Sentenza scelta dal dott. Domenico Cirasole direttore del sito giuridico http://www.gadit.it/
Svolgimento del processo – Motivi della decisione
1. Il Comune di Massarosa, con deliberazione consiliare 27 aprile 2004, n. 51, ha previsto la possibilità di realizzare nell’ambito del comparto urbanistico UTOE 2Le Bocchette un intervento edilizio con destinazione produttivanon abitativa, rinviando all’approvazione del Regolamento Urbanistico lo studio più approfondito della sua fattibilità pratica. Il Regolamento è stato poi approvato con deliberazione consiliare 10 ottobre 2008, n. 103, precisando che il rilascio del permesso di costruire sarebbe avvenuto all’esito della predisposizione di ulteriori accertamenti per mitigare il rischio idraulico, a suo tempo valutato dall’Autorità di bacino del fiume Serchio.
L’Amministrazione intimata, con delibera consiliare 18 aprile 2009 n. 34, ha adottato una variante al piano prevedendo la creazione nell’area che qui interessa di un polo produttivo e di servizi alle imprese, con possibile destinazione anche ad attività di tipo fieristico o espositivo subordinatamente alla previa o contestuale realizzazione di opere destinate a mitigare il rischio idraulico caratterizzante la zona medesima. I proprietari delle aree interessate hanno quindi presentato all’Amministrazione, nel maggio 2009, una relazione per risolvere la questione idraulica cui non è stata fornita risposta; successivamente hanno chiesto il rilascio del permesso di costruire senza ottenere ancora risposta.
Con deliberazioni consiliari nn. 59 e 61 del 16 giugno 2010 l’Amministrazione ha definitivamente approvato una variante al Piano Strutturale e adottato una variante di aggiornamento normativo del Regolamento Urbanistico. Il nuovo piano, per quanto interessa nella presente sede, prevede la predisposizione di un piano attuativo, al cui interno potrà essere localizzato un piano di insediamenti produttivi, che non era previsto originariamente; in alternativa l’attuazione dell’intervento edilizio potrà essere realizzata mediante una società di trasformazione urbana. Inoltre l’intervento è subordinato al completamento dell’intervento nella zona di Montramito.
Tali provvedimenti sono stati quindi impugnati dai proprietari delle aree interessate con il presente ricorso, notificato l’8 ottobre 2010 e depositato il 19 ottobre 2010, chiedendone l’annullamento ed il risarcimento del danno.
Con primo motivo i ricorrenti lamentano che il Comune intimato, tra l’adozione e l’approvazione del Piano, abbia introdotto innovazioni sostanziali della disciplina urbanistica senza provvedere alla riadozione dello strumento.
Con secondo motivo deducono difetto di motivazione e di istruttoria.
Con terzo motivo lamentano che gli strumenti urbanistici in questione sarebbero contrari all’accordo di Programma del 2004 sottoscritto tra il Comune di Massarosa, la Provincia di Lucca, il Comune di Camaiore, il Consorzio Montramito e il Consorzio produzione e sviluppo Le Bocchette, e al verbale di tavolo tecnico del 2008 istituito tra il Comune di Massarosa e la Provincia di Lucca.
Con quarto motivo sostengono che la previsione della società di trasformazione urbana come strumento di realizzazione del piano equivarrebbe a dichiarazione di pubblica utilità, stante anche il livello di dettaglio con cui è disciplinata l’UTOE, e nel caso di specie sarebbe mancata la comunicazione di avvio procedimento ai ricorrenti e violata la procedura stabilita dall’art. 27, l. 22 ottobre 1971, n. 865, che disciplina la procedura di approvazione regionale della delimitazione di aree sottoposte a pianificazione di insediamenti produttivi.
Con quinto motivo si dolgono che la subordinazione dell’intervento in questione al completamento di quello su Montramito comprimerebbe senza giustificazione il diritto di proprietà dei ricorrenti, poiché paralizzerebbe il primo a tempo indefinito senza che un correlativo interesse pubblico ne giustifichi il sacrificio. Inoltre tale decisione sarebbe contraria al principio di proporzionalità e costituirebbe un’ingiustificata disparità di trattamento, per avere previsto la necessità di un piano di insediamenti produttivi obbligatorio solo per il comparto in discussione e non per quello di Montramito. Deducono inoltre che i vizi di cui al presente motivo di ricorso, laddove si ritenga che la previsione dell’Amministrazione Comunale origini dall’Accordo di programma e dal tavolo tecnico 2008, devono intendersi estesi anche a questi ultimi.
Con sesto motivo di ricorso lamentano illegittimità derivata del Regolamento Urbanistico adottato dall’intimata Amministrazione.
