giunta regionale 17 giugno 2005 n. 1947, di carattere cautelativo, ed infine con la deliberazione 12 maggio 2006 n. 1396. Dal punto di vista ontologico, tale ultimo provvedimento non può essere quindi considerato, come già prima evidenziato, null’altro che attuativo della fase di completamento del procedimento di formazione delle cartografie deliberate dal consiglio comunale di Valtournenche.
Deve quindi ribadirsi che non è dato riscontrare alcuna violazione della procedura prevista dal comma 4 bis dell’articolo 38 citato.
6. – Con il quinto motivo di appello, viene lamentata la violazione dell’articolo 97 della Costituzione e delle norme in materia di partecipazione al procedimento. Si sostiene che la mancata previsione di forme di partecipazione al procedimento formativo delle cartografie porrebbe l’articolo 38, comma 4 bis, della legge regionale n. 11 del 1998 in condizione di contrasto rispetto all’articolo 97 della Costituzione anche in relazione al contenuto della convenzione UN/ECE 25 giugno 1998 denominata Aarhus e della direttiva 2003/35 del 26 maggio 2003.
6.1. – La censura va respinta.
Si deve notare che l’articolo 38 della legge regionale n. 11 del 1998, disciplinando il procedimento per la formazione delle cartografie, da un lato esclude la partecipazione di privati mediante il sistema delle osservazioni, ma prevede il coinvolgimento necessario degli enti locali interessati, a cui spetta il compito di redigere le cartografie degli ambiti inedificabili. Detta scelta appare coerente con le ragioni ordinamentali, in quanto in tale valutazione non emergono profilo di discrezionalità amministrativa, trattandosi invece di accertamenti di natura tecnica, dal valore ricognitivo della situazione di fatto.
Questa precisazione consente non solo di ritenere la normativa coerente con l’articolo 97 della Costituzione, dove i principi di buon andamento e imparzialità ricevono corretta attuazione dall’articolo 13 della legge 7 agosto 1990 n. 241, che espressamente stabilisce che le norme sulla partecipazione non si applicano nei confronti dell’attività amministrativa diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione per i quali restano ferme le particolari norme che regolano la formazione, ma anche con i principi di diritto internazionale e comunitario (tra cui appunto la convenzione di Aahrus del 25.6.1998 e alla direttiva CEE 2003/35 che ne costituisce attuazione) che si riferiscono all’accesso alle informazioni e la partecipazione del pubblico ai processi decisionali, mentre qui si veste nella fase di acquisizione dei fatti rilevanti in sede procedimentale.
7. – Con il sesto motivo di ricorso, vengono riproposte le censure di eccesso di potere in relazione alle modalità di condotta dell’attività istruttoria in concreto posta in essere dalla Regione e dal Comune e le scelte tecniche effettuate in sede di verifica con particolare riferimento alle modalità di rilevamento dati.
Più precisamente, evidenziata la difformità tra le classificazioni ("pericolosità elevata" secondo le cartografie del PAI e "bassa pericolosità" secondo le cartografie comunali), si afferma che la modifica effettuata sia stata adottata senza approfondite verifiche tecniche; che anche nella deliberazione n. 1396 del 2006 restino profili di manifesta illogicità ed erroneità delle operazioni tecniche, essendo mancata una lettura corretta dei dati sua disposizione; che la Regione si è fondata esclusivamente dello strumento satellitare; che l’utilizzo dei dati satellitari è invece unicamente uno strumento complementare.
8. – Le doglianze vanno respinte.
La Sezione condivide pienamente l’operato del primo giudice, atteso che, a seguito dell’originario primo annullamento dell’istruttoria compiuta, la riedizione dell’attività amministrativa è stata operata con metodologie certificate da attendibili istituzioni.
In particolare, come sottolineato dal T.A.R., i dati e le informazioni acquisite appaiono del tutto coerenti con lo scopi di giungere ad una completa definizione del quadro geologico della porzione di territorio comprendente il settore cartografico oggetto di impugnazione. Inoltre, l’analisi si è snodata collegando le informazioni documentali già possedute anche sulla scorta della documentazione tecnica allegata ai ricorsi precedentemente promossi, con le successive informazioni conseguite tramite i riscontri satellitari.
Si deve quindi confermare che, trattandosi di scelte istruttorie rimesse alla discrezionalità amministrativa, le concrete modalità con cui queste sono state svolte appaiono congruamente e articolatamente motivate, sottraendosi così al sindacato del giudice amministrativo.
9. – Con il settimo motivo di ricorso, si censura la decisione del T.A.R. di non procedere ad ulteriori accertamenti tecnici, chiedendo altresì a questa Sezione di procedere in tal senso.
9.1. – La doglianza va respinta.
Come sopra evidenziato, gli accertamenti tecnici condotti appaiono del tutto coerenti con lo scopo dell’attività amministrativa. Pertanto è corretta la scelta del primo giudice, che va integralmente condivisa, di reputare sufficienti gli elementi già raccolti ai fini della decisione.
10. – L’appello va quindi respinto. Le spese processuali seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunziando in merito al ricorso in epigrafe, così provvede:
1. Respinge l’appello n. 4359 del 2007;
2. Condanna il Condominio V. A. M. a rifondere alla Regione autonoma della Valle d’Aosta ed al Comune di Valtournenche le spese del presente grado di giudizio che liquida in complessivi Euro. 3.000,00 (euro tremila, comprensivi di spese, diritti di procuratore e onorari di avvocato) oltre I.V.A., C.N.A.P. e rimborso spese generali, come per legge.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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