I ricorrenti chiedono inoltre il risarcimento dei danni.
L’Amministrazione intimata ed i controinteressati costituiti replicano puntualmente alle deduzioni dei ricorrenti, deducendo in particolare che le previsioni impugnate si porrebbero in coerenza con il Piano Strutturale dell’anno 2004 e con i criteri dettati dal Tavolo tecnico; inoltre sarebbe logico attribuire priorità al completamento degli insediamenti produttivi esistenti prima di realizzarne di nuovi in modo da attribuire priorità alla riqualificazione dell’esistente.
2. Con motivi aggiunti, notificati il 1° febbraio 2011 e depositati il 3 febbraio 2011, è stata impugnata la deliberazione consiliare del Comune di Massarosa 25 novembre 2010, n. 104, con cui è stata approvata la variante al Regolamento Urbanistico. I ricorrenti deducono illegittimità derivata dai provvedimenti impugnati originariamente e formulano anche alcune specifiche censure.
Con il primo motivo dedotto in via autonoma lamentano che il Regolamento approvato sarebbe difforme da quello adottato poiché quest’ultimo, a loro dire, non avrebbe previsto la necessità di una valutazione integrata dei piani attuativi. Il primo inoltre introdurrebbe per la prima volta il differimento della realizzazione dell’intervento edilizio in discussione all’approvazione del successivo piano previsionale strategico quinquennale, rendendolo definitivamente ineseguibile fino a tale momento. Sarebbe quindi stato necessario procedere ad una nuova adozione del Regolamento prima della sua approvazione.
Con secondo motivo autonomo i ricorrenti lamentano che il Regolamento odiernamente impugnato introduca due previsioni contrastanti con le prescrizioni del Piano Strutturale, eliminando la quantità di superficie edificabile della UTOE 2 e rendendo meramente eventuale l’inserimento degli interventi edilizi in discussione nel piano previsionale strategico quinquennale. In tal modo il Regolamento avrebbe debordato dalla propria funzione indicata dalla relazione introduttiva, ovvero adeguare le sue previsioni a quelle del variato Piano Strutturale.
All’udienza del 25 maggio 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.
3. Il ricorso principale è infondato.
3.1 Il primo motivo deve essere respinto. In base all’art. 10 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, lo strumento urbanistico deve essere ripubblicato solo laddove tra la fase dell’adozione e quella dell’approvazione siano state introdotte modifiche sostanziali. Tale norma è interpretata dalla giurisprudenza nel senso che deve trattarsi di modifiche tali da comportare un mutamento delle caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedevano all’impostazione del piano. Questa eventualità è stata riscontrata nel caso di modifica nella destinazione di un’area da residenziale a giardino (C.d.S. IV, 12 marzo 2009 n. 1477) e di trasformazione di un’area da zona di espansione residenziale pubblica o privata a parco urbano (C.d.S. IV, 19 giugno 2007 n. 3300). Nel caso di specie non si rilevano simili evenienze di radicale modifica nell’impostazione dello strumento urbanistico tra la fase di adozione e quella di approvazione. Il Piano continua infatti a prevedere un insediamento produttivo; solo ne cambiano le modalità realizzazione, oggi stabilite nel piano attuativo unitario o nella società di trasformazione urbana. Non vi è stata una elaborazione complessivamente innovativa del piano stesso, il cui obiettivo rimane pur sempre la creazione di un polo produttivo, con servizi alle imprese ed alle infrastrutture. Ciò che viene mutato è lo strumento attraverso il quale l’Amministrazione intende centrare tale obiettivo che, si ripete, non risulta variato, e con esso viene mantenuto l’assetto fondamentale del piano.
3.2 I motivi secondo, terzo e quinto possono essere trattati congiuntamente poiché deducono, sia pure sotto diversi profili, difetto di motivazione, di istruttoria e contraddittorietà tra atti.
I motivi non possono essere accolti.
Dalla documentazione versata in atti si evince che l’intervento proposto dai ricorrenti è stato oggetto di un attento esame, ricevendo il parere negativo dall’Autorità di bacino del fiume Serchio (nota 20 luglio 2009, prot. 2551), la quale evidenzia che esso non consente adeguati livelli di sicurezza idraulica. Il verbale di tavolo tecnico del 9 ottobre 2008 evidenzia a sua volta la ragionevolezza della scelta operata dall’Amministrazione, di evitare ulteriori consumi del suolo senza che vi sia una reale disponibilità della domanda di aree industriali, a tal scopo prevedendo che prima di nuovi interventi si proceda alla rilocalizzazione delle attività produttive presenti nel territorio. Lo stesso allegato A alle norme tecniche di attuazione del piano impugnato dà atto, non irragionevolmente, della necessità di completare preventivamente l’area industriale di Montramito poiché trattasi di zona già urbanizzata in corso di saturazione, coerentemente con quanto previsto in sede di Tavolo tecnico. Sarebbe contrario all’interesse pubblico consumare ulteriore territorio prima di razionalizzare l’utilizzo di quello già urbanizzato.
Non sussistono quindi i vizi di motivazione e di istruttoria denunciati dai ricorrenti, né le opzioni effettuate in sede di Accordo di programma e Tavolo tecnico possono dirsi irragionevoli.
Non può poi ritenersi che la scelta di sottoporre a piano di iniziative produttive il comparto dei ricorrenti costituisca disparità di trattamento, poiché tale opzione attiene a profili di discrezionalità amministrativa che possono essere oggetto di sindacato solo in caso di palese irragionevolezza, della quale non viene fornito un principio di prova. La diversità delle aree assunte a confronto ben può giustificare una differenziazione della loro disciplina urbanistica.
3.3 Il quarto motivo deve a sua volta essere respinto poiché la deliberazione impugnata non ha individuato gli immobili oggetto di intervento da parte della società di trasformazione urbana, ed anzi non ha ancora espressamente previsto se l’intervento per la realizzazione dell’insediamento produttivo debba essere effettuato tramite la società o direttamente dall’Amministrazione. Il procedimento si trova quindi in una fase prodromica all’individuazione degli immobili che devono essere oggetto di intervento.
4. La trattazione prende ora in esame il ricorso per motivi aggiunti.
4.1 La reiezione del ricorso originario comporta l’infondatezza dei motivi di illegittimità derivata.
4.2 La trattazione dei motivi aggiunti proposti in via autonoma prende le mosse dal secondo, che presenta il maggior interesse per i ricorrenti in quanto mira a travolgere le previsioni lesive per la loro posizione, mentre il primo deduce vizi procedimentali e il suo accoglimento non escluderebbe una riapprovazione delle suddette previsioni.
Il secondo motivo aggiunto deve essere accolto.
Dall’esame del Regolamento é dato rilevare, come dedotto dalla censura in esame, un contrasto tra le previsioni contenute nel suo art. 72, comma secondo, e quelle contenute nel Piano Strutturale relativamente alla UTOE 2 Bocchette. Quest’ultimo prevede infatti la realizzazione dell’intervento di trasformazione edilizia, sia pure attraverso strumenti di carattere pubblicistico e subordinatamente alla realizzazione dell’intervento nella zona di Montramito. La previsione regolamentare invece azzera la quantità di superficie edificabile nella zona e ne rimette la realizzazione alla futura discrezionalità dell’Amministrazione, laddove stabilisce che al termine del quinquennio dall’approvazione del Regolamento stesso il Comune approverà un nuovo piano previsionale strategico quinquennale e selezionerà gli interventi di cui all’allegato A del Regolamento medesimo, tra cui figura quello di interesse per i ricorrenti. In altri termini questa previsione regolamentare differisce a tempo indeterminato la fattibilità dell’intervento e lo rende meramente eventuale, dovendo lo stesso passare attraverso una nuova valutazione da parte dell’Amministrazione. Tale previsione contrasta con quanto stabilito nel Piano Strutturale, e la contraddittorietà con quest’ultimo la rende illegittima e meritevole di annullamento.
Il ricorso per motivi aggiunti deve quindi essere accolto in questi limiti, con assorbimento del primo autonomo motivo.
5. Deve essere respinta la domanda risarcitoria poiché l’annullamento del solo Regolamento Urbanistico, nei limiti sopradescritti, non implica che in assenza della disposizione regolamentare annullata l’intervento edilizio de quo sarebbe stato realizzabile. Il danno lamentato dai ricorrenti consiste nella compressione della loro facoltà edificatoria, e la sua scaturigine deve essere ricondotta (anche) alla variazione della disciplina urbanistica stabilita dal Piano Strutturale, di cui è stata acclarata la legittimità. Anche in assenza delle previsioni di Regolamento annullate con la presente sentenza, dunque, le norme del Piano avrebbero impedito legittimamente l’espandersi delle facoltà edificatorie dei ricorrenti, il che esclude il carattere illecito del pregiudizio da loro subito.
6. In conclusione deve essere respinto il ricorso principale e accolto, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso per motivi aggiunti con annullamento dell’art. 72, comma 2, del R.U., limitatamente alle previsioni riguardanti la UTOE 2 Bocchette.
Le spese processuali possono essere compensate tra le parti in ragione della reciproca soccombenza.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, respinge il ricorso principale e accoglie parzialmente, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso per motivi aggiunti. Respinge la domanda risarcitoria.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
